איגוד ערים אזור מפרץ חיפה – הגנת הסביבה

​

איגוד ערים אזור מפרץ חיפה - הגנת הסביבה (להלן - איגוד הערים או האיגוד) הוקם בשנת 1983, והוא משרת אוכלוסייה של כ-600,000 תושבים של תשע רשויות מקומיות החברות בו: העיריות חיפה, נשר, קריית אתא, קריית ביאליק, קריית ים וקריית מוצקין והמועצות המקומיות קריית טבעון ורכסים והמועצה האזורית זבולון.

האיגוד עוסק במגוון היבטים של איכות הסביבה, מקומיים ואזוריים, ובכלל זה זיהום אוויר, ניטור ופיקוח בנושא חומרים מסוכנים, מניעת רעש או הפחתתו, תכנון סביבתי, פיקוח תעשייתי, הפחתת קרינה אלקטרומגנטית וחינוך סביבתי. באיגוד מועסקים 13 עובדים מקצועיים ומינהליים וכן שני יועצים חיצוניים (רואה חשבון המשמש כגזבר ויועץ משפטי).

במפרץ חיפה שוכנים מפעלים רבים בשטח קטן יחסית, ויחד הם מייצרים זיהום סביבתי רב. המפעלים מייצרים, מעבדים ומאחסנים חומרים מסוכנים, ובהם חומרים נפיצים, דליקים, רעילים, רדיואקטיביים ואחרים (להלן - חומ"ס). בגלל פעילותם של המפעלים, האזור סובל מבעיות של ריכוז מזהמים, לרבות חומ"ס באוויר, במים, בקרקע ובים, וכן מבעיות קרינה בלתי מייננת, ממטרדי רעש ומההשפעות של עומסי תחבורה. לזיהום זה עשויה להיות השפעה מזיקה על בריאותם של תושבי האזור ושל כל תושבי צפון הארץ. דליפה, התפוצצות או דלקה במפעלים המסוכנים עלולה לפגוע בעובדי המפעל ובאוכלוסייה שבסביבתו בשטח ניכר.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2011 - פברואר 2012 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת באיגוד הערים. חלק מהנתונים עודכנו במועד מאוחר יותר. הנושאים שנבדקו הם תפקוד האיגוד ומינהל כללי, פיקוח על ניהול חומ"ס, שיפור איכות האוויר באזור, הפחתת זיהום האוויר מכלי רכב, מניעת רעש ואכיפת חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית - סמכויות פקחים), התשס"ח-2008 (להלן - חוק האכיפה הסביבתית). בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה, במשרד הפנים ובחברת "יפה נוף תחבורה, תשתיות ובנייה בע"מ"  (להלן - חברת יפה נוף).

עיקרי הממצאים

תפקידי איגוד הערים וסמכויותיו: במועד סיום הביקורת, עשרות שנים לאחר שהוקם האיגוד, עדיין לא הגדיר האיגוד את תפקידיו וסמכויותיו.

זיהום אוויר: בינואר 2011 נכנס לתוקף חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, ולפיו למשרד להגנת הסביבה עיקר הסמכות והאחריות למנוע מפגעי זיהום אוויר. מטרת החוק היא לקבוע הסדרים שונים בתחום איכות האוויר, כגון תקני פליטה, ניטור ומדידה, אכיפה וענישה וטיפול במקרים של זיהום חריג.

השר להגנת הסביבה דחה את ההחלטה להכריז על שטחי שיפוטן של הרשויות המקומיות שבתחום האיגוד כאזורים נפגעי זיהום אוויר, ובמועד סיום הביקורת טרם אישרה הממשלה את התכנית הלאומית לצמצום ולמניעה של זיהום האוויר.

ביקורות במפעלים מזהמים: האיגוד לא קבע כללים לתדירות הביקורות שעל האיגוד לבצע במפעלים שבתחומו על פי סוגי מזהמים ודרגת הסיכון שלהם. המשרד להגנת הסביבה, שאחראי לפיקוח על המפעלים, לא הכין בשנים 2009 ו-2010 תכנית ביקורים סדירה, לא קיבל דיווחים תקופתיים ולא הכין הנחיות לאיגוד לביצוע תפקידו.

