רקע כללי
חוק הארכיונים, התשט"ו-1955 (להלן - חוק הארכיונים), קובע את המסגרת המשפטית והמינהלית לטיפול בחומר ארכיוני של משרדי הממשלה ומוסדות המדינה. ארכיון או ארכיב הוא אוסף של רשומות או המקום שבו שמור אוסף הרשומות.
רשויות מקומיות מפעילות בתחומן ארכיונים שונים, והם משמשים כלי ניהולי שיכול לשמש את הדרגים השונים ברשות, וכן כלי תיעודי, מחקרי וחינוכי המנציח עבור הדורות הבאים את הנרטיב ההיסטורי של היישוב, את מורשתו המקומית ואת האירועים ההיסטוריים שחלו בו. שימור נאות של רשומות בארכיונים היסטוריים מקומיים מאפשר לתושבים היכרות עם עברם, מלמד על ערכיהם, יוצר הזדהות עם המקום ומחזק את רגש השייכות ליישוב תוך הדגשת מאפייניו הייחודיים. הנגשת המידע שבארכיונים לציבור נועדה כדי לאפשר לאזרחים להכיר את הנעשה ברשויות ולממש את זכויותיהם האישיות (משפטיות) והאזרחיות (דמוקרטיות).
עם התגברות השימוש במחשבים החל בשנות השמונים של המאה העשרים מסתמנת מגמה של מעבר הדרגתי משימוש ברשומות נייר לרשומות אלקטרוניות. השינויים הטכנולוגיים גרמו להצטברות חומר דיגיטלי רב נוסף על החומר שנשמר על נייר, דבר המחייב כל ארכיון להתמודד עם אחסון חומרים ועם האפשרות לאחזרם.
ארכיון המדינה (להלן גם - הארכיון או הגנזך), שנוסד בשנת 1949, הוא הארכיון ההיסטורי של מדינת ישראל. מכוח סמכויות שהוקנו לארכיון המדינה בחוק הארכיונים כגורם האחראי לתחום, הוא בעל סמכות לפקח על הרשויות המקומיות ולהדריכן בכל הקשור לניהול רשומות ולטיפול בחומר ארכיוני.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2013 עד מרץ 2014 בדק משרד מבקר המדינה כיצד ממלא ארכיון המדינה את תפקידיו הנוגעים לרשויות המקומיות וכיצד מטפלות הרשויות המקומיות ברשומות אלקטרוניות ורשומות נייר. הביקורת בוצעה בעיריות האלה: אור יהודה, נס ציונה, רמת גן, טירה וקריית מלאכי. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים.
הליקויים העיקריים
ארכיון המדינה העביר לרשויות המקומיות את האחריות לניהול הרשומות שלהן ללא הסדרה
הנחיית ארכיון המדינה בדבר אי-הפקדת רשומות בארכיון המדינה
ארכיון המדינה העביר באופן חד צדדי את הטיפול בניהול הרשומות של הרשויות המקומיות לידי השלטון המקומי, יחד עם זאת, קיים פיקוח על הרשויות המקומיות מכח חובתו על פי חוק הארכיונים. העברה חד צדדית זו נעשתה ללא הסדרה בחוק, בלי שהארכיון נתן דעתו על המקורות התקציביים הנדרשים לפעילות זו, ללא שיתוף פעולה מספק בין הארכיון למשרד הפנים ובלי שניתנו לרשויות המקומיות הנחיות מתאימות ממשרד הפנים לגבי סוגיה זו. הדבר חמור במיוחד נוכח העובדה שמשרד מבקר המדינה העיר לארכיון המדינה על אופן טיפולו בעניין זה כבר בשנת 1998.
ארכיון המדינה הציג לרשויות המקומיות כעובדה מוגמרת את הימנעותו מקבלת חומר מהן ואת חובתן להקים ארכיונים בתחומן, ללא החלטה מינהלית מתאימה.
יתרה מזו, ארכיון המדינה לא בחן את אופן יישום הנחייתו האמורה ולא פיקח על יישומה של ההנחייה.
פיקוח והדרכה של ארכיון המדינה על ארכיוני הרשויות המקומיות
ארכיון המדינה לא הקים יחידת פיקוח בהיקף מתאים לטיפול בצורכי הפיקוח על הרשויות המקומיות ואף לא פיתח מיומנות מקצועית לקיום פיקוח והדרכה בנושא זה.
