רקע כללי
במסגרת פיתוח המבואות הדרומיים של העיר חיפה שמקדמת עיריית חיפה (להלן - העירייה) זה כ-15 שנה, יזמה העירייה תכנית להקמת קריית ספורט (להלן - התכנית) אשר תשמש מתחם ספורט, בילוי ובידור. במרכז קריית הספורט תכננה העירייה הקמת אצטדיון כדורגל שיכיל 30,000 מושבים מקורים לפי תקן התאחדות הכדורגל האירופית לאצטדיונים, כך שיוכלו להתקיים בו משחקי כדורגל ברמת חצי-גמר אליפות אירופה ומופעי בידור המוניים בהיקף של כ-50,000 צופים. תכליתה של יוזמה זו היא פיתוח תרבות הפנאי ושיפור רווחתם של תושבי חיפה ושל תושבי המטרופולין של חיפה רבתי.
העירייה הטילה את מימוש התכנית על החברה הכלכלית חיפה, והיא הקימה לצורך כך חברה בת בשם "חברת אצטדיון בינ"ל חיפה בע"מ" (להלן - חברת האצטדיון או החברה).
במאי 2008 אישרה מועצת העירייה (להלן - המועצה) לעירייה לגשת למכרז שפרסמה המועצה להסדר ההימורים בספורט (להלן - הטוטו) לקבלת מימון להקמת האצטדיון. היה זה הלכה למעשה מועד האישור של שלב א' של התכנית (שלב א' ייקרא להלן - הפרויקט), שאמור היה לכלול את הקמת האצטדיון, לרבות מגרשי אימון בצמוד לו, וכן אזור בילוי, בידור ומסחר בשטח של כ-20,000 מ"ר. עלות ביצועו של הפרויקט נאמדה בכ-400 מיליון ש"ח.
במהלך ההקמה צומצמה תכולת הפרויקט, אך בד בבד גדלה עלותו באופן ניכר, ובמועד סיום הביקורת היא הסתכמה בכ-600 מיליון ש"ח. בניית האצטדיון הסתיימה תוך כשלוש וחצי שנים, המועד המתוכנן לפתיחתו היה 15.10.13, אולם בפועל נפתח האצטדיון ב-15.9.14.
פעולות הביקורת
בתוקף סמכותו לפי סעיף 9(7) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], החליט מבקר המדינה בינואר 2014 להפעיל את ביקורת המדינה על חברת האצטדיון. בחודשים נובמבר 2013 - מרץ 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתכנון, בניהול ובהתקשרויות עם ספקים שביצעה חברת האצטדיון לצורך הקמת קריית הספורט. הביקורת נעשתה בעיריית חיפה, בוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה, בחברה הכלכלית חיפה (תאגיד עירוני), בחברת האצטדיון ובתאגידים העירוניים: חברת יפה נוף - תחבורה, תשתיות ובנייה בע"מ והחברה לאמנות, תרבות וספורט חיפה בע"מ. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במשרד התחבורה - מחוז צפון, במשרד להגנת הסביבה, במשטרת ישראל - מחוז חוף ותחנת חיפה, ברשות הארצית לכבאות והצלה, בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה חיפה, בהתאחדות הישראלית לכדורגל, במפעל הפיס ובמועצה להסדר ההימורים בספורט.
משרד מבקר המדינה התמקד בבדיקת תהליכי ייזום הפרויקט והקמתו ולא דן בתוצר הסופי או בחן את איכותו.
הליקויים העיקריים
אי-הצגת הפרויקט לאישור מחודש במועצת העירייה
למרות שינויים מהותיים שחלו בפרויקט - תכולתו צומצמה מחד-גיסא ועלות הקמתו תפחה בשיעור ניכר מאידך גיסא - לא נעשתה הצגה מחודשת של הפרויקט המעודכן בכללותו במועצת העירייה.
ניהול לקוי של תקציב הפרויקט
חלק מהתקציבים שהוקצו לפרויקט סומנו בעירייה כתקציבים שאינם חלק ממנו, ועל כן התקציב הכולל של הפרויקט לא שיקף את מלוא הוצאות העירייה בגין הקמתו.