זיהום אוויר מכלי רכב: שיעורו של זיהום האוויר מכלי תחבורה עשוי להגיע ל-58% מכלל זיהום האוויר בתחום האיגוד שמקורו במזהם מסוים. האיגוד לא קידם הפעלת ניידת לבדיקת זיהום האוויר מכלי רכב באזור חיפה, לא הגיש הצעה להשתתף במכרז להפעיל בשיתוף המשרד להגנת הסביבה ניידות לצמצום פליטות מכלי רכב ולא גיבש עמו תכנית פעולה למדידת זיהום האוויר מכלי רכב כדי לאכוף על בעלי כלי הרכב את האיסור שרמת פליטת זיהום האוויר מרכבם תעלה על המותר. לפיכך, חוק העזר לאיגוד ערים כוללני (אזור חיפה) (זיהום אוויר מכלי רכב), התשס"א-2001, מעוקר מתוכנו בשל היעדר אכיפה מספקת מחד גיסא ובשל היעדר סמכותו של האיגוד לנקוט סנקציות נגד בעלי כלי רכב מזהמים מאידך גיסא.

מעורבות האיגוד והמשרד להגנת הסביבה בפרויקט המטרונית : פרויקט המטרונית נועד לשפר את איכות החיים של התושבים הן בעזרת הפחתת העומס בכבישים והן באמצעות חיסכון בזמן הנסיעה בחיפה ובסביבתה. ואולם רוב כלי הרכב שישתמשו בקווי המטרונית יונעו במנוע דיזל, שזיהום האוויר הנפלט ממנו מכיל חלקיקים מסוכנים.

משרד התחבורה, יוזם פרויקט המטרונית, לא שיתף בשלבי התכנון את המשרד להגנת הסביבה ואת האיגוד ולא התייעץ עמם בדבר סוג כלי הרכב שיופעלו במטרונית. כמו כן, המשרד להגנת הסביבה, משרד התחבורה והאיגוד לא הוציאו לפועל את המחקר שהציע האיגוד, הכולל בחינה של רמת המזהמים הנפלטים מכלי התחבורה קודם להפעלת המטרונית ולאחר הפעלתה.

חומרים מסוכנים: במפרץ חיפה פועלים כ-120 מפעלים הנדרשים להיתר רעלים  - מדובר במפעלים אשר משתמשים בחומ"ס בעלי דרגת סיכון גבוהה ובינונית, המובלים בכבישים, ברכבות, בנמלים ובצינורות תת-קרקעיים שאורכם מגיע לכ-500 ק"מ. האיגוד לא הכין תכנית עבודה או נהלים כתובים הקובעים את תדירות ביקורותיו במפעלים מחזיקי חומ"ס לפי רמת הסיכון שלהם.

הקמת מתקן פצחן מימני במתחם בתי הזיקוק לנפט: פצחן מימני הוא תשלובת מתקנים לפיצוח מולקולות של דלקים כבדים לצורך הפקת דלקים קלים ונקיים. בשנים 2010 ו-2011 אישרה ועדה מקומית משותפת לתכנון ולבנייה מתחם בתי הזיקוק לנפט (להלן - הוועדה המשותפת) שש בקשות בנייה והוציאה שישה היתרי בנייה, הקשורים להקמת הפצחן.

מועצת האיגוד לא דנה בהשפעות הסביבתיות של הקמת הפצחן ולא גיבשה חוות דעת מקצועית שאותה יכלה להביא לפני הוועדה המשותפת, בטרם אישור בקשות הבנייה. רק בינואר 2011, לאחר שהוועדה המשותפת כבר נתנה שני היתרי בנייה להקמת הפצחן, דנה מועצת האיגוד לראשונה בנושא זה.

