זיהום אוויר מאוטובוסים בתחנה המרכזית בירושלים

רקע כללי

תחנת האוטובוסים המרכזית בירושלים, שנפתחה בספטמבר 2001, היא מרכז התחבורה הציבורית הראשי של העיר. התחנה ממוקמת במבנה של עשר קומות, שבו גם מרכז קניות, בית כנסת, משרדים פרטיים , מוסך, חניון אוטובוסים וחניון כלי רכב פרטיים, תחנת דלק ותחנת מוניות (להלן - התחנה או מבנה התחנה או מתחם התחנה). התחנה נמצאת בכניסה המערבית לעיר, סמוך לאזור מגורים, למשרדים, לחנויות ולמלון, ויש לה השפעות סביבתיות ותחבורתיות ניכרות על האזור הסובב אותה.

שלא כמו רוב התחנות המרכזיות בארץ, כמעט כל מרכיבי התחנה המרכזית בירושלים, לרבות אזור ההמתנה לאוטובוסים הבין-עירוניים וכל רציפי העלייה אליהם, נמצאים בתוך מבנה סגור, ורק רציפי הקווים העירוניים נמצאים מחוצה לו. לפיכך העלייה לאוטובוסים הבין-עירוניים והירידה מהם נעשות בתוך מתחם סגור ולא באוויר הפתוח.

מניתוח נתוני ניטור האוויר שביצע המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס או המשרד) עולה כי במתחם התחנה יש זיהום אוויר חריג המסוכן לבריאות, שלא נמצא כמותו בשום מקום אחר במדינה. בידי המשרד להג"ס שתי חוות דעת שחיברו בשנת 2012 גורמים מקצועיים המתמחים בבריאות הציבור, בהם ראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות, בדבר ההשפעות השליליות של זיהום האוויר החריג בתחנה על בריאות הציבור.

המשרד להג"ס קבע בהיתר הבנייה וברישיון העסק שהעניקה עיריית ירושלים למקימי התחנה ולמפעיליה (להלן יחד - התחנה המרכזית) דרישות סביבתיות שנועדו, בין היתר, לצמצם את זיהום האוויר בתחנה. מילוי הדרישות הללו היה אמור להבטיח איכות אוויר נאותה בתחנה ובסביבתה.

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-אוגוסט 2013 בדק משרד מבקר המדינה את התנהלות הגורמים האחראים לנושא זיהום האוויר בתחנה ובסביבתה. הבדיקה נעשתה במשרד להג"ס. בדיקות השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד הבריאות, בעיריית ירושלים ובאגד - אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ (להלן - אגד). מקצת הממצאים עודכנו על פי נתונים שהתקבלו בפברואר 2014.

הליקויים העיקריים

אי-קיום ואי-אכיפה של דרישות סביבתיות שצוינו בהיתר הבנייה וברישיון העסק

לא נמצאו מסמכים המעידים שעיריית ירושלים והמשרד להג"ס בדקו, לפני שניתן רישיון עסק קבוע לתחנה המרכזית (בשנת 2002) ואף אחרי כן, את מידת קיומן של הדרישות הסביבתיות שצוינו בהיתר הבנייה משנת 1997 וברישיון העסק הזמני משנת 2001 ונועדו לצמצם את זיהום האוויר בתחנה ובסביבתה.

בשנת 2005 התברר למשרד להג"ס ולעירייה שהתחנה המרכזית לא בדקה כלל את ריכוזי המזהמים במפלס הרציפים ושלא קוימו דרישות נוספות בעלות השפעה ישירה על בריאות הציבור המפורטות ברישיון העסק. אף על פי כן לא נמצא שהעירייה והמשרד להג"ס נקטו צעדים של ממש בגין הפרת הדרישות הסביבתיות לפני שנת 2010.

ליקויים בבדיקת איכות האוויר בסביבת התחנה

מאז פתיחת התחנה בספטמבר 2001 לא תפקדה תחנת הניטור הקבועה בה, שנועדה לבדוק את איכות האוויר באזור הסובב אותה (להלן - תחנת הניטור הקבועה), כנדרש: זמן מה היא תפקדה באופן חלקי בלבד, ובשאר הזמן היא לא תפקדה כלל. רק במרץ 2012 הוקמה מחדש תחנת הניטור הקבועה והחלה לפעול שוב בעקבות דרישות המשרד להג"ס. ולא זו בלבד, אלא שגם אחרי הקמתה מחדש היא לא פעלה כראוי. המשרד להג"ס ועיריית ירושלים, שהיו אמורים לאכוף את יישום הדרישה להפעלת תחנת הניטור הקבועה, לא נקטו פעולות בעניין זה.