העירייה קיבלה את אישור ועדת הכספים שלה להגדיל בפועל את תקציב ההקמה של הפרויקט לאחר שהציגה לפניה מידע חלקי על אודות עלויות הפרויקט.
העירייה העבירה כספים מהתקציב הבלתי רגיל (להלן - תב"ר) של הפרויקט בתואנה שהם ישמשו ל"מיתוג האצטדיון", כשבעצם שימשו לעריכת אירועי תרבות שהתקיימו בסמיכות זמנים לבחירות המקומיות.
אי-עמידה בתנאים המחייבים של התכנית
העירייה לא עמדה בתנאים המחייבים שקבעה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה (להלן - הוועדה המחוזית) בהחלטותיה הנוגעות לתכנית הפרויקט: עשתה שינויים בתכנית המערכת לשימור מים בלי שהדבר אושר מראש בדרך של מתן הקלה, ביחס לאמור בתוכנית, על ידי הוועדה המקומית ולא הקימה מעבר להולכי הרגל מעל כביש 4.
ליקויים במימון הפרויקט
עד למועד סיום הביקורת (מרץ 2014) לא נחתמו חוזי ההתקשרות עם כל הגורמים המממנים את הפרויקט.
עקב ליקויים בפעילות העירייה בנוגע לשילוב דרישות המיתוג של הטוטו ושל הפיס, חלו עיכובים בהזרמת הכספים למימון הפרויקט, ועל כן העמידה העירייה לפרויקט מתקציבה השוטף מימון ביניים שהיקפו גדול מהמתוכנן במידה ניכרת. יצוין כי גם להעמדת מימון ביניים זה עלויות כספיות (הוצאות בגין תשלומי ריבית על הלוואות), וכי הקצאת הכספים למימון הביניים עלולה למנוע מהעירייה לבצע פעולות אחרות לרווחת תושביה.
כשלים בניהול הפרויקט ובקרה על ביצועו
חברת האצטדיון קיימה בקרה רופפת על חברת הפיקוח ששכרה ונסמכה באופן כמעט מוחלט על נתונים שסיפקה לה חברה זו.
חברת האצטדיון לא העבירה לעירייה במועד דרישות להגדלת תקציב ההקמה של הפרויקט, והעירייה מצדה לא קיימה בקרה מספקת ולא תחקרה כנדרש את החברה גם כשחלו עיכובים בלוחות הזמנים של הפרויקט והתגלו חריגות ניכרות בתקציבו.
כשלים בהעסקת חברת הפיקוח
חברת האצטדיון שכרה מפקחים לתחומים שונים בפרויקט בלי שנערך דיון בחברה ביחס לאפשרות להשית את ההוצאה הכספית עבור העסקתם על חברת הפיקוח כחלק מההסכם עמה.
חברת האצטדיון אפשרה למפקח ששכרה לבצע את הפיקוח על עבודות ההקמה של הפרויקט, מעורבות יתר בוועדת המכרזים שלה גם כשהוועדה דנה והחליטה ביחס לזהות הקבלנים שעל עבודתם אמור היה לפקח.
לא נמצאו אסמכתאות המוכיחות כי חברת האצטדיון קיימה בקרה אפקטיבית על דיווחים שהעביר לה המפקח, גם במקרים שבהם דיווח לה על שינויים בעלות כספית ניכרת ביחס לתכנית הפרויקט.
העסקת יועצים המצויים בחשש לניגוד עניינים
העסקת יועץ קונסטרוקציה: חברת האצטדיון העסיקה יועץ, אשר בד בבד עם עבודת תכנון הקונסטרוקציה של הפרויקט עבד בשירות הקבלן שזכה במכרז לביצוע הקונסטרוקציה, ובכך אפשרה לו לפעול במצב של ניגוד עניינים.