רק בשנת 2009 החל ארכיון המדינה לספק לרשויות המקומיות הנחיות בנושא הטיפול ברשומות האלקטרוניות, אף שהרשויות נזקקו להנחיות אלה כבר מתחילת עידן המחשב. חמורה במיוחד העובדה שהארכיון לא קיים ברשויות המקומיות פיקוח על ניהול הרשומות האלקטרוניות, שלא בהתאם לאחריותו על פי חוק.
בפברואר 2013 הפסיק ארכיון המדינה לחלוטין את הביקורים היזומים ברשויות המקומיות לצורכי פיקוח, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם האחריות שהוטלה עליו במסגרת חוק הארכיונים ואף לא עם תפיסתו כי על הרשויות המקומיות להקים ולנהל ארכיונים בתחומן.
הכנת נהלים פנימיים על ידי רשויות מקומיות
עיריות אור יהודה, טירה, קריית מלאכי ורמת גן לא פרסמו נהלים פנימיים לניהול רשומותיהן המותאמים לצורכי כל רשות. עיריית נס ציונה לא פרסמה נהלים לניהול רשומות אלקטרוניות.
השימוש במפתח תיוק לניהול רשומות
עיריות אור יהודה, טירה וקריית מלאכי לא תייקו את רשומותיהן לפי שום מפתח תיוק לניהול רשומות אלקטרוניות ורשומות נייר. עיריות נס ציונה ורמת גן לא פעלו בהתאם למפתח תיוק לניהול רשומות נייר.
פעולות משרד הפנים בנושא הארכיונים ברשויות מקומיות ויחסי הגומלין בינו ובין ארכיון המדינה
בעקבות החלטות של ארכיון המדינה, הוטלו על הרשויות המקומיות שתי משימות רחבות היקף שכרוכות בהוצאות כספיות כבדות - ההחלטה בדבר הקמת ארכיונים מקומיים בתחומן, וההחלטה בנוגע לטיפול ברשומות אלקטרוניות ושמירתן לצמיתות ברשויות המקומיות. בנושאים אלה לא התקיים שיתוף פעולה ודו-שיח בין ארכיון המדינה ובין משרד הפנים.
אף כי בסיכום בין ארכיון המדינה ובין משרד הפנים משנת 1983 נקבע כי משרד הפנים יטפל בהיבט הארגוני של הארכיונים ההיסטוריים, במועד סיום הביקורת העניין עדיין לא הוסדר.
ניהול רשומות אלקטרוניות על ידי רשויות מקומיות
לפני שנת 2009 ארכיון המדינה לא הנחה את הרשויות המקומיות כיצד לטפל ברשומות אלקטרוניות, אף שבפועל, הרשויות המקומיות שמרו את החומר הדיגיטלי אצלן ולא הפקידו אותו בארכיון המדינה. רק בשנת 2009 הכריז ארכיון המדינה על פרויקט "אבן פינה" כשלב ראשון בהיערכות לניהול רשומות אלקטרוניות במשרדי הממשלה ובמוסדות המדינה, שישמש כמסגרת הכוללת לפעילות בתחום הניהול האלקטרוני של רשומות.
ההודעה כי עליהן לפעול בהתאם להנחיות "אבן פינה" לא הופצה בקרב כלל הרשויות המקומיות, חלק מהן לא היו ערות לחובה זו ולא פעלו בהתאם להנחיות. יתרה מזו, בהנחיות "אבן פינה" לא נכללו כל הנחיות בנוגע לשמירה לצמיתות של רשומות אלקטרוניות, ועקב כך בפועל הרשויות המקומיות לא נערכו לשמירתו של החומר שאמור להישמר לצמיתות וספק אם ניתן כיום לאחזר ולשמור לצמיתות את כל הרשומות האלקטרוניות מהעשורים הקודמים שנועדו לשמירה לצמיתות.
אישור ארכיון המדינה למערכות ניהול רשומות אלקטרוניות
ארכיון המדינה עצמו לא נערך למתן אישורים לרשויות המקומיות להפעלת מערכות לניהול רשומות אלקטרוניות כפי שקבע בהנחייתו, והוא מסר למשרד מבקר המדינה שהוא "לא יודע לאשר מערכות כאלה".
עיריית אור יהודה הפעילה מערכת מחשוב שרכשה בשנת 2009, אולם לא ידוע לה אם המערכת עומדת בכל הדרישות לניהול רשומות אלקטרוניות, ובכלל זה אם היא מאפשרת טיפול ברשומות המיועדות לשמירה לצמיתות. במועד סיום הביקורת עיריית קריית מלאכי ועיריית טירה היו בהיערכות לחידוש מערכת המחשוב, אולם האפיון של מערכות אלה, לא כלל התייחסות למערכת לניהול רשומות ולארכיון האלקטרוני. מערכת המחשוב של עיריית רמת גן לא כללה מערכת לניהול רשומות. עיריות קריית מלאכי, טירה ורמת גן לא פנו לארכיון המדינה לפני חידוש מערכות המחשוב שלהן.
