חיפושי גז טבעי (להלן - גז) ונפט בים התיכון מול חופי ישראל הניבו, נוסף על כמויות מסוימות של נפט, תגליות של ארבעה מאגרי גז גדולים ביותר בשנים 1999, 2000 ו-2009. תגליות אלה הביאו לידי הגברת הפעילות בענף, רובה בים העמוק במרחק ניכר מחופי המדינה. בתעשיית גז ונפט מקומית גלומים יתרונות אדירים ובראשם חיזוק עצמאותה האנרגטית והכלכלית של ישראל. עם זאת עלולים שלבי החיפוש והפיתוח של מקורות אנרגיה אלה בים, הכרוכים בתהליכים טכנולוגיים מורכבים, לגרום נזקים לקרקע, לים, לאוויר, לחי ולצומח. בעוד ההשפעות הסביבתיות של דליפת גז ונפט שונות מאוד, ההשפעות הסביבתיות של פעולות החיפוש, הקידוח והתקנת תשתיות של גז ונפט דומות. לזיהום בים ולטיפול בו עלולות להיות, בין היתר, השפעות כלכליות על המדינה.
לפי חוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן - חוק הנפט), אין לחפש ולהפיק נפט וגז אלא לאחר קבלת הרשאה לכך ממשרד האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה); משרד האנרגיה רשאי לקבוע, לפי שיקול דעתו הבלעדי, כל תנאי שהוא רואה לנכון בהרשאות וכן עקרונות לפעולה בחיפושי גז ונפט, ובכלל זה דרישות בתחום הגנת הסביבה ותנאים הנוגעים לבטיחות הפעילות. המשרד להגנת הסביבה (להלן - משרד הג"ס) אמון על אכיפתם של כמה דינים שעניינם מניעת זיהום ים וטיפול בחומרים מזהמים. כן אחראי משרד זה לנקוט בעצמו ולרכז בקרב יתר הגופים הנוגעים בדבר פעולות שמטרתן לצמצם את הנזקים בקרות אירוע זיהום ים ולשקם את הסביבה שנפגעה (להלן - היערכות המדינה לטיפול באירוע זיהום ים).
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל עד דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה באיזו מידה נקטו משרדי האנרגיה והג"ס פעולות אסדרה ופיקוח שמטרתן להפחית את הנזקים הסביבתיים הנגרמים מעצם החיפוש וההפקה של גז ונפט בים ולצמצם את ההסתברות לדליפת גז או נפט (להלן - פעולות מניעה). כן נבדקו היערכות מדינת ישראל לטיפול באירוע זיהום ים ופעולות משרד הג"ס לקידום הנושא. בירורים נעשו במשרד המשפטים ובמשרד האוצר. כמה נושאים עודכנו עד אפריל 2013.
עיקרי הממצאים
פעולות מניעה
1. רק בסוף שנת 2010, לאחר שאירע האסון הסביבתי הגדול ביותר בארצות הברית עקב דליפת נפט בקידוח שנעשה בים במפרץ מקסיקו, החל משרד הג"ס לנקוט פעולות מניעה. עד אותה השנה פעל בתחום זה משרד האנרגיה בלבד: בעקבות גילוין של שתי תגליות גז בים התיכון בשנים 1999-2000, בשנת 2000 הקפיא משרד האנרגיה מתן הרשאות חדשות לחיפושי גז ונפט ולהפקתם בים התיכון, ובשנים 2001-2002 בחן משרד זה, באמצעות חברה בין-לאומית (להלן - היועץ הבין-לאומי), את מתכונת הפעילות הראויה בהתחשב, בין היתר, בהיבט הסביבתי ובהיבט הבטיחותי. עם זאת פעולתו של משרד האנרגיה למניעת זיהום סביבתי בים הייתה חלקית ולא ממצה. ברוב ההרשאות (39 מ-41) שנתן משרד האנרגיה משנת 2006, שבה חידש את מתן ההרשאות, ועד סוף שנת 2011 הוא לא כלל דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה, אף שהיועץ הבין-לאומי ציין שיש צורך בכך ואף שהפעילות התרחבה מאוד בשנים אלה ובמהלכן (בשנת 2009) התגלו שני מאגרי גז גדולים נוספים, שחיזקו את הצורך באסדרה סביבתית.
