רכבת ישראל בע"מ (להלן - הרכבת) והממשלה חתמו באוגוסט 2008 על הסכם פיתוח, ולפיו תממן הממשלה בין היתר את ההשקעה הנדרשת בציוד נייד. בדצמבר 2009 פרסמה הרכבת מכרז פומבי לרכישת קרונות דו-קומתיים, שכלל מפרט טכני ובו דרישות לקרונות בסטנדרדים אירופיים מתקדמים. לאחר שנבדקה עמידת המציעים בתנאי הסף של המכרז, נותרה הצעתה של חברה א' יחידה במכרז. באוקטובר 2010 חתמו הרכבת וחברה א' על הסכם לאספקה של 78 קרונות דו-קומתיים. בהסכם ניתנו לרכבת אופציות להזמנות נוספות של קרונות, בתנאים שסוכמו מראש. עד מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2012, רכשה הרכבת מחברה א', על פי ההסכם, 222 קרונות בעלות כוללת של כ-370 מיליון אירו.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-דצמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך רכישת הקרונות הדו-קומתיים ברכבת. בדיקות משלימות נעשו במשרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), באגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) וברשות החברות הממשלתיות. בשנת 2007 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תהליכי הרכש וההצטיידות ברכבת.
עיקרי הממצאים
1. באוגוסט 2010 החליטה ועדת מכרזים עליונה של הרכבת (להלן - ועדת המכרזים), לאחר שפרסמה מכרז פומבי לרכישת קרונות דו-קומתיים, לנהל משא ומתן בנושאים טכניים ומסחריים עם חברה א'. כדי לזרז את אספקת הקרונות החליטה ועדת המכרזים שהתצורה הטכנית שלהם לא תידרש לעמוד במפרט הטכני שפורסם במכרז, אלא תתבסס על התצורה הטכנית של הקרונות הדו-קומתיים שסיפקה לרכבת חברה א' בעבר, על פי הסכם שנחתם בשנת 1999, ועודכן בפעם האחרונה בשנת 2004. הצורך הדחוף ברכישת קרונות רכבת היה ידוע להנהלת הרכבת עוד לפני הגיבוש והפרסום של המכרז, ולפיכך היה עליה לבחון לפני פרסום המכרז את הצרכים שלה לטווח הקצר ולטווח הארוך ולהתאימו מראש לצרכיה.
ההחלטה לרכוש קרונות שלא עמדו במפרט הטכני שפורסם במכרז שינתה באופן מהותי את הקריטריונים שלפיהם קיבלה הרכבת את החלטותיה בנוגע למכרז. זאת לאחר שנותרה רק הצעה אחת במכרז, ולא ניתנה הזדמנות שווה לכל המציעים בכוח להגיש הצעות לאספקת קרונות בסטנדרדים הנמוכים יותר, שאומצו לבסוף על ידי ועדת המכרזים. כן הועלה שהחלטת ועדת המכרזים התקבלה בלי שהוצגו לה מסמכים המבססים אותה.
לפני קבלת ההחלטה לא בחנה הרכבת את כל החלופות העומדות לפניה באופן שמבסס את המסקנה שהפתרון הטוב ביותר למצוקת הזמן הנטענת, הוא לסגת מדרישות המפרט הטכני שפורסם במכרז. במהלך המשא ומתן נסוגה הרכבת גם מחלק מדרישותיה החוזיות שהופיעו במסמכי המכרז. דירקטוריון הרכבת החליט לאשר את מימוש הסכם רכישת הקרונות על סמך מידע חלקי, בלי שהובהרו לו הוויתורים שעשתה הנהלת הרכבת במהלך המשא ומתן עם חברה א' ומשמעותם, תמורת קיצור זמני אספקת הקרונות.
2. במשרד התחבורה וברכבת לא נמצאו מסמכים המעידים על כך שנבדקה ההשפעה של הוויתורים שנעשו במפרט על השירות לנוסע, על תפעול הרכבות ועל תחזוקת הקרונות.
3. הביקורת העלתה, כי הרכבת לא הקפידה למלא אחר ההוראות של תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, בעת שניהלה את המשא ומתן עם חברה א'. בין היתר התקיימו חלק מהדיונים ללא נוכחות של חברי צוות המשא ומתן שמינתה ועדת המכרזים, בחלק מהדיונים לא נכח נציג של היועץ המשפטי של הרכבת, ופרוטוקולים של חלק מהדיונים לא הוצגו לוועדת המכרזים.