הכנת נוהל חדש ומעודכן שיחליף את הנחיות "אבן פינה"
בפברואר 2014 החליט גנז המדינה (מנהל ארכיון המדינה) להקים צוות להכנת נוהל חדש ומעודכן שיחליף את הנחיות "אבן פינה". החלטתו האמורה התקבלה בלי שהיה בידיו די מידע על מידת הטמעתן של ההנחיות ברשויות המקומיות ועל תוצאותיה, על קשייהן בהטמעה, על השינויים הנדרשים בנוהל שיותאמו במיוחד לצורכי הרשויות המקומיות וכו'.
ניהול רשומות דואר אלקטרוני ברשויות המקומיות מתבצע בניגוד להנחיות
רק באפריל 2010, במסגרת "אבן פינה" פרסם ארכיון המדינה לראשונה הנחיות לניהול דואר אלקטרוני המיועדות למשרדי הממשלה ולרשויות המקומיות במסגרת "אבן פינה". ארכיון המדינה לא פיקח במסגרת ביקוריו ברשויות המקומיות על טיפולן בניהול הדואר האלקטרוני.
עיריות אור יהודה, נס ציונה, קריית מלאכי ורמת גן הפעילו מערכת לניהול דואר אלקטרוני, אולם הן לא פעלו בהתאם לנוהל "אבן פינה" וגם לא היו ברשותן נהלים פנימיים בכתב להפעלת מערכת כזאת. עיריית טירה לא הפעילה דואר אלקטרוני, וכמה מעובדיה השתמשו בתיבות דואר אלקטרוני פרטיות לצורכי העירייה, דבר העלול להשפיע, בין היתר, על נושא אבטחת המידע בעירייה.
הטיפול ברשומות אלקטרוניות שנשמרו באמצעות התקני חמרה שהוצאו משימוש
אף שרשויות מקומיות החלו כאמור להשתמש במערכות מחשב בשנות השמונים של המאה העשרים, רק בשנת 2009 פרסם ארכיון המדינה הנחיות לטיפול בהתקני חומרה שהוצאו משימוש. יצוין כי הוא לא פיקח על יישומן של הנחיות אלה ברשויות המקומיות.
לעיריית נס ציונה לא היה מידע המלמד מה עלה בגורלם של התקני חמרה שהיו בשימושה בשנות התשעים של המאה העשרים.
סריקת רשומות נייר והמרתן לרשומות אלקטרוניות
בינואר 2011 פרסם ארכיון המדינה נוהל לסריקת רשומות נייר ולהמרתן לרשומות אלקטרוניות, במסגרת "אבן פינה". עיריות אור יהודה, נס ציונה ורמת גן ביצעו סריקת חומרים ארכיוניים אולם לא פעלו בהתאם להוראות נוהל "אבן פינה".
ביעור רשומות אלקטרוניות על ידי רשויות מקומיות
ארכיון המדינה לא נערך לטיפול בביעור רשומות אלקטרוניות של רשויות מקומיות בכך שלא הדריך את הרשויות כיצד לפעול בנושא זה ולא הסב את תשומת לבן לצורך לקבל ממנו אישור מראש לביעור בהתאם לתקנות הביעור.
עיריית אור יהודה לא הייתה ערה לכך שמחובתה לקבל את אישור ארכיון המדינה לביעור רשומות אלקטרוניות, בהתאם לתקנות הביעור ולנוהל "אבן פינה". יש חשש שעובדי העירייה מחקו רשומות אלקטרוניות שייתכן שהיה צורך לשמרן, וזאת מאחר שהסמכות להחליט אם למחוק רשומות אלקטרוניות נתונה בידי כל עובד ועובד בעירייה. עיריות טירה וקריית מלאכי לא נערכו לביעור רשומות אלקטרוניות.
