קרקעות הן משאב יקר הנמצא לרוב במחסור. המקרקעין הופקדו בידי הרשויות המקומיות כנאמנות הציבור, ועל כן עליהן להקצותם לגופים השונים בזהירות ובשוויוניות, תוך שמירה על האינטרסים של הציבור.
על פי הדין והנחיות משרד הפנים, רשות מקומית מוסמכת לעשות פעולות מסוימות במקרקעין שבבעלותה אך ורק על פי החלטה שהתקבלה במועצת הרשות ברוב חבריה, ובאישור שר הפנים או מי שהשר הסמיכו לכך. בעקבות בג"ץ בלומנטל פרסם משרד הפנים בשנת 2001 את נוהל "הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית " (להלן - נוהל ההקצאות), שנועד להסדיר הקצאת קרקע או מבנה בפטור ממכרז וללא תמורה (או בתמורה סמלית) על ידי הרשות המקומית לגופים הפועלים בתחום שיפוטה בנושאי חינוך, תרבות, דת, בריאות, רווחה וכיוצא באלה. הנוהל מכוון לקדם את המינהל התקין ואת השמירה על עקרונות השוויון, החיסכון, היעילות והשקיפות בתחום הקצאת המקרקעין ולמנוע פגיעה בטוהר המידות.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2011 עד מאי 2012 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיה של עיריית רחובות (להלן - העירייה) בנושא הקצאת מקרקעין ללא תמורה או בתמורה סמלית.
עיקרי הממצאים
הפרוגרמה
1. בינואר 2003 פרסמה העירייה תכנית אב (להלן - פרוגרמה) לשטחי ציבור, שהכין מהנדס העיר לשעבר. עד מועד סיום הביקורת, בשנת 2012, לא פרסמה העירייה פרוגרמה מעודכנת, אף על פי שחלפו יותר מתשע שנים ממועד הכנת הפרוגרמה - שנים שבהן חלו שינויים דמוגרפיים ופיזיים בתחום שיפוטה.
2. העירייה אישרה בקשות של עמותות להקצאת קרקעות ומבנים גם בשכונות שהפרוגרמה אינה חלה עליהן ; במקרים מסוימים היא אישרה הקצאת מקרקעין לשימוש שלא תאם את הפרוגרמה; הועלו מקרים שבהם בעת הדיון במועצת העירייה - ואף בפרסומי העירייה לציבור - נמסר מידע מוטעה לגבי המקרקעין. כל אלה נוגדים את הקבוע בנוהל ההקצאות.
3. נמצא שהעירייה תיקנה את הפרוגרמה בלי שבדקה קודם את הצורך בשינויה, בלי שקיבלה חוות דעת מנומקות בדבר הצורך בשינוי ובלי שקיימה דיון ענייני בנושא - בניגוד למתבקש על פי כללי המינהל התקין.
סקר הנכסים וספר ההקצאות
העירייה אינה מנהלת רישום מלא של נכסיה. היא אמנם התקשרה עם חברה חיצונית כבר בשנת 2002 לביצוע סקר נכסים, אולם אף שחלפו מאז כעשר שנים הסקר טרם הושלם במלואו.
ספר ההקצאות של העירייה הוכן בשנת 2007, על סמך נתונים שהתקבלו מסקר הנכסים שלה על נכסים שהוקצו. לגבי חלק גדול מן ההקצאות שאושרו קודם פרסום נוהל ההקצאות (להלן - הקצאות ישנות) חסרים פרטים רבים על הנכסים. מרבית ההקצאות שאושרו לאחר שנת 2007 נרשמו בספר ההקצאות רק במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה.
טיפול העירייה בהליכי הקצאה שהחלו לפני פרסום נוהל ההקצאות
בסקר הנכסים נמצאו 93 הקצאות ישנות שפרטיהן לא הובאו לידיעת משרד הפנים כנדרש בחוק כדי שיאשרן. בבדיקה של 74 מההקצאות הללו נמצא כי 47 מהן נעשו ללא הסכם בין העירייה ובין הגוף המשתמש במקרקעין. העירייה החלה לעבוד לפי נוהל ההקצאות כבר בשנת 2003, אולם במועד סיום הביקורת, בשנת 2012, טרם הוסדרו ההקצאות הישנות על פי העקרונות שנקבעו בפסיקה.
עקרונות ומבחנים להקצאת קרקעות
1. נוהל ההקצאות קובע כי לא תוקצה קרקע לשימוש שאינו עולה בקנה אחד עם ייעודה לפי התכנית המפורטת החלה על השטח. נמצאו מקרים שבהם אישרה העירייה הקצאת קרקע לעמותות, אף על פי שהבקשה לא תאמה את ייעוד הקרקע לפי התכנית המפורטת, או שתנאי השטח לא התאימו לשימוש שלשמו התבקשה ההקצאה.
2. ביולי 2005 אישרה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רחובות את בקשת עמותה א' למתן היתר לבניית בית כנסת. הבקשה אושרה בתנאים, אך העמותה לא עמדה בהם. העמותה גם לא עמדה בדרישה של נוהל ההקצאות, שלפיה יש לממש את ההקצאה (בדרך של בניית בית הכנסת) בתוך שלוש שנים מיום אישור ההסכם. נמצא כי בשנת 2011, בעקבות התערבותם של ראש העירייה, מר רחמים מלול, וממלא מקומו, מר בן-ציון שרעבי, הוסר הדיון בביטול ההקצאה מסדר היום של מועצת העירייה. ההקצאה נותרה אפוא על כנה.