לפיכך במשך שנים ארוכות נמנע מעיריית ירושלים, מהמשרד להג"ס ומהציבור מידע חיוני לגבי איכות האוויר בסביבת מתחם התחנה.

מדברים שמסרו המשרד להג"ס ועיריית ירושלים למשרד מבקר המדינה עולה תמונה עגומה שלפיה כל אחת מהרשויות ראתה ברשות האחרת אחראית לטיפול באכיפת התנאים הסביבתיים, ובסופו של דבר אף לא אחת מהן מילאה את תפקידה בנושא על פי הסמכויות הנתונות לה.

טיפול לקוי בבעיית זיהום האוויר בתחנה

רק בשנת 2008, כשלוש שנים מאז התחיל המשרד להג"ס לקבל מנוסעים תלונות שעולה מהן חשש כי באזור רציפי העלייה לאוטובוסים יש אוויר מזוהם, נדרש המשרד להג"ס לנושא והורה לאגד ולתחנה המרכזית כיצד לפעול.

המשרד להג"ס ועיריית ירושלים לא השתמשו במועד זה בסמכות שהוקנתה להם בחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, לצורך ייזום הליך משפטי ובקשה להטלת קנס כספי בגין הפרת רישיון העסק לתחנה. רק בשנת 2011 החל המשרד להג"ס בהליך שנועד למצות את הדין עם מפרי רישיון העסק.

רק בשנת 2010, כתשע שנים לאחר פתיחת התחנה, הוסיפו המשרד להג"ס ועיריית ירושלים על התנאים שברישיון העסק לתחנה את הדרישה החשובה לבצע בדיקות סביבתיות תקופתיות של המזהמים בתחנה.

רק ביולי ובאוגוסט 2011, כעשר שנים לאחר פתיחת התחנה, הציב המשרד להג"ס לראשונה תחנת ניטור ניידת שלו ברציפי עליית הנוסעים לאוטובוסים ובאזור הירידה מהם. כיוון שמתוצאות המדידות של תחנת הניטור עלה שיש חריגות גבוהות ביותר מן הערכים המותרים של תחמוצות חנקן, ובייחוד של חנקן דו-חמצני, בספטמבר באותה השנה הוציא המשרד, כנדרש ממנו בחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן - חוק אוויר נקי או החוק), הוראות לתחנה המרכזית לנקיטת פעולות לצמצום זיהום האוויר וכן הודעה לתקשורת שבה התריע לפני הציבור על זיהום אוויר חריג בתחנה ופירט את ההשפעות הבריאותיות החמורות על מי שנחשף לו. לא נמצאו מסמכים המעידים כי סמוך לכך הועבר להנהלת המשרד דיווח מפורט על תוצאות הפעולות שננקטו בעניין זיהום האוויר בתחנה, בין היתר לשם שקילת הצורך לנקוט צעדים נוספים.

אף שהמשרד להג"ס הטיל בנובמבר 2012 עיצום כספי על התחנה המרכזית, על פי הסמכות שניתנה לו בחוק אוויר נקי, בסיוריו בתחנה הוא נוכח לדעת שהפרת כמה מההוראות נמשכת וליקויים שהעלה בעבר עדיין לא תוקנו. למרות זאת עד פברואר 2014, מועד סיום הביקורת, הוא לא נקט פעולות נוספות.

רק ביוני 2012 ביקש המשרד להג"ס מחברות האוטובוסים המשתמשות בתחנה נתונים, ומהם למד כי אגד הכניסה למתחם התחנה אוטובוסים רבים מתקנים ישנים, הגורמים לזיהום רב יותר מאוטובוסים העומדים בתקנים חדשים. לא נמצאו מסמכים המעידים שהמשרד להג"ס ניתח נתונים מהותיים אלה סמוך לקבלתם ובחן אם הם עולים בקנה אחד עם הדרישות בנושא שפורטו בהיתר הבנייה ואם נדרשת פעולה בנושא זה לפי חוק אוויר נקי. גם עיריית ירושלים, שהייתה מודעת לזיהום האוויר החריג בתחנה, לא בדקה כלל את מידת יישום הדרישות האמורות, ומכאן שגם לא נקטה שום צעדים בנושא.

