יישום החלטת הממשלה בנושא מעבר היחידות הארציות של הממשלה לבירה

ריכוז פעילותה של הממשלה בעיר הבירה הוא אמצעי מרכזי לחיזוק מעמדה, הן מבחינת החשיבות הלאומית המוקנית לה בזכות הנוכחות הפיזית של הממשלה בעיר, והן מבחינת ההשפעות החיוביות שיש לכך על כלכלת העיר. במרוצת השנים קיבלו ממשלות ישראל החלטות שמטרתן לרכז בירושלים את יחידות המטה של הממשלה ואת היחידות הארציות.

במאי 2007 התקבלה החלטת ממשלה בנושא "העברת היחידות הארציות של הממשלה לירושלים" (להלן - החלטת הממשלה). בהחלטה זו נקבע כי היחידות הארציות של משרדי הממשלה, ובכללן יחידות הסמך של המשרדים, יועברו בהדרגה לתחום המוניציפלי של ירושלים בתוך שמונה שנים מיום קבלת ההחלטה. זאת, למעט משרד הביטחון ויחידות במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) ובמשרד החקלאות ופיתוח הכפר - על פי תנאים שנקבעו באותה החלטה. בהתאם להחלטה הוקמה ועדת חריגים בראשות מנכ"ל משרד רה"ם לבחינת מקרים פרטניים המצדיקים הענקת פטור מחובה זו ליחידות ארציות של הממשלה או מתן ארכה לביצוע ההעברה (להלן - ועדת החריגים).

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוגוסט 2012, כחמש שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה, בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישומה. הבדיקה נעשתה במשרד רה"ם, במינהל הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הדיור) וברשות לפיתוח ירושלים (להלן - הרל"י). בדיקות השלמה נעשו גם בעיריית ירושלים, בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), ברשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) ובמינהל התכנון של משרד הפנים.

עיקרי הממצאים

יישום החלטת הממשלה

בהחלטת הממשלה נקבעה הקמה של צוות יישום בראשות ראש אגף תיאום, מעקב ובקרה (להלן - אגף תיאום) במשרד רה"ם ובהשתתפותם של נציגי החשב הכללי ואגף התקציבים שבמשרד האוצר והרשות לפיתוח ירושלים (להלן - צוות היישום). על צוות היישום הוטל להגיש את עיקרי מסקנותיו לוועדת השרים לענייני ירושלים רבתי (להלן - ועדת השרים) בתוך 90 יום מיום קבלת החלטת הממשלה.

1. הפעולות לתכנון יישומה של ההחלטה: בהחלטת הממשלה נקבע כי על צוות היישום לבחון חלופות לדיור ליחידות הארציות העוברות לירושלים והצעות לשימוש בשטחים המתפנים. מנכ"ל משרד רה"ם דאז הורה באוגוסט 2007 לגבש תכנית אב למעבר משרדי הממשלה לירושלים.

תכנית האב כללה המלצה להכין תכנית פעולה מפורטת שתכלול פירוט של השטחים הזמינים בכל אחד מהמתחמים ותציע פתרונות לכל אחת מהיחידות, לרבות לוחות זמנים.

לא נמצא שצוות היישום הגיש את עיקרי המלצות תכנית האב או את מסקנותיו לוועדת השרים.

נמצא כי עד יולי 2009 קיים צוות היישום דיונים בהם הוחלט כיצד לקדם את העברת היחידות הארציות לירושלים. אולם מאמצע שנת 2009 עד ינואר 2012, דהיינו במשך שנתיים וחצי, לא שב צוות היישום להתכנס ולא נמצא גורם אחר שפעל לניהול ותכלול פעילויות של התכנון והיישום. למעשה עד מועד סיום הביקורת, לא הושלמה הכנת התכנית המפורטת, שנדרשה על פי תכנית האב.

2. הקצאת שטחים לאכלוס היחידות הארציות: מינהל הדיור פעל בשנים האחרונות להקמתם של מבנים חדשים המיועדים לאכלוס יחידות שונות של משרדי הממשלה, ובכללן יחידות העתידות לעבור לירושלים. בו בזמן מתוכננת הרחבה של מתחם קריית הממשלה על שם דוד בן גוריון בירושלים. לפי תכנית זו יועתקו למתחם זה יחידות רבות של משרדי ממשלה מאזורים אחרים בעיר ומחוצה לה.

