רקע כללי
אחד ההיבטים של ניצול מיני מסחרי של ילדים הוא זנות ילדים - המעשה של שיתוף ילדים או שידולם להשתתף בפעילות מינית תמורת כסף או כל סוג אתנן אחר , עם המשדל עצמו או עם אדם אחר. היבטים נוספים הם סחר בילדים ופורנוגרפיה שבה מנוצלים ילדים.
התופעה של ניצול קטינים לזנות היא תופעה חבויה המתרחשת לרוב במקומות סגורים. במחקרים נמצא כי הגיל הממוצע של הכניסה למעגל הזנות הוא 14-13, אך מוכרים גם מקרים שבהם ילדים בני 12-11 נוצלו לזנות. על פי הערכות בעלי מקצוע בתחום זה, כרבע מהקטינים המנוצלים לזנות הם בנים.
בקרב אנשי המקצוע יש הסכמה שלתופעת הזנות קשר הדוק להתעללות מינית, להזנחה, לבעיות בבית הספר, למעמד חברתי-כלכלי נמוך, לחברות בקבוצות שוליים עברייניות, להיעדר מקלט בטוח ולחיים ברחוב. עבור ילדים ובני נוער שחוו התעללות, הזנות היא אמצעי הישרדות. נוסף על זנות על רקע של מצוקה קשה, יש עדויות לתופעה חדשה - זנות מזדמנת, הקיימת כיום גם בקרב מתבגרים ומתבגרות ממשפחות נורמטיביות, שאינם נעדרים ממערכת החינוך ושתפקודם בחיי היום-יום עדיין אינו מעיד על מצוקה כלשהי. קטינים אלו מנוצלים מינית תמורת כסף לקניית מותגים ומוצרי צריכה אחרים או כדי לרכוש לעצמם מעמד חברתי .
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ינואר-מרץ 2014 את טיפול הרשויות בתופעת הניצול של קטינים לזנות. הביקורת התמקדה בנושאים האלה: פעולות שננקטו ליישום החלטותיהן של ועדות בין-משרדיות לבחינת התופעה וליישום ההצעות לקידום הטיפול בה; כלים לאיתור קטינים המנוצלים לזנות; היקף התופעה, ריכוז מידע רלוונטי לה ופעולות האיתור שנוקטים משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), משרד החינוך והרשויות המקומיות.
הביקורת נעשתה במשרד הרווחה - בשירות לטיפול במתבגרים, בצעירים ובצעירות שבאגף לשירותי תקון ונוער מנותק במשרד הרווחה (להלן - השירות למתבגרים), במחוז צפון של המשרד וב-11 רשויות מקומיות . בדיקות השלמה נעשו בשירות הפסיכולוגי הייעוצי שבמינהל הפדגוגי שבמשרד החינוך (להלן - שפ"י), ביחידה לתיאום המאבק בסחר בבני אדם שבמשרד המשפטים, במחלקת נוער במטה הארצי במשטרת ישראל וכן בעמותת עלם - עמותה לנוער במצבי סיכון (להלן - עמותת עלם).
הליקויים העיקריים
היעדר הגדרה מוסכמת לתופעה של ניצול קטינים לזנות
והיעדר מידע מדויק על היקף התופעה
הגדרת התופעה של ניצול קטינים לזנות
הוראותיו של תקנון העבודה הסוציאלית (להלן - התע"ס) הנוגעות למצבי סיכון ומצוקה של נערים ונערות הדורשים התייחסות וטיפול אינן מתייחסות באופן מפורש לתופעה של קטינים המנוצלים לזנות ואינן מגדירות את התופעה ואת מאפייניה.
עקב האמור לעיל קיימים הבדלים ניכרים בהגדרת התופעה בקרב אנשי המקצוע, כמו עובדי משרד הרווחה, העובדים הסוציאליים ברשויות המקומיות ועובדי עמותות הסיוע. הבדלים אלה משפיעים על אופן ההתייחסות של אותם גורמים לעצם קיום התופעה ולדרכי הטיפול בה.
היקף התופעה
בנוגע להיקף התופעה של ניצול קטינים לזנות, משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות ועמותות הסיוע מחזיקים באומדנים ובהערכות בלבד, ויש שוני בין הנתונים שמשרד הרווחה מציג ובין הנתונים שהארגונים הפועלים בתחום מציגים.