4. עד מועד סיום הביקורת עדיין לא קבעו משרד התחבורה ומשרד האוצר אסדרה (רגולציה) של הרכבת, ואף לא קיימים בארץ תקנים המחייבים את הרכבת בכל הנוגע לרכש של ציוד נייד. הרכבת קובעת על דעת עצמה את המאפיינים ואת התקנים של הציוד הנייד שהיא רוכשת, ואין כל פיקוח חיצוני על עמידתה בתקנים אלה. כל אלה עלולים להשפיע על בטיחות הנסיעה ברכבת.
5. נציגי הממשלה והרכבת לא גיבשו ביניהם תכנית כוללת לרכש של ציוד נייד חדש לשנים 2008-2012, בטרם מומש התקציב שהוקצה לכך בהסכם הפיתוח - כ-1.26 מיליארד ש"ח. נציגי הממשלה אישרו כל אחד מהשלבים של עסקת רכש הקרונות, בלי לציין מהו התקציב שהם מאשרים לשם כך.
6. הקצאת תקציב הרשאה להתחייב לצורך רכישת ציוד נייד לרכבת בשנים 2008-2012 לא תאמה את הסכומים שנקבעו בהסכם הפיתוח ובהחלטת הממשלה בדבר תכנית "נתיבי ישראל". תקציב ההרשאה להתחייב שהקצה אגף התקציבים לא נידון בהליך מסודר ולא נסמך על עבודת מטה שבחנה את צורכי ההצטיידות של הרכבת. בשנים אלה ניצלה הרכבת תקציב הרשאה להתחייב לרכישת ציוד נייד בסכום כולל של כ-2.55 מיליארד ש"ח, לעומת מסגרת של 1.76 מיליארד ש"ח שהקצה לכך אגף התקציבים.
7. שיטת העבודה בנוגע למימון ההצטיידות שעל פיה פעלו הרכבת ומשרד התחבורה עד שנת 2012 לא אפשרה למשרד התחבורה לקיים בקרה תקציבית על עסקאות ופרויקטים שביצעה הרכבת. מדובר בסכומים בהיקף של מיליארדי ש"ח, שלמשרד התחבורה לא היה מידע בגין איזו התקשרות שולמו.
סיכום והמלצות
ככלל, הנמכת הדרישות במפרט ובתנאים החוזיים לאחר שנותר מציע יחיד פוגעת בעקרונות התחרות ושוויון ההזדמנויות כלפי מציעים פוטנציאליים ועשויה להוות שינוי מהותי של הטובין או השירותים שלגביהם פורסם מכרז. משרד מבקר המדינה העלה כי הרכבת פרסמה מכרז בין-לאומי לקרונות, ולאחר שנותר מציע יחיד החליטה לוותר על רכיבים רבים ומשמעותיים במפרט, כנגד התחייבות הספק לקיצור לוח הזמנים לאספקת הקרונות. במשרד התחבורה וברכבת לא נמצאו מסמכים המעידים כי נבדקה השפעתם של הוויתורים הללו על השירות לנוסע, על תפעול הרכבות ועל התחזוקה של הקרונות. משרד מבקר המדינה מצביע על ליקויים חמורים בניהולו של מכרז זה. על הנהלת הרכבת להביא בחשבון מלכתחילה בניהול המכרזים את מכלול השיקולים הרלוונטיים, לרבות המשקל הראוי של זמני האספקה הנדרשים, תוך שמירה על עקרונות התחרות והשוויון, ולגלות את מלוא המידע לדירקטוריון. על הדירקטוריון והנהלת הרכבת לקיים תהליך של הפקת לקחים ולהבטיח את קיומם של הסדרים שיביאו לשיפור ולייעול של תהליכי הרכש וימנעו הישנותן של תקלות.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה גם את הליקויים שנמצאו בפיקוח ובבקרה של משרד התחבורה ומשרד האוצר על הרכבת.
כמו כן, משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את היעדר האסדרה של פעילות הרכבת על ידי משרד התחבורה ומשרד האוצר, חרף הערותיו החוזרות ונשנות בנושא.