השטח שהקצה מינהל הדיור להעברת יחידות ארציות עד שנת 2017 מספק רק כ-15% מהשטח הנדרש להעברתן של כל היחידות הארציות. הרחבת מתחם קריית הממשלה, הנמצאת בשלבי תכנון מתקדמים, עתידה להסתיים רק בעוד שנים רבות. לפיכך יישום החלטת הממשלה במסגרת זו יגרום בהכרח לעיכוב של שנים בהעברתן של היחידות הארציות לירושלים.

3. קביעת מסגרת תקציבית ומקורות מימון: התברר כי עד ספטמבר 2008, קיים צוות היישום פעולות לבחינת מקורות המימון למעבר היחידות. אולם, עד מועד סיום הביקורת לא הושלמה הכנת התכנית הפרטנית ליישום החלטת הממשלה ועל כן אף לא הושלם ביצוע אומדן עלות הבנייה של נכסים עבור היחידות הארציות. כמו כן טרם סוכם מאילו תקציבים ימומנו הוצאות הבנייה ועלויות המעבר - תקציבי המשרדים או ממקורות נוספים.

4. היערכות למעבר עובדים לירושלים: העברה יזומה ורחבת היקף של יחידות ארציות של הממשלה מעיר לעיר מצריכה טיפול של נש"ם בסוגיית העברתם של עובדיהם ממקום עבודתם הנוכחי לירושלים והשפעות המעבר על תנאי העבודה.

אף שהצורך במציאת דרכי פעולה הולמות בנוגע למעבר העובדים לירושלים עלה בדיוני צוות היישום (בשנים 2007, 2009 ו-2012) והועלה גם על ידי גורמים במשרד האוצר - לא בוצעה בנש"ם עבודת מטה לבחינה ולהערכה של דרכי ההתמודדות הראויות עם כל הסוגיות הכרוכות במעבר מבחינת יחסי העבודה.

הביקורת העלתה כי מאז יוני 2008 אגף תיאום לא הגיש לממשלה כל דיווח בנושא ההתקדמות בביצוע ההחלטה.

פעולותיה של ועדת החריגים למתן פטור מחובת המעבר לירושלים

בהחלטת הממשלה נקבע כי מינהל הדיור לא יאשר חתימה על חוזים חדשים לשכירות, לשיפוצים או לבנייה ליחידות ארציות של משרדי הממשלה שאינן שוכנות בתחומי ירושלים, אלא באישורה של ועדת החריגים. אשר להקמתם של גופים או יחידות חדשים - תכליתה של החלטת הממשלה היא למנוע, החל במועד פרסומה, את הקמתן של יחידות ארציות חדשות מחוץ לירושלים, אלא אם כן קיבלו אישור לכך.

1. על אף האמור לעיל הוקמו שתי יחידות ארציות מחוץ לירושלים לאחר מועד פרסום החלטת הממשלה, בלא שהדבר הובא לאישורה של ועדת החריגים: יחידת האכיפה ברשות התאגידים שבמשרד המשפטים והאגף לביטחון מים ברשות המים שבמשרד האנרגיה והמים.

2. נמצאו כמה מקרים שבהם אישר מינהל הדיור לחדש חוזי שכירות או לאתר דיור חלופי לכמה יחידות ארציות של הממשלה שלא בתחומי ירושלים, בלי שביקש את אישורה של ועדת החריגים לכך.

3. נמצא כי מכלל הוראותיה של ועדת החריגים בדבר מעבר מידי לירושלים או בדבר דחיית מועד המעבר - רק הוראות אחדות יושמו או צפויות להיות מיושמות במסגרת התכניות הקרובות לאכלוס יחידות ממשלתיות בירושלים.

4. ועדת החריגים דחתה בקשות של כמה לשכות שרים השוכנות מחוץ לירושלים לפטור אותן מחובת המעבר לירושלים, ובכלל זה של לשכת השר לפיתוח הנגב והגליל ולשכת שרת התרבות והספורט. נמצא כי אף אחת מלשכות השרים האלה לא הועברה לירושלים.