ריכוז מידע על קטינים המנוצלים לזנות בטיפול הרשויות המקומיות
הנתונים שבידי השירות למתבגרים אינם מלאים, ואין בהם כדי להציג תמונה מלאה של מספר הקטינים המנוצלים לזנות בתחומי הרשויות המקומיות ושל הקשיים הניצבים בפניהם. זאת בין היתר בשל היעדר הגדרה ברורה של התופעה, בשל ליקויים באיסוף מידע על ידי משרד הרווחה ובגלל דיווח חלקי של הרשויות המקומיות.
האגפים לשירותים חברתיים בכמה מהרשויות המקומיות (עיריות דימונה, צפת, קריית ים וקריית מלאכי והמועצה האזורית חבל מודיעין) ידעו על מקרים ודאיים של ניצול קטינים לזנות בתחומן, או על מקרים לחשש של ניצול קטינים לזנות, אך לא דיווחו על מקרים אלה לשירות למתבגרים בדיווח השנתי שהגישו לו.
ליקויים בתכניות ממשלתיות לטיפול בתופעה של ניצול קטינים לזנות
משנת 1996 הוקמו בישראל כמה ועדות בין-משרדיות כדי לבחון את תופעת הניצול המיני המסחרי של קטינים בישראל ולהעלות הצעות לקידום הטיפול בה, והותוו תכניות לטיפול בתופעה.
המלצות הוועדה לבחינת ניצול מיני מסחרי של קטינים בישראל משנת 1997, הן בתחום אכיפת החוק והן בתחומים של איתור הקטינים המנוצלים לזנות, איסוף המידע עליהם והמעקב אחר הטיפול בהם, יושמו באופן חלקי בלבד .
התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון (2007)
בתכניות לצמצום מצבי הסיכון בקרב ילדים ובני נוער המשובצות במאגר התכנית הלאומית, לא נכללו תכניות העוסקות באופן ייחודי בתופעה, כמו תכניות לזיהוי קטינים המנוצלים לזנות ולטיפול בהם, אף שהזנות נמנית עם אותם מצבי סיכון.
התכנית הבין-משרדית לטיפול בזנות בישראל (2007)
מבין התכניות שיושמו כחלק מהתכנית הבין-משרדית לנערות, לצעירות ולנשים המצויות במעגל הזנות, התכנית היחידה המיועדת לקטינים המנוצלים לזנות היא "ערים בלילה". התכנית פועלת בשלוש ערים בלבד (תל אביב-יפו, חיפה ואילת), אף שהתופעה של ניצול קטינים לזנות קיימת ברשויות מקומיות נוספות.
תכנית "עבודת רחוב - נערים/ות וצעירים/ות בסכנה ממשית" (אוגוסט 2011)
בתחילת שנת 2014 הכין משרד הרווחה תכנית בהיקף מצומצם, המתבססת על התכנית "עבודת רחוב - נערים/ות וצעירים/ות בסכנה ממשית" , שמטרתה למזער נזקים ולמנוע סכנות ממשיות הנשקפות לבני נוער ולצעירים המנוצלים לזנות או נמצאים בסיכון גבוה. התכנית תופעל בתל אביב-יפו ותקציבה כ-5 מיליוני ש"ח. במועד סיום הביקורת משרד הרווחה ועיריית תל אביב-יפו נקטו צעדים ראשונים ליישומה.
נייר מדיניות מטעם הצוות הבין-משרדי לקידום פעילות משולבת לשיפור הטיפול בסחר לזנות ובעברות נלוות (אוגוסט 2013)
הצוות הבין-משרדי החל לפעול בשנת 2012, ובאוגוסט 2013 חיבר נייר מדיניות שכותרתו "זנות קטינים בישראל". בדיון שנערך במשרד המשפטים בינואר 2014 נקבע כי כל הנציגים ממשרדי הממשלה השותפים בצוות יבדקו מהו התקציב הדרוש להם ליישום המדיניות שהותוותה במסמך ויקבעו סדרי עדיפויות להקצאתו. עד יולי 2014 הציגו רק חלק ממשרדי הממשלה השותפים בצוות את המשאבים הנדרשים לצורך יישום ההמלצות.
ליקויים בפעולות לאיתור קטינים המנוצלים לזנות
תפקיד משרד החינוך במניעת התופעה ובאיתור קטינים המנוצלים לזנות
משרד החינוך לא יזם פעולות הסברה בקרב תלמידים במערכות החינוך בנוגע לתוצאות של קיום יחסי מין בתמורה לאתנן כלשהו ולא פעל להעלות למודעות התלמידים את התופעה של ניצול קטינים לזנות ואת הסכנות הגלומות בה.
