העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני נוסדה בשנת 1988. לפי תקנון העמותה, מטרותיה העיקריות היו תכנון, עיצוב, התחדשות עירונית, פיתוח ושימור בערים היסטוריות בכלל ובירושלים בפרט. אולם בפועל עד שנת 1994 כללה פעילות העמותה את פעילות "בית המודל" בלבד. לפי החלטת עיריית ירושלים (להלן - העירייה), נוספה על פעילות העמותה החל בשנת 1995 גם פעילות צוות תכנית אב לתחבורה (להלן - הצוות), אשר היה עד אז תת-מחלקה במחלקת ההנדסה בעירייה. בדצמבר 1999 נחתם הסכם בין הממשלה לעירייה בדבר מימון ביצוען של עבודות תשתית לסלילת נתיבי תחבורה ציבוריים ולהקמת הקו הראשון של הרכבת הקלה בירושלים. בהסכם נקבע כי העירייה תבצע את הפרויקט, והממשלה תשתתף במימונו. מינהלת התחבורה הציבורית בירושלים, שחברים בה נציגי הממשלה והעירייה, מינתה את העמותה למהנדס פרויקט הרכבת הקלה בירושלים. בשנת 2002 שינתה עמותה זו את תקנונה והוסיפה לשמה את שם העיר ירושלים, והיא מכונה מאז "העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים" (להלן - העמותה). לפי התקנון המתוקן, מטרתה העיקרית של העמותה היא לתכנן ולפתח את פרויקט הסעת ההמונים בירושלים.
בשנת 2010 היה תקציב העמותה כ-82 מיליון ש"ח, ובשנת 2011 הוא גדל לכ-119 מיליון ש"ח; מתוך תקציב העמותה כמיליון ש"ח בלבד יועד לבית המודל. כ-90% מתקציבה של העמותה ממומנים על ידי משרד התחבורה, התשתיות הלאומיות והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ומועברים אליה באמצעות העירייה, ואת 10% הנותרים מממנת העירייה מתקציבה. בראש העמותה עומד ראש העירייה מר ניר ברקת, אשר מכהן גם כיו"ר הוועד המנהל. באוגוסט 2012 הועסקו בצוות 28 עובדים ובחטיבת בית המודל 5 עובדים.
פעולות הביקורת
מנובמבר 2011 ועד נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך ההתקשרות של משרד התחבורה והעירייה עם העמותה ואת פעילות העמותה. הביקורת נעשתה בעמותה, במשרד התחבורה ובעירייה. העמותה עומדת לביקורת המדינה לפי סעיף 9(8) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], כגוף הנתמך על ידי הממשלה.
עיקרי הממצאים
1. משרד התחבורה והעירייה העבירו בשנת 1995 את תכנון פרויקט הסעת ההמונים ואת ביצועו לעמותה ללא מכרז.
2. אף שחלפו יותר משמונה שנים מהמועד שבו הודיע מנכ"ל משרד התחבורה על הקמת רשות מטרופולינית לתחבורה ציבורית המשותפת לעירייה ולממשלה, והיא תופקד גם על פרויקט הסעת ההמונים, המשרד טרם פעל לשינוי מבני של העמותה.
3. בשנים 2010-2011 שילמה העמותה לעובדיה שכר הגבוה בעשרות אחוזים
(מ-25% עד 66%) מכפי שנקבע בנספח להסכם בינה ובין העירייה, בהיקף של מאות אלפי ש"ח לשנה. שכר הבכירים - מנכ"ל העמותה, ראשי היחידות ומנהלי התחומים הבכירים - היה גבוה ב-40% -60% מהשכר המפורט בנספח זה. העירייה ומשרד התחבורה העבירו לעמותה את מלוא התקציב למימון שכר העובדים, אף על פי שהשכר ששולם לעובדים לא היה בהתאם להסכם.
4. בארבעת המכרזים שקיימה העמותה לאיתור מהנדסים התקבלו הצעה אחת או שתיים בלבד, ולשלושה מהמועמדים שנבחרו הייתה זיקה קודמת לעמותה.
5. לעמותה הייתה התקשרות עם משרד עורכי הדין א' במשך 13 שנה, ועם משרד עורכי הדין ב' במשך 11 שנה, בלי שהתקיים הליך בחירה שקוף ושוויוני ובלי שהעמותה נימקה מדוע לא בחנה את האפשרות להתקשר עם משרד עורכי דין אחר. חלק מההתקשרויות נעשו בדיעבד. יתרה מזו, אף שהיועץ המשפטי של העירייה וועדת הכספים של העמותה אסרו את השתתפותו של משרד עורכי הדין א' במכרז לייעוץ משפטי שוטף לשנים 2011-2012, הוא השתתף במכרז וגם זכה בו.
6. העמותה חידשה (לאחר הפסקה של שנה וחצי) את ההתקשרות עם יועץ ג', אשר שימש בעבר מנהל הצוות, על אף החלטת מנהל הצוות הקודם כי ההתקשרות אינה נחוצה.
7. העמותה התקשרה עם ארבעה עובדים לשם קבלת שירותי ייעוץ מיד עם תום העסקתם בעמותה, ללא הליך בחירה שוויוני וללא בחינת הצעות אחרות.
סיכום והמלצות
לפרויקט הסעת ההמונים בירושלים חשיבות רבה והשפעות נרחבות על העיר ותושביה. תקציב העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים מגיע כולו מכספי ציבור.
הביקורת העלתה ממצאים משמעותיים בכל הנוגע להתקשרויות עם יועצים, שחלקן נמשכו שנים רבות בלא שהתקיימו הליכים תחרותיים, שקופים ושוויוניים. גם כאשר קיימה העמותה מכרזים להתקשרות עם יועצים, שהיו אמורים להעלות מועמדים רבים, הם העלו לרוב הצעות ספורות בלבד של מועמדים מקורבים או מוכרים, ואלה זכו במכרזים. הביקורת העלתה ליקויים גם בנושאי שכר וכוח אדם. ממצאים אלה מעלים את החשש שהעברת תת-המחלקה מהעירייה לעמותה פרטית שימשה אמצעי לעקיפת מגבלות שיא כוח האדם, דיני המכרזים החלים על התקשרויות ומינויים, מנגנוני פיקוח ובקרה רגולטורית.
על העמותה לבחון את תהליכי בחירת היועצים הנהוגים בה, ולקיים תהליכים שיבטיחו את עקרונות השוויון, התחרות בין מציעים, התחלופה בין יועצים והשקיפות. על משרד התחבורה ועל העירייה להדק את הפיקוח על פעילות העמותה.
משהסכימו רשם העמותות, משרד התחבורה והעירייה כי יש לפעול לשינוי מבני של העמותה, עליהם לעשות זאת בהקדם.