עידוד המעבר של חברות ממשלתיות לירושלים

בהחלטת הממשלה נקבע כי מנהל רשות החברות הממשלתיות יבחן אילו חברות ממשלתיות ניתן לעודד לעבור לירושלים ויציג את המלצתו בעניין.

נמצא כי חוץ מדיונים ראשוניים מועטים בנושא זה, לא נעשתה כל פעולה ממשית אשר יהיה בה כדי לעודד באופן מעשי חברות ממשלתיות לעבור לבירה.

סיכום והמלצות

ממצאי הביקורת מצביעים על עיכוב וקשיים ביישום החלטת הממשלה על מעבר יחידות הממשלה לירושלים עד שנת 2015. אין גורם ממשלתי אחד הרואה עצמו אחראי להובלת ביצוע התכנית ליישום החלטת הממשלה. נמצאו ליקויים באיתור השטחים לאכלוס היחידות בירושלים, בקביעת מקורות המימון של עלויות המעבר על מרכיביהן השונים, במעקב ובדיווח על יישום החלטת הממשלה. בפועל במועד סיום הביקורת לא נמצאה תכנית מפורטת בת-ביצוע להעברת היחידות הארציות לבירה וכמה נדבכים מרכזיים ביישום החלטת הממשלה טרם סוכמו.

החלטה זו של הממשלה, ככל החלטת ממשלה אחרת, היא מחייבת כל עוד לא שונתה, ויש לפעול ליישומה. עמדה המתעלמת מהפן היישומי של החלטת הממשלה ומתייחסת אליה כאל הכרזה הצהרתית בלבד מצמצמת את תחולתה. לפיכך, במסגרת עדכון תכנית הפעולה ליישום החלטת הממשלה, על משרד רה"ם לבחון את החלופות להתמודדות עם הקשיים שעלו עד כה. במידת הצורך על משרד רה"ם להעלות את החלופות בפני הממשלה ולהציע לה לעדכן את החלטתה.

מיזם שעניינו העברה, ולו הדרגתית, של כ-3,000 עובדים מעיר לעיר מחייב את נש"ם להציג מודל מאורגן ומותאם של פתרונות לסוגיית מעבר העובדים. גם אם הטקטיקה המתאימה במקרים כגון אלה היא לקיים משא ומתן נפרד עם כל יחידה העומדת לפני מעבר, נדרשת היערכות מערכתית המגובה בעבודת מטה סדורה לבחינת כלל היבטי העניין. ראוי כי משרד רה"ם ונש"ם יקיימו עבודת מטה כוללת לבחינת כלל העניינים הנוגעים לסוגיית יחסי העבודה ומעבר העובדים לבירה, ובמסגרתה ייקבעו עקרונות ליישום ופתרונות פרטניים לקשיים הצפויים בעתיד בנושא זה.

לדעת משרד מבקר המדינה על מנכ"ל משרד רה"ם, העומד בראש ועדת החריגים, להורות שכל היחידות הארציות השוכנות מחוץ לירושלים שאינן נכללות בין החריגים שנקבעו בהחלטת הממשלה ושעניינן טרם נדון בוועדת החריגים - יופנו לוועדה זו לבחינת עניינן.

על מינהל הדיור להקפיד לקבל את אישורה של ועדת החריגים לחידוש חוזי שכירות של יחידות שמחוץ לירושלים, כנדרש בהחלטת הממשלה.

נדרשת פעולה מעשית של רשות החברות הממשלתיות וגורמים נוספים, לרבות בשלטון המקומי אשר תגבש רשימה של חברות שהמעבר לבירה אפשרי ביחס אליהן ותבחן אמצעים להמרצת גופים ממשלתיים להציע הטבות לחברות ממשלתיות שיעתיקו את מרכז פעילותן לבירה.

ביום 18.3.13 הושבעה הממשלה ה-33 ומונה שר לענייני ירושלים. לדעת משרד מבקר המדינה רצוי כי במסגרת טיפולה של הממשלה בתיקון הליקויים שעלו בדוח זה ילמד השר לענייני ירושלים את מכלול הממצאים המלמדים על פערים ממשיים ביישום החלטת הממשלה, לצורך פעולתו לקידום הנושא בשיתוף הגורמים המפורטים בהחלטת הממשלה.