עד שנת 2012 לא ליבן המשרד להג"ס עם אגד את הסוגיות השונות בעניין זיהום אוויר בתחנה ולא הוציא לה הוראות, על פי חוק אוויר נקי, לשם מניעה וצמצום של זיהום אוויר זה, שמקורו בעיקר באוטובוסים שלה. העיכוב הניכר בנקיטת צעד זה ובפעולות שהיו אמורות להתבצע בעקבותיו הביא לידי המשך הפגיעה בציבור המשתמשים בתחנה.

בסיור שהתקיים באוגוסט 2013 בהשתתפות נציגים של המשרד להג"ס, משרד התחבורה, התחנה המרכזית ואגד הוחלט על ביצוען של כמה פעולות. הועלה כי פעולות אלו לא בוצעו בפרק הזמן שנקבע, ורובן גם לא בוצעו עד פברואר 2014, מועד סיום הביקורת. המשרד להג"ס ומשרד התחבורה לא נקטו כל צעד כלפי הגורמים שהופקדו על ביצוען של הפעולות.

נתוני הזיהום החריגים והבלתי תקינים שנמצאו במדידות שנעשו בתחנה בספטמבר 2013 ובינואר 2014, שנתיים ויותר לאחר שנודע למשרד להג"ס על זיהום האוויר החריג בתחנה, במקום שהוערך כי איכות האוויר בו עשויה להיות טובה יחסית למקומות אחרים באזור הרציפים, מעידים שבעיית זיהום האוויר בתחנה, שעלולה לגרום נזק בריאותי קשה לנוסעים הרבים הנזקקים לשירותיה, ואולי אף למבקרים במרכז הקניות ולעובדים במבנה, עמדה בעינה ולא נפתרה כלל וכלל.

למרות חששות ותלונות שאוויר מזוהם חודר גם לאולם המתנת הנוסעים (להלן - אולם ההמתנה), לקניון ולקומות המשרדים שבמתחם התחנה, עד פברואר 2014, מועד סיום הביקורת, לא ביצעו המשרד להג"ס והתחנה המרכזית בדיקות איכות אוויר באזורים אלה, למעט מדידות שבוצעו באוקטובר 2007 באולם ההמתנה בלבד.

האכיפה שמבצעים בתחנה פקחים, על פי צווים שהוציא בית משפט השלום בירושלים באוקטובר 2013 ובאפריל 2014, היא חלקית בלבד, ונוסעים ועובדים עדיין שוהים באזור רציפי העלייה לאוטובוסים שלא לצורך, תוך סיכון בריאותם.

ההמלצות העיקריות

על המשרד להג"ס ועיריית ירושלים להשתמש בסמכויותיהם כדי להסדיר בהקדם את הפעלתה התקינה, המלאה והשוטפת של תחנת ניטור קבועה במתחם התחנה שתבדוק את איכות האוויר בסביבתה, כנדרש בהיתר הבנייה וברישיון העסק.

על המשרד להג"ס לבחון אפשרות של מתן הוראות, לפי חוק אוויר נקי, לגבי אוטובוסים הנכנסים לתחנה, ובכלל זה הוראות בדבר תקני זיהום האוויר של אוטובוסים אלה, בהתחשב במבנה הסגור של התחנה והסכנות הבריאותיות המיוחדות שהוא יוצר הן לציבור הנוסעים והן לעובדים במקום, בהם עובדי אגד עצמם. נוסף על כך, על המשרד להג"ס לבחון אם אין מקום להוסיף על התנאים הסביבתיים שברישיון העסק של התחנה דרישה מפורשת להגביל את כניסתם של אוטובוסים הגורמים לזיהום רב אל התחנה.

על המשרד להג"ס ועיריית ירושלים לדרוש מהתחנה המרכזית ומאגד לבדוק בהקדם את איכות האוויר גם באולם ההמתנה, ולהעביר את התוצאות לבחינתו של המשרד. כמו כן יש מקום שהם ידרשו מהתחנה המרכזית לבדוק את איכות האוויר גם בקניון ובקומות המשרדים. נוסף על כך, יש מקום שמפעם לפעם יקיים המשרד להג"ס בעצמו בדיקות נוספות כדי לוודא שאיכות האוויר באזורים אלה סבירה ואינה מסכנת את בריאותם של השוהים בהם.

מאחר שיש חשיבות רבה לעמדתו של משרד הבריאות בכל הקשור לבריאות הציבור הבא בשערי התחנה ולצעדים שיש לנקוט בעניין זה, על המשרד להג"ס ומשרד הבריאות להקפיד לתעד בעתיד את הליכי הבחינה, ההתייעצות וההחלטה בעניין הוצאת התרעה לציבור ואת הנימוקים שעמדו ביסודה.

