החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן - החוק), נחקק במטרה לעודד יזמה כלכלית והשקעות כספים בישראל. זאת לשם פיתוח כושר הייצור של המשק; ניצול יעיל של אוצרות המדינה ויכולותיה וניצול מלא של כושר הייצור של מפעלים קיימים; שיפור מאזן התשלומים של המדינה, הקטנת היבוא והגדלת היצוא; קליטת עלייה; פיזור האוכלוסייה על פני שטח המדינה; ויצירת מקומות עבודה חדשים. בשנת 2005 נחקק תיקון 60 לחוק, ולפיו הועברה האחריות למסלול הטבות המס לרשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים). משנת 2008 עלה היקף הטבות המס ביותר מ-5 מיליארד ש"ח בכל שנה. בשנת 2010 הוקמה "ועדת שני", והיא בחנה את התמריצים הקבועים בחוק והציעה שינויים שמטרתם לייעל את השימוש במשאבים להשגת צמיחה בת קיימא במגזר העסקי והתעשייתי ופיתוח הזדמנויות תעסוקה בפריפריה. בעקבות מסקנות הוועדה, בשנת 2011 נחקק תיקון 68 לחוק; התיקון עשה בחוק שינויים נרחבים ופישט את מנגנון הטבות המס.
בשנת 2012 נחקק תיקון 69 לחוק (להלן - חוק הרווחים הכלואים), ולפיו חברות שצברו רווחים פטורים והן אינן מחלקות אותם בשל המיסוי בעת החלוקה (להלן - רווחים כלואים), יקבלו הנחה במס אם ישלמו אותו בתוך שנה מפרסום התיקון, גם אם לא יחלקו את הרווחים.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט עד נובמבר 2012 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הנוגעות להטבות המס הניתנות מכוח החוק, ואת עבודת המטה שנעשתה לקראת חקיקת חוק הרווחים הכלואים. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - ברשות המסים ובאגף כלכלה והכנסות המדינה. בדיקות השלמה נעשו במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) ובמשרד המשפטים.
עיקרי הממצאים
1. חברות העומדות בתנאי הסף הקבועים בחוק זכאיות לקבל הטבות מס. סך הטבות המס שניתנו מכוח החוק עלה מ-2.3 מיליארד ש"ח בשנת 2003 ל-5.6 מיליארד ש"ח בשנת 2010, אף על פי שבתקופה זו ירד שיעור מס החברות מ-36%
ל-25%. משרד האוצר ומשרד התמ"ת (להלן - המשרדים האחראים) העלו כי חלק ממטרות החוק אינן מושגות, כי רוב הטבות המס ניתנות לחברות אחדות אשר משלמות מס חברות נמוך מאוד, וכי אין כלל ודאות לגבי הערך המוסף של ההטבות לפיתוח התעשייה.
2. המשרדים האחראים לא הציבו יעדים בני מדידה אשר יאפשרו לוודא שמטרות החוק מושגות. כמו כן לא קבעו המשרדים מי הם הגופים האחראים למעקב אחר נתוני הטבות המס, לא הגדירו קריטריונים לבחינה שיטתית וסדורה של הנתונים ולא יצרו מנגנון בקרה אפקטיבי אשר יבחן באופן שוטף את מתן הטבות המס ויסייע בהקצאתן לחברות, כדי להביא להשגת יעדי החוק.
3. למרות ההיקף הנרחב של הטבות המס, הגידול הניכר בהן והסרת המגבלה התקציבית עם העברת האחריות ליישום החוק לרשות המסים, לא קבעו המשרדים האחראים מנגנון המאפשר בקרה על עלותו של יישום החוק למשק המדינה.
4. רשות המסים העריכה את סך הרווחים הכלואים בכ-122 מיליארד ש"ח. אולם היא לא ביצעה פילוח של הרווחים הכלואים שעליהם יחול חוק הרווחים הכלואים ולא אפיינה אותם על פי השימוש שנעשה בהם. בהיעדר מידע מלא נפגעה היכולת של מקבלי ההחלטות להעריך אם חקיקת חוק הרווחים הכלואים תהיה כדאית, ומה מידת התועלת שתופק ממנו. זאת ועוד, לאחר קבלת חוות דעת משפטית אשר מאפשרת לחברות שרכשו חברות בנות ליהנות מן ההנחה שנקבעה בחוק הרווחים הכלואים, לא נמצאו מסמכים המעידים שהרשות העריכה את סך הרווחים הכלואים אשר שימשו לרכישת חברות בנות וכן את תוחלת המס שיתקבל מהוצאת שומות לחברות אלו, שייתכן שיסתכם במיליארדי ש"ח, לעומת המס שיתקבל אם ינצלו את ההנחה שנקבעה בחוק הרווחים הכלואים.
גם לאחר שוועדת הכספים של הכנסת והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה פנו לרשות המסים, היא לא אספה נתונים בדבר אופן חלוקת הרווחים הכלואים ובדבר החברות אשר הרשות נוקטת נגדן הליך משפטי בנושא זה, ולא העבירה נתונים אלה לוועדה ולמשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
סיכום והמלצות
מדי שנה בשנה מעניקה מדינת ישראל הטבות מס במיליארדי ש"ח, כדי לעודד צמיחה ולחזק את הפריפריה. מתן הטבות המס מעביר את נטל המס מהחברות המקבלות אותן לכלל הציבור. הציבור נושא בנטל בציפייה כי האחראים למתן הטבות המס בוחנים את התועלת הצומחת מהן לכלל המשק ומוודאים כי הן יינתנו אך ורק למי שמתן ההטבות לו יביא להשגת תועלת זו, וכי מצבו של הציבור לא יורע בשל מתן ההטבות. משרד מבקר המדינה מצא כי המשרדים האחראים לא יצרו מנגנון אשר ינתב את הטבות המס לפי מטרות החוק ולא קבעו מגבלה על השימוש בהן. בשל כך התאפשר מתן הטבות לחברות ללא בחינה אם הכספים משמשים למטרות שאליהן יועדו, ומטרות החוק אינן מושגות במלואן. כך למשל, חברות ספורות נהנות מהטבות של מיליארדי שקלים, וחלק מהן אינן משקיעות את רווחיהן במפעליהן בישראל בניגוד לתכלית החוק. על המשרדים האחראים ליצור את המנגנונים הנדרשים, על מנת להגן על האינטרס של כלל הציבור ולוודא כי מטרות החוק יושגו.
לדעת משרד מבקר המדינה, על העובדים המקצועיים הבכירים בשירות המדינה להציג לדרג הנבחר, מקבל ההחלטות, באופן שלם את כלל המידע הנדרש לקבלת החלטותיו. על הדרג המקצועי להנגיש מידע מורכב ומסובך, להבהירו למקבלי ההחלטות ולהציג לפניהם, נוכח מידע זה, את מכלול היתרונות והחסרונות של החלופות הנשקלות, על מנת שיוכלו להפעיל את שיקול הדעת הנדרש.