העסקת יועץ הדשא: למרות מידע שהיה קיים בעירייה ובחברת האצטדיון על אודות קשרים אישיים ועסקיים בין היועץ לגידול דשא ובין החברה הקבלנית שזכתה במכרז להקמת כר הדשא, המידע לא עלה בוועדת המכרזים של החברה, ובהמלצת יועץ הדשא היא התקשרה עם אותה חברה קבלנית שהייתה בעבר בבעלותו ואשר עמה עמד בקשר גם לאחר שפסק להיות מבעליה.
חברת האצטדיון העסיקה יועצים כמפקחים צמודים על עבודות שתכננו. מצב שבו יועצים הם גם מי שאחראים לפיקוח על הוצאה לפועל של התוכנית שאותה תכננו, על ידי הקבלן המבצע, עלול למנוע גילוים של כשלים שמקורם בתכנון לקוי שאפשר שיתגלו רק במהלך ההקמה ואת הטיפול בכשלים אלה.
ליקויים בהתקשרויות לרכש ציוד ומערכות
רכש של מכונות תאורה מלאכותית לכר הדשא: חברת האצטדיון התקשרה עם חברה לייצור מכונות תאורה מלאכותית לצימוח דשא כספק יחיד, בהליך של פטור ממכרז שלא לפי תקנות המכרזים ובלי לבצע בדיקה נאותה בנוגע למספר הספקים בתחום. כל זאת תוך הוספה למפרט מכונות התאורה רשימת דרישות שלכאורה לא היו חייבים לקשור אותן למכונות התאורה כעילה לראות בו ספק יחיד.
רכש מכונות הגברה וכריזה: אף שהיה בידי חברת האצטדיון מידע שממנו עלה חשש לכאורה כי החברות שהתמודדו במכרז ניגשו אליו תוך תיאום ביניהן, דבר שניתן לראות בו נקיטת "תכסיסים בלתי הוגנים", החברה לא דנה במידע זה. יצוין כי ייתכן שמידע זה היה עלול להביא לפסילת המכרז.
ההמלצות העיקריות
על העירייה, החברה הכלכלית וחברת האצטדיון להפיק לקחים מהליקויים שעלו בדוח זה לפעול לתיקונם ככל שהדבר אפשרי ולמנוע את הישנותם הן בעת השלמת הפרויקט והן בפרויקטים עירוניים אחרים.
על העירייה, בשיתוף משרד התחבורה ומשטרת ישראל, להפיק את הלקחים מאירועי פתיחת האצטדיון וליישמם בכל הנוגע לתחבורה הציבורית והמעברים הנדרשים להולכי רגל והסדרי החניה בתחום קריית הספורט וסביבותיה.
סיכום
פרויקט קריית הספורט ובו אצטדיון כדורגל מהגדולים במדינה שנבנה בהתאם לתקנים המתקדמים ביותר של איגוד התאחדויות הכדורגל האירופאיות (UEFA). בפרויקט מערכת משוכללת לבקרה, אינטגרציה ואלקטרוניקה ומתחם מסחרי. זהו פרויקט רחב-היקף, מורכב ועתיר ממון, שתהליך הקמתו דרש תכנון יסודי ופיקוח צמוד של כל הגורמים המעורבים בו: עיריית חיפה - יזמית הפרויקט, החברה הכלכלית של העירייה, וחברת האצטדיון המופקדת על הקמת קריית הספורט.
במהלך ההקמה צומצמה תכולת הפרויקט ובוטלו חלק ממרכיביו, אך חרף זאת גדלה עלותו בשיעור ניכר, ובמועד סיום הביקורת היא הסתכמה בכ-600 מיליון ש"ח. פתיחת האצטדיון נדחתה והתקיימה כמעט שנה לאחר מועד הפתיחה המתוכנן.
על העירייה לשמש דוגמה בהתנהלותה ומוטלת עליה החובה לקיים את כל התנאים המחייבים שקבעה הוועדה המחוזית בתכנית הבנייה של קריית הספורט אשר בהכנתה הושקעו שנים רבות של תכנון ואשר מביאה לידי ביטוי גם את כלל הצרכים והעמדות של כל הגורמים הנוגעים בדבר.