על המשרד להג"ס, המופקד על נושא איכות האוויר, לפעול בדחיפות להקמת צוות מיוחד לטיפול בנושא, שיכלול נציגים בכירים שלו ושל משרד התחבורה, משרד המשפטים, משרד הבריאות ועיריית ירושלים ויפעל בנחישות למציאת פתרון. על הצוות שיוקם לבחון ביסודיות את כל ההיבטים של הנושא ואת הצורך והאפשרות לנקיטת צעדים במגוון נושאים, ובכללם התנהגות ציבור הנוסעים, הסברה, מניעה ואכיפה, התקנת אמצעים טכנולוגיים להפרדה בין אולם ההמתנה לרציפים, סדרי עלייה לאוטובוסים, מערכות אוורור ופתחי יציאת אוויר בתחנה, התנהגות נהגי האוטובוסים, פליטות המזהמים מהאוטובוסים, סדרי כניסת אוטובוסים לתחנה ושימוש במסופי אוטובוסים נוספים.

סיכום

שלא כבערים גדולות אחרות במדינה, תחנת האוטובוסים המרכזית בירושלים משמשת נקודת כניסה יחידה לעיר ונקודת יציאה יחידה ממנה לרובם המכריע של המשתמשים באוטובוסים. לפיכך מדי יום ביומו פוקדים את מתחם התחנה עשרות אלפי נוסעים הזקוקים לתחבורה ציבורית - ובייחוד סטודנטים, חיילים ומי שמשתייכים לשכבות המוחלשות באוכלוסייה - מבקרים במרכזי הקניות שבמתחם ועובדים בחנויות ובמשרדים שבו. התחנה עתידה להשתלב במרכז תחבורה רחב יותר, שבכללו תחנת רכבת בין-עירונית תת-קרקעית של רכבת ישראל, ולכן צפוי שיפקדו את התחנה מבקרים רבים עוד יותר.

מטעמים שונים נבנו רציפי קווי האוטובוסים הבין-עירוניים של התחנה בתוך מבנה סגור, שלא כמו ברוב התחנות המרכזיות בארץ. ההשפעות שעלולות להיות למבנה כזה על איכות האוויר במתחם ידועות למשרד להג"ס, המופקד על תחום זה, שנים רבות, ולכן עוד בשנת 2001 הוא קבע תנאים סביבתיים מפורטים בעניין זה ברישיון העסק של התחנה. בביקורת זו הועלו ממצאים המעידים שהמשרד לא מילא את חובתו בנושא: שנים רבות הוא לא בחן את איכות האוויר בתחנה ובסביבתה, לא עקב אחר ביצוע הנחיותיו בנושא ולא השתמש כהלכה בסמכויות שהוקנו לו בעניין זה בחוקים שונים. גם עיריית ירושלים, שאישרה את התנאים בהיתר הבנייה, נתנה את רישיון העסק להפעלת התחנה והייתה מודעת להשפעות האמורות, לא מילאה את חובתה לדאוג לרווחת עשרות אלפי האנשים המגיעים לתחנה מדי יום ביומו ולבריאותם, לא עקבה אחר קיום הדרישות בהיתר הבנייה וברישיון העסק ולא השתמשה כראוי בסמכויות האכיפה שהוקנו לה בדין.

בשנים האחרונות, ובכלל זה במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה, נקט המשרד להג"ס כמה פעולות להתמודדות עם בעיית זיהום האוויר החריג בתחנה, בהן מתן התרעות לציבור, אך הן היו בבחינת "מעט מדי ומאוחר מדי". למרות פעולות אלה, בפברואר 2014, מועד סיום הביקורת, היה עדיין זיהום אוויר חריג במתחם התחנה, ומי שנפגע מכך הוא ציבור המשתמשים בתחנה.

לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות הנושא וההשפעות החמורות של זיהום האוויר בתחנה על עשרות אלפי אנשים, נדרש טיפול דחוף לפתרון הבעיה, המחייב שיתוף פעולה מלא בין גורמי השלטון המעורבים בנושא. המשרד להג"ס נדרש אפוא להקים בדחיפות את הצוות הבין-גופי המיוחד לטיפול בנושא, כפי שהומלץ לעיל.

כמו כן על המשרד להג"ס להפיק בהקדם לקחים מדוח זה וליישמם בטיפולו בנושאים אחרים שבתחום אחריותו. על כלל הרשויות המקומיות ומוסדות התכנון והבנייה להפיק גם הם לקחים מדוח זה ולהקפיד ליישמם בעת הקמת מרכזי תחבורה חדשים ובעת הפעלתם של מרכזי התחבורה הקיימים.

​