ניהול רשומות נייר על ידי רשויות מקומיות
ארכיונים מינהליים וארכיונים היסטוריים ברשויות מקומיות
הנחיות גנז המדינה להקמת ארכיונים היסטוריים ברשויות המקומיות: כבר בשנת 1983 ניסו ארכיון המדינה ומשרד הפנים לקדם הקמת ארכיוניים היסטוריים (ראו בפרק על משרד הפנים, וראו דוח מבקר המדינה משנת 1988 ), אולם התכנית לא יצאה אל הפועל. כבר בדוח מבקר המדינה משנת 1998 צוין כי בסוף שנת 1997 הנחה גנז המדינה את הרשויות המקומיות להקים ארכיונים היסטוריים בתחומן ולאחסן בהם את החומר הארכיוני שלהן המיועד לשמירה לצמיתות. ארכיון המדינה לא עקב אחר אופן קיום הנחייתו האמורה, ואין ברשותו מידע בדבר הרשויות שהקימו ארכיון כזה.
מסמכים היסטוריים של עיריית אור יהודה נמסרו לשמירה במגנזה פרטית, אולם לעירייה אין מידע שאפשר ללמוד ממנו באילו מסמכים מדובר. עיריות אור יהודה, קריית מלאכי, טירה ונס ציונה לא פרסמו מידע בדבר מהות החומר ההיסטורי שהן מחזיקות.
תחזוקת ארכיונים לאחסון רשומות נייר
הועלו ליקויים בתחזוקת ארכיונים של רשויות מקומיות, להלן כמה דוגמאות: עיריית נס ציונה: חלק ממיכלי האחסון בארכיון המינהלי וההיסטורי הונחו על רצפת הארכיון וחלונות הארכיון לא היו מסורגים; עיריית קריית מלאכי: חלק מהרשומות שאוחסנו בארכיון מינהלי שהעירייה הפעילה בעבר נפגעו עקב רטיבות ועובש; עיריית טירה: חלק מהמסמכים והרשומות אינם מאוחסנים במכלים והצטברה עליהם שכבת אבק.
טיפול ברשומות נייר המיועדות לשמירה לצמיתות
עיריות אור יהודה, נס ציונה וקריית מלאכי לא הקפידו על ההנחיות הנוגעות לשמירת רשומות נייר לצמיתות.
הנגשת רשומות בארכיונים לשימוש הציבור
ארכיון שאינו מאפשר לציבור לעיין ברשומות בתנאים נאותים אינו ממלא את ייעודו.
בארכיוניהן של עיריית קריית מלאכי ועיריית טירה שבהם מאוחסנות רשומות לשמירה לצמיתות לא ניתנים לציבור תנאים נאותים לעיין ברשומות, ומאידך לא ניתנה לציבור האפשרות לעיין בהן במקום חלופי.
שימוש רשויות מקומיות במגנזות פרטיות
עיריית אור יהודה התקשרה בשנת 1992 עם מגנזה פרטית למתן שירותי אחסנה וגניזה של מסמכיה, אולם נציגי העירייה קיימו בה ביקור אחד בלבד לבחינת אופן תחזוקת רשומות העירייה. בשנת 2011 התקשרה עיריית נס ציונה עם מגנזה פרטית, ונציגי העירייה לא קיימו בה ביקורים כלל. עיריית רמת גן התקשרה בשנת 1990 עם מגנזה פרטית אולם בחוזה ההתקשרות עם המגנזה לא פורטו תנאי אחסון המסמכים, העירייה גם לא פיקחה על פעולות המגנזה.
ביעור רשומות נייר על ידי רשויות מקומיות
אף שבשנים 2013-2010 רק כשליש מכלל הרשויות המקומיות במדינה הגישו לארכיון המדינה בקשות לביעור רשומות באמצעותו, הוא לא יזם פעולות שוטפות למעקב אחר קיום תקנות הביעור בידי הרשויות המקומיות שלא הגישו לו בקשות לביעור. לעיריית אור יהודה לא ידוע אם מתקיים הליך ביעור באגפיה ובמחלקותיה, ואם התקיים - אם בוצע על פי החוק והתקנות.
ההמלצות העיקריות
על הרשויות המקומיות לתקן את הליקויים שהועלו ולשפר בהקדם את טיפולן ברשומות האלקטרוניות וברשומות הנייר ובחומר ארכיוני שבאחריותן. עליהן לפעול לאורם של חוקים, תקנות, נהלים והנחיות שנקבעו בנושא זה, על מנת להשיג את המטרות של ניהול רשומות וחומר ארכיוני, על מנת שחומר דיגיטלי הראוי לשמירה - יישמר כיאות ועל מנת שהידע והזיכרון הארגוני ינוהלו היטב.
על ארכיון המדינה לבדוק באופן מקיף ויסודי את מערך הפיקוח על הרשויות המקומיות ואת הפעולות להדרכתן, לקיים הליך של הפקת לקחים ובמסגרתו לבחון את אופן מילוי הצרכים בתחום הפיקוח וההדרכה, זאת על מנת שהידע והזיכרון הארגוני ינוהלו היטב וכדי שחומר דיגיטלי הראוי לשמירה - יישמר כיאות.