2. בסוף מרץ 2013 עדיין לא היו הנחיות מוסכמות ומאושרות המסדירות את מכלול ההיבטים הסביבתיים הכרוכים בפעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים (להלן - ההנחיות). רק בסוף שנת 2011 החל משרד האנרגיה לשתף פעולה עם משרד הג"ס וגופים ציבוריים נוספים הפועלים בתחום הגנת הסביבה לצורך בחינה מעמיקה של השפעות הפעילות על הסביבה והחל לגבש עמם הנחיות אלה, אשר אמורות לשמש תשתית להצבת דרישות מפורטות בתחום הגנת הסביבה לחברות המחפשות ומפיקות גז ונפט בים (להלן - החברות) ולתת ביטוי לסדרי עדיפויות לאומיים בהכרעות הנדרשות בין האינטרס של חיזוק עצמאותה האנרגטית והכלכלית של ישראל באמצעות עידוד פיתוח תעשיית גז ונפט מקומית (להלן - האינטרס האנרגטי) ובין האינטרס של השמירה על הסביבה בעת פיתוח תעשייה זו (להלן - האינטרס הסביבתי).
יודגש כי בשנת 2012 החלו משרדי האנרגיה והג"ס בניסיונות להסדיר את חלוקת האחריות והסמכויות ביניהם בכל הנוגע למניעה של זיהום בים, ומתגובות המשרדים על ממצאי ביקורת זו עולה כי ממרץ 2012 כל פעולה ימית של החברות הותנתה בקיום דרישות בתחום הגנת הסביבה. אולם נמצא כי בפועל משרדים אלה פעלו מול החברות בנושאים בעלי השפעות סביבתיות, לעתים ללא הסכמה ביניהם בעניין דרך הפעולה הראויה . היעדר חלוקת אחריות וסמכויות ברורה בין המשרדים בנושאים האמורים יש בו כדי ליצור בקרב החברות אי-ודאות רגולטורית בעניין החובות החלות עליהן ולמי מהמשרדים הן כפופות בכל נושא ועלול לאפשר להן שיקול דעת לגבי אופן הטיפול בהיבטים הסביבתיים של פעילותן. נוסף על כך, הדבר עלול לפגוע ביכולת של כל אחד מהמשרדים לפעול להשגת מטרותיו, ולהגדיל את ההסתברות לתקלות. במרץ 2013 טרם הגיעו משרדי האנרגיה והג"ס לכלל הסכמה בעניין חלוקת האחריות והסמכויות ביניהם בכל הקשור לאסדרה סביבתית של הפעילות, ועדיין לא סוכמה והונחה התשתית הנדרשת לפעולה רגולטורית כוללת ומתואמת בין שני המשרדים.
3. רק במחצית השנייה של שנת 2012 החל משרד האנרגיה לפעול לקביעת עקרונות לקבלת ערבויות לכיסוי נזקים, לרבות נזקים סביבתיים, מהחברות. במועד סיום הביקורת טרם סיים המשרד לגבש ולעגן במסמכים מחייבים עקרונות אלה, ורוב פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים נעשתה בלי שהמשרד החזיק בידו ערבויות כאלה, בניגוד לנדרש בחוק הנפט ולהמלצות היועץ הבין-לאומי.
4. ברישיונות שנתן משרד האנרגיה, בהם הרישיונות שניתנו לאחר האסון במפרץ מקסיקו, לא נקבע לפי אילו תקנים תפעוליים ובטיחותיים יש לבצע את פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים. לא נמצא כי במשרד האנרגיה התקבלה החלטה רשמית במסגרתה נבחרו תקנים כאלה, אשר אמורים להבטיח את בטיחות הפעילות ובכך, בין היתר, להביא לידי שמירה על הסביבה.