המשרד לא הכשיר את צוותי החינוך במערכות השונות לזיהוי קטינים המנוצלים לזנות. כך לדוגמה, צוותי החינוך בבתי ספר בכמה מהרשויות המקומיות שנבדקו (עיריות חדרה, נתניה, עפולה, קריית מלאכי ותל אביב-יפו והמועצה האזורית חבל מודיעין) לא קיבלו הכשרה לכך.
הכשרת העובדים הסוציאליים לאיתור
משרד הרווחה לא הכין תכניות הכשרה לעובדים הסוציאליים ברשויות המקומיות כדי להגביר את מודעותם לתופעה של ניצול קטינים לזנות ולתת בידם כלים לזהותם. כמו כן, הוא לא הדריך אותם כיצד להתמודד עם התופעה וכיצד לטפל בנפגעים ממנה, אף על פי שבשנים האחרונות חלו שינויים בדפוסי ההתנהגות של בני נוער, לרבות בדפוסי ההתנהגות המינית, ומספר המקרים המעידים על ניצול קטינים לזנות גדל.
פעולות האיתור ברשויות המקומיות
מבין הרשויות המקומיות שנבדקו, עיריות חדרה, נתניה, עפולה, צפת, קריית ים וקריית מלאכי אינן נוקטות פעולות יישוג לאיתור קטינים המנוצלים לזנות בתחומן. ברשויות המקומיות האלה אנשי המקצוע אינם פועלים בשעות הערב והלילה במקומות שבני נוער מתגודדים בהם כדי לאתר קטינים המנוצלים לזנות שאינם פונים מיזמתם לרשויות הרווחה כדי לקבל סיוע.
בכמה מקרים הובא לידיעתם של האגפים לשירותים חברתיים בעיריות נתניה, קריית ים ותל אביב-יפו מידע, ולפיו במקומות מסוימים ברחבי העיר מנוצלים קטינים לזנות, אך העובדים הסוציאליים לא ביקרו במקומות שצוינו ולא בחנו את נכונות המידע, גם כאשר היה מוצק ואמין.
בתחומי הרשויות המקומיות פועלות יחידות איתור שהוכשרו לזהות בני נוער בסיכון - עקב שוטטות, אלימות ושימוש בסמים ובאלכוהול - לבצע התערבות ראשונית ובמידת הצורך להפנות בני נוער לשירותי הטיפול בקהילה לשם המשך הטיפול בהם. העובדים ביחידות אלה לא הוכשרו לאתר קטינים המנוצלים לזנות, אף שהם פועלים במקומות שפוקדים בני נוער, ובכמה מהם מתקיים גם ניצולם לזנות.
"ערים בלילה" - תכנית לאיתור קטינים המנוצלים לזנות ולטיפול בהם
התכנית מיועדת לאיתור קטינים המנוצלים לזנות, להפחתת הנזק הרגשי והפיזי שנגרם להם ולהענקת חלופות לעולם הזנות כדי לאפשר יציאה הדרגתית ממנו. התכנית מופעלת בתל אביב-יפו ובחיפה :
בניגוד לקבוע בהסכמים עם עמותת עלם, גורמי הרווחה בעיריית תל אביב-יפו ובעיריית חיפה לא היו שותפים בהכנת תכנית אישית לטיפול בנערים ובנערות שנוצלו לזנות ואותרו. הן לא דרשו מהעמותה מידע על הטיפול בקטינים ולא עקבו אחר מצבם ואחר תוצאות הטיפול בהם, ולמעשה הסתמכו לחלוטין על פעילות העמותה. העיריות לא השתתפו אפוא הלכה למעשה בהתאמת תכנית שיקום אישית לקטינים המנוצלים לזנות, אף שהדבר נדרש בהסכם ומתבקש בשל היותן מופקדות על רווחת הקטינים.
משרד הרווחה, האחראי להפעלת התכנית, לא עקב במהלך השנים שבהן הופעלה אחר שיתוף הפעולה בין עיריות תל אביב-יפו וחיפה ובין עמותת עלם ולא פיקח על מילוי תנאי ההסכם על ידי העיריות. משרד הרווחה גם לא בחן במהלך השנים את תרומת התכנית לשיקום הקטינים שאותרו ולשילובם בחברה, כדי לוודא שהיא ממלאת את יעדיה.