על ארכיון המדינה להיערך בהקדם לפיתוח המיומנות המקצועית של מפקחי מחלקת הפיקוח בכל הנוגע לניהול רשומות אלקטרוניות ברשויות המקומיות, ובמסגרת זו לגבש תורה מקצועית סדורה שתאפשר את קיומו של פיקוח יעיל לצד הדרכתו את הרשויות המקומיות.
על ארכיון המדינה לבחון אם הנוהל החדש שהוא מכין, אשר עתיד להחליף את הנחיות "אבן פינה", מתאים לצורכי הרשויות המקומיות, ולהטמיעו בהן בד בבד עם ההטמעה המתוכננת במשרדי הממשלה.
על ארכיון המדינה לבחון ביסודיות את נושא שמירת הרשומות האלקטרוניות לצמיתות בידי הרשויות המקומיות, תוך בחינתה של הסוגיה במישור הלאומי, ובמסגרת זאת להביא בחשבון שיקולי חיסכון בעלויות השמירה לצמיתות ולגבש פתרון טכנולוגי אחיד לסוגיה.
על ארכיון המדינה לקיים בהקדם הערכת מצב בנושא הארכיונים ההיסטוריים ברשויות ולבחון כיצד יש לממש ולקדם את תכניותיו להקמת ארכיונים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שצעדים אלה יתקיימו בשיתוף משרד הפנים.
ראוי כי משרד הפנים יהיה מעורב בהיבטים הנוגעים לרשויות המקומיות, בייחוד נוכח העלויות הכספיות הניכרות הכרוכות בכך, וזאת במסגרת שיתוף פעולה ויחסי גומלין מתאימים עם ארכיון המדינה.
על ארכיון המדינה לבחון את דרכי הפיקוח על רשומות של רשויות מקומיות המאוחסנות במגנזות פרטיות.
על הרשויות המקומיות לתקן את הליקויים שהועלו ולשפר בהקדם את טיפולן ברשומות הנייר, ברשומות האלקטרוניות ובחומר הארכיוני שבאחריותן ולטפל בהם באופן המיטבי בהתאם לחוקים, לתקנות ולנהלים על מנת להשיג את המטרות של ניהול רשומות וחומר ארכיוני.
לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שרשויות מקומיות ישקלו למנות בכל מחלקה ברשות המקומית את אחד מעובדיה כ'נאמן ארכיון' שיהיה אחראי לריכוז הרשומות המיועדות לגניזה.
סיכום
רשויות מקומיות נדרשות על פי חוק לנהל רשומות ולשמרן. ניהול תקין של רשומות אלקטרוניות ורשומות נייר מאפשר שימוש ברשומות לצרכים שוטפים של הרשות, תיעוד פעילותה ואחזור רשומותיה, ומאפשר גם שמירה על הרשומות המשפטיות והמינהליות שלהן.
בדוח הועלו ליקויים בתפקוד ארכיון המדינה בכל הנוגע להדרכת הרשויות המקומיות ולפיקוח עליהן בנושא הטיפול ברשומות וניהולן. ארכיון המדינה לא פיקח כנדרש על הרשויות המקומיות, אף שמתפקידו לעשות כן - הוא לא פיקח כלל על נושא הטיפול ברשומות האלקטרוניות ולא נערך כיאות לפיקוח על הטיפול ברשומות הנייר.
עקב ליקויים בטיפול ארכיון המדינה ובהיערכותו בכל הנוגע לניהול רשומות אלקטרוניות על ידי הרשויות המקומיות, עולה חשש לאבדנן של רשומות בשל כשלים של הרשויות המקומיות בשמירת הרשומות ובתחזוקתן לטווח ארוך. יש לראות בחומרה את העובדה שהמערכות שבאמצעותן רשויות מקומיות שומרות ומנהלות רשומות, לא קיבלו מארכיון המדינה אישור ולפיו הן עומדות בתבחיניו מבחינת היכולת לאפשר ניהול ושמירה של חומר ארכיוני באופן מהימן ונגיש בכל משך קיומה של כל רשומה אלקטרונית - שכן כל עוד לא יוסדר נושא זה עשויים לחול כשלים נוספים בניהול הרשומות ברשויות המקומיות. כמו כן תיתכן פגיעה משמעותית ביכולת לאגד את כל הרשומות האלקטרוניות תחת קורת גג אחת, אם יוחלט על כך.