5. ממצאי הביקורת מעלים חשש מפני מחסור ואי-ניצול מיטבי של המשאבים הציבוריים - כוח אדם, תקציבים וידע מקצועי - בכל הנוגע לפעולות מניעה:
רק בסוף שנת 2010, כמה שנים לאחר התגברות פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים, פנה משרד הג"ס למשרד האוצר בבקשה לקבל תקציב עבור תוספת כוח אדם שיעסוק, בין היתר, בפעולות מניעה. משרד האנרגיה הגיש בקשה דומה בתחילת שנת 2011. עד דצמבר 2012, במהלך כשנה וחצי, קיבל כל אחד מהמשרדים אישור לתוספת כוח אדם, שיעסוק כאמור בתחומים משיקים. במשרד האנרגיה אוישו המשרות האמורות, ואילו במשרד הג"ס הן טרם אוישו. שני המשרדים עדיין נדרשים להכשיר עובדים לביצוע תפקידים אלה.
רק בשנים 2011-2012, כמה שנים לאחר התגברות פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים, החלו משרדי האנרגיה והג"ס לנקוט פעולות להשלמה ולהעשרה של הידע המקצועי, האקדמי והמחקרי בישראל לגבי פעילות זו, לרבות השפעותיה על הסביבה.
6. למשרדי האנרגיה והג"ס יש קושי רב לבוא לידי הסכמה בדבר האיזון הראוי בין האינטרס האנרגטי לאינטרס הסביבתי. הפערים הגדולים השתקפו בשנים 2011-2012, בין היתר, במחלוקות חריפות בין המשרדים והעומדים בראשם לגבי שילוב התייחסות מפורשת בחוק הנפט להיבטים סביבתיים של הפעילות ולגבי המשך הפעילות במצב שבו אין בישראל חוקים המסדירים את ההיבטים הסביבתיים שלה והמדינה אינה ערוכה להתמודד עם אירוע זיהום ים (ראו להלן).
היערכות המדינה לטיפול באירוע זיהום ים
1. באפריל 1998 החליטה ממשלת ישראל להטיל על משרד הג"ס לארגן, לתאם ולהכין תכנית חירום לאומית למוכנות ולתגובה לאירועי זיהום ים. רק בשנת 2008, כשמונה שנים לאחר המועד שנקבע לכך בהחלטת הממשלה, הוגשה התכנית לממשלה (להלן - תלמ"ת 2008 או התכנית), והיא אימצה את עקרונותיה ביוני באותה השנה (להלן - החלטת הממשלה מיוני 2008).
2. הסיכון העיקרי שעליו מבוססת תלמ"ת 2008 הוא זיהום ים הנובע מהובלת שמן לסוגיו בים התיכון. התכנית אינה עוסקת כלל בזיהום ים הנובע מקידוחי גז ונפט בים, אף שכאמור כבר בשנים 1999-2000 נמצאו תגליות גז גדולות והדבר הביא לידי התגברות הפעילות. עם זאת התכנית צריכה לתת מענה גם לתרחישי זיהום ים כאלה.
3. בהחלטת הממשלה מיוני 2008 הוטל, בין היתר, על משרד הג"ס לבצע ולרכז פעילויות הקשורות ביישום תלמ"ת 2008. בדצמבר 2012, מועד סיום הביקורת, טרם ביצע משרד הג"ס את כל הפעולות שנקבעו בהחלטת הממשלה האמורה, ומדינת ישראל עדיין לא הייתה ערוכה לטפל באירוע זיהום ים חמור. לפי נתוני משרד הג"ס, טרם השלימו כל הרשויות המקומיות החופיות את הכנתן של תכניות חירום מקומיות , וכמה מרשויות אלה וגופים אחרים הנוגעים בדבר עדיין לא רכשו את כל הציוד הנדרש למוכנותם ללחימה בזיהום ים. משרד הג"ס טרם הגיש לממשלה הצעה לעיגון תלמ"ת 2008 בחוק, ועניין זה פגע, בין היתר, ביכולת לחייב את הגופים הנוגעים בדבר לפעול על פי התכנית.
4. במועד סיום הביקורת לא העביר עדיין משרד הג"ס את התקציב שנדרש להקצות ממקורותיו לביצוע פעולות הצטיידות ואיוש תקני כוח אדם ייעודיים, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה מיוני 2008. רק שנתיים לאחר קבלת ההחלטה האמורה פנה משרד הג"ס למשרד האוצר בבקשה לתוספת תקציב, ורק כעבור שנתיים נוספות (ביוני ובדצמבר 2012) סוכם בין משרדי הג"ס והאוצר על תוספת תקציב שתועבר למשרד הג"ס בשנים 2012-2015, והוקצו תשעה תקני עובדים מקצועיים לצורך ביצוע פעולות מניעה של אירועי זיהום ים וטיפול בהם. משמעות הדבר היא כי הפעולות הנחוצות להכנת המדינה לטיפול בזיהום ים לסוגיו יושלמו רק עוד כמה שנים, ועד אז, לפחות, היערכות המדינה תהיה חסרה.