ההמלצות העיקריות
הרשויות המופקדות על הרווחה נדרשות למלא את תפקידן ולממש את סמכויותיהן ולא להסתמך כליל על פעילות העמותות. על כן, על משרד הרווחה ועל הרשויות המקומיות לעמוד בחזית העשייה בכל הנוגע לתופעת הקטינים המנוצלים לזנות - בתחומי ההסברה, המניעה, האיתור והטיפול , ובד בבד עליהם למצוא הן את הדרך המיטבית לשיתוף ארגוני המגזר השלישי בקידום הטיפול בקטינים המנוצלים לזנות והן את האיזון הראוי מבחינת מידת שיתופם בנושא.
על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לקדם את ביצוען של התכניות שהוכנו ולקיים את כל הפעולות הנדרשות - מניעה, איתור, אכיפה, מיצוי הדין, טיפול ושיקום - הן במישור הארצי הן במישור המקומי, כדי לחלץ קטינים ממעגל הזנות ולהחזירם לחיים נורמטיביים.
ראוי שמשרד החינוך יפעל בקרב היועצים, המורים והתלמידים בחטיבות הביניים ובבתי הספר התיכונים להגברת המודעות לתופעה של ניצול קטינים לזנות, לזיהויה ולאיתור תלמידים המעורבים בה. עליו לכלול את הנושא בתכניות הרבות שהוא מפעיל בבתי הספר ולספק את הכלים שיסייעו בהתמודדות עמה ובמיגורה מקרב התלמידים.
על משרד הרווחה לפעול במשותף עם משרדי הממשלה האחרים ועם הרשויות המקומיות ולנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי לאמוד את היקפה של תופעת ניצול הקטינים לזנות ולחשוף את מאפייניה, בארץ כולה, כדי לקבל תמונה מלאה ואמינה שלה. עליו להכין מאגר נתונים זמין לכל הגורמים המטפלים בתופעה.
על המשרד לפעול להגברת מודעותם של העובדים הסוציאליים ברשויות המקומיות לקיומה של התופעה ולמאפייניה ולהנחותם בכל הנוגע לטיפול בה. עליו להכשירם לזהות את גורמי הסיכון, לתת בידם כלים לאיתור קטינים המנוצלים לזנות וליצור שיתוף פעולה בין אנשי המקצוע ובין המערכות השונות המטפלות בקטינים.
על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר להכשיר את יחידות האיתור גם לזיהוי של קטינים המנוצלים לזנות כחלק מפעילותן. הדבר ייעל את ההתמודדות עם התופעה על ידי שימוש במשאבים קיימים כמו תשתית האיתור וכוח האדם הפועל במרחבים אלה.
על הרשויות המקומיות לנקוט פעולות יישוג לאיתור קטינים המנוצלים לזנות בתחומן ולאיתור קטינים המועדים לניצול, כדי להעריך את הסיכוי להידרדרותם ולהגיש להם סיוע מתאים.
סיכום
ממצאי הביקורת מלמדים על כך שהטיפול בתופעה של ניצול קטינים לזנות בידי משרד הרווחה ובידי הרשויות המקומיות לא הביא לאורך השנים לתוצאות המקוות.
לדעת משרד מבקר המדינה יש לפעול במרץ לצמצום התופעה של ניצול קטינים לזנות, ולצורך כך מוטלת על רשויות המדינה האחריות העליונה לטיפול בנושא, ואל להן להתנער מאחריותן ולהסתמך, בתחומים מסוימים, רק על פעולתו החשובה של המגזר השלישי.
טיפול אפקטיבי בתופעה של ניצול קטינים לזנות מחייב איחוד כוחות ושיתוף פעולה בין כל גורמי האיתור והטיפול - משרד הרווחה, מערך הרווחה ברשויות המקומיות, מערכת החינוך ומשטרת ישראל - וכרוך גם בהעברת מידע רלוונטי ביניהם. מן הראוי שגורמים אלה יקדמו תכניות שייתנו מענה הולם בתחומי המניעה, האיתור, האכיפה, הטיפול והשיקום ויפעלו למיצוי הדין עם המנצלים קטינים לזנות, הן במישור הארצי הן במישור המקומי, כדי לחלץ את הקטינים ממעגל הזנות ולהחזירם לחיים נורמטיביים. הרשויות המופקדות על הרווחה נדרשות למצוא את הדרך המיטבית לשיתוף המגזר השלישי באיתור קטינים המנוצלים לזנות ובטיפול בהם.