היעדר מסמכים בבקשות להקצאה
העירייה קיבלה כמה מן הבקשות להקצאה בלא שהקפידה שיצורפו להן כל המסמכים שלפי נוהל ההקצאות צירופם הוא תנאי לדיון בבקשה. יתרה מזו, אף על פי שהמסמכים האמורים לא הוגשו אישרה מועצת העירייה את הבקשות.
הליך הקצאת הקרקעות
1. התייעצות עם גורמים מקצועיים: הועלו מקרים שבהם לא הקפידה ועדת ההקצאות לקבל חוות דעת מהגורמים המקצועיים, כנדרש בנוהל ההקצאות.
2. משך הטיפול בבקשות להקצאה: נמצא כי טיפול העירייה במרבית הבקשות להקצאת קרקעות מתמשך כמה שנים, פרק זמן בלתי סביר. מבדיקה של 34 בקשות שהוגשו בשנים 2006-2011 עולה כי הטיפול ב-11 מהבקשות שבעקבותיהן נחתם הסכם הקצאה - מהדיון הראשוני עד לחתימת הסכם - ארך כשנתיים וחצי בממוצע (מ-14 חודשים עד ארבע שנים וחצי). הטיפול ב-13 בקשות נוספות, שהליך ההקצאה לגביהן טרם הסתיים, ארך כשלוש שנים וחצי בממוצע (מחודשים מספר עד שש שנים).
מסירת נכסים לעמותות אף שהליך הקצאתם לא החל או לא הושלם
בשבעה מקרים נמצא שהעירייה אפשרה לעמותות להשתמש בקרקעות ובמבנים עוד לפני שהסתיים הליך ההקצאה, בלי שנחתם הסכם עם העמותה וממילא ללא אישוריהם של מועצת העירייה ושר הפנים. בשניים מן המקרים אף הועמדו לשימוש העמותות מבנים שטרם החל הליך הקצאתם.
פיקוח ובקרה
לאחר אכלוס המבנים בידי העמותות לא קיימה העירייה ביקורים בנכסים שהקצתה. היא גם לא הכינה טופס המיועד לדיווח על הביקורים במקרקעין, כנדרש בנוהל ההקצאות. העירייה אינה מקיימת קשר עם העמותות ואינה דורשת מהן דיווחים כספיים או אחרים הנוגעים לפעולותיהן בנכסים במשך תקופת הסכמי ההקצאה כנדרש בנוהל ההקצאות.
סיכום והמלצות
משרד מבקר המדינה מצא ליקויים משמעותיים בתפקודה של עיריית רחובות בכל הנוגע להקצאת נכסיה - הן הקצאות שנעשו לפני שנכנס לתוקפו נוהל ההקצאות, הן בהליך ההקצאה והן במערך הפיקוח והבקרה על הקצאות שנעשו לאחר כניסת הנוהל לתוקפו.
על העירייה להשלים בהקדם את הכנת הפרוגרמה העירונית החדשה ולפרסמה ברבים, כדי להבטיח שימולאו צורכי האוכלוסייה בהווה ובעתיד. כמו כן, מן הראוי שמחלקת הנכסים תפעל להשלמת סקר הנכסים, כדי לקבל תמונה מלאה של נכסי העירייה ושל השימוש הנעשה בהם. על העירייה לפעול על פי העקרונות שקבע בג"ץ ולהסדיר באופן מידי את השימוש בנכסים שנמסרו לשימוש בטרם פורסם נוהל ההקצאות.
על העירייה להקפיד לנהוג בהתאם לנוהל ההקצאות, החל משלב קבלת הבקשה להקצאה ועד לסיום ההליך. כמו כן, עליה להימנע מסחבת ומעיכובים בלתי מוצדקים בשלבי הליך ההקצאה - הדבר יתרום לניהול הליכים תקינים ויעילים. נכסי הציבור מצויים באחריות העירייה, והעמדת קרקע לשימוש עמותות בטרם הסתיים הליך ההקצאה היא חמורה. על העירייה לזרז את הליך ההקצאה, ואם השימוש המבוקש אינו תואם את נוהל ההקצאות - לפעול לפינוי העמותות מן הקרקע. כמו כן, על העירייה להקפיד לקיים פיקוח ובקרה אפקטיביים על השימוש בנכסיה ועל פעילות העמותות בהם, כנדרש בנוהל ההקצאות, כדי להבטיח שהבנייה והשימוש בקרקע ייעשו כדין ובהתאם למטרת ההקצאה, ושהקרקע אמנם מוחזקת בידי מי שאמור להחזיק בה.
המקרקעין הציבוריים מוחזקים בידי העירייה כנאמן הציבור. מכאן שהתערבות חברי מועצה בפעולות למען עמותות מסוימות אינה ראויה; היא אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות נוהל ההקצאות ועלולה לפגוע באמון הציבור.