5. הקרן למניעת זיהום ים במשרד הג"ס הוקמה לשם ריכוז האמצעים הכספיים ללחימה בזיהום ים בשמן וסיוע במימון ניקוי זיהומים. הכנסותיה השנתיות בשנים 2006-2010 לא אפשרו הפניית תקציבים להשגת מטרותיה.
סיכום והמלצות
משק האנרגיה בישראל נמצא בתקופת שינוי משמעותית ביותר בתולדותיו עקב פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים התיכון, שהתגברה מאוד והחלה להניב מקורות אנרגיה עצמאיים. לצד היתרונות הכלכליים הנובעים מהצמיחה הדרמטית בפעילות זו, יש להביא בחשבון את הסיכונים הסביבתיים הכרוכים בה. רגולציה סדורה והתארגנות ראויה למניעת זיהום ים ולטיפול בו הן אמצעים נדרשים למזעור סיכונים אלה לטובת הציבור ולמען הדורות הבאים.
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות החשובות שעשו משרדי האנרגיה והג"ס בשנת 2012, חלקן במהלך ביקורת זו, לקידום פעולות אסדרה ופיקוח שמטרתן להפחית את הנזקים הסביבתיים הנגרמים מעצם החיפוש וההפקה של גז ונפט בים ולצמצם את ההסתברות לדליפת גז או נפט (פעולות מניעה). עם זאת על שני המשרדים להאיץ את פעולתם לגיבושה של מתכונת עבודה מפורטת ומתואמת למניעת פגיעה סביבתית שמקורה בפעילות הנרחבת שמקיימות החברות בים. מאחר שביסוד יישום הפעולות בתחום זה עומדים כאמור אינטרסים מנוגדים, ומאחר שחלוקת האחריות והסמכויות בין המשרדים בתחום זה אינה מוגדרת, ראוי כי ממשלת ישראל תייחד לנושא את תשומת הלב הראויה, בין היתר כדי להאיץ את הטיפול בנושא, ותקבע עקרונות מנחים שיבטיחו את האיזון הרצוי מבחינתה בין העצמאות האנרגטית של ישראל ובין ההגנה על הסביבה.
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב גם את הפעולות שנקט משרד הג"ס בשנת 2012, חלקן במהלך ביקורת זו, לקידום המוכנות לטיפול באירוע זיהום ים מצד כלל הגורמים הנוגעים בדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה ומשרד הג"ס, בשיתוף הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר, להמשיך ולנקוט ללא דיחוי נוסף את כל הצעדים - התקציביים והארגוניים - הדרושים כדי לקדם בדחיפות היערכות כוללת למניעת אסון אקולוגי גדול בים שלו השפעות סביבתיות, בריאותיות וכלכליות ניכרות על המדינה ועל תושביה. על הממשלה לוודא באופן רציף כי משרד הג"ס מבצע כראוי, על יסוד החלטותיה וההחלטה על תוספת התקציב והתקנים, את כל הפעולות הנדרשות להיערכות ראויה ויעילה של המדינה לטיפול בזיהום ים לסוגיו, על פי תכנית יישום ולוח זמנים מחייב.
מטרת ביקורת זו היא להציג לפני רשויות המדינה הנוגעות בדבר, וממשלת ישראל בראשן, את הליקויים המשמעותיים באסדרה הסביבתית של הפעילות הן מבחינת פעולות מניעה והן מבחינת ההיערכות לאירוע זיהום ים.
משרד מבקר המדינה, מצביע על הצורך כי נושאים חשובים אלה יקבלו את תשומת הלב הראויה ויוסדרו בהקדם באופן מיטבי, על פי מדיניות כוללת שתקבע ממשלת ישראל והמלצות ביקורת זו, ויפה שעה אחת קודם.