מכל האמוניה בניהול חברת חיפה כימיקלים בע"מ: אמוניה היא גז רעיל ונפיץ אך חיוני לתעשייה. במפרץ חיפה ניצב מכל אחסון שתכולתו כ-12,000 טון, המשמש יותר מ-100 מפעלים ופועל בלא רישיון עסק. המכל פעיל כ-26 שנה, אולם במועד סיום הביקורת טרם ננקטו כל האמצעים המתחייבים כדי למנוע סכנה לציבור בגינו, בין באמצעות מיגון נוסף של המכל ובין באמצעות העברתו לאתר רחוק ממרכזי אוכלוסייה.

מטרדי רעש: עיריית חיפה הוציאה היתר לביצוע עבודות לתקופה ממושכת בסביבת מגורים בשעות הלילה בחוסר סבירות ומידתיות.

חוק האכיפה הסביבתית: יישום חוק האכיפה הסביבתית ופעולות הפיקוח הכרוכות בו מחייבים שיתוף פעולה בין המשרד להגנת הסביבה, האיגוד והרשויות המקומיות. אף שהחוק נכנס לתוקפו בשנת 2010, רק בשנת 2012 החליט האיגוד כי חוק האכיפה הסביבתית יבוצע בידי כל אחת מהרשויות המקומיות החברות בו.

מועצת האיגוד והתנהלותו: מועצת האיגוד לא התכנסה בתכיפות הנדרשת בהתאם לצו צו איגוד ערים (הוראות אחידות), התשל"ז- 1977, והדבר עלול לפגוע בעבודתה הסדירה ולגרום לדחייה של דיונים ושל קבלת החלטות חיוניות בנושאים הנוגעים לפעילות השוטפת של האיגוד. האיגוד לא הקפיד לרשום פרוטוקולים של ישיבות ועדת ההנהלה.

במועד סיום הביקורת, יותר מארבע שנים לאחר שהחליטה מועצת האיגוד למנות מבקר פנים ולהקים ועדת ביקורת, עדיין לא הוקמה ועדת ביקורת ולא מונה מבקר פנים לאיגוד.

תקציבי האיגוד לשנים 2008-2010 לא אושרו לפני תחילת השנה אלא במהלכה. גם מנהלי המחוזות במשרד הפנים אישרו את הצעות התקציב זמן רב לאחר שהוגשו להם.

משנת 2004 לא עדכן האיגוד את שיעור המכסות המוטלות על הרשויות המקומיות, ששיעורן מבוסס על מספר תושבי הרשות המקומית, ואשר משמשות לחישוב תשלומי הרשויות למימון תקציב האיגוד, למרות השינוי שחל במשך השנים במספר התושבים בכל רשות ורשות.

הטיפול בפניות הציבור: האיגוד אינו מנהל רישום מלא ועדכני של פניות הציבור במערכת ממוחשבת שעשויה להבטיח את יכולתו של האיגוד לקיים מעקב ובקרה על אופן הטיפול בהן. כמו כן, לאיגוד אין נוהלי עבודה מסודרים לטיפול בפניות הציבור.

סיכום והמלצות

הריכוז הרב של מפעלי תעשייה במפרץ חיפה, שרבים מהם משתמשים בחומרים מסוכנים, זיהום האוויר הנובע ממפעלים ומכלי תחבורה ציבורית ופרטית וכן מטרדי רעש, עלולים להביא להשפעה מזיקה על בריאות תושבי האזור. על מנת למנוע סכנות אלו הוקם איגוד הערים, והוא נדרש לפעול במקצועיות ולהפעיל אמצעים טכנולוגיים מתקדמים כדי להבטיח טיפול מיטבי בגורמי הסיכון, לשם הבטחת שלום הציבור ובריאותו.

הדוח מעלה ליקויים בתפקוד האיגוד, ובייחוד היעדר הגדרה מדויקת בנוגע לאחריותו, לתפקידיו ולסמכויותיו של האיגוד, אף שהוא פועל כבר שנים רבות. טיפול מיטבי בתחום איכות הסביבה באזור חיפה מחייב מערך תיאום יעיל בין האיגוד ובין המשרד להגנת הסביבה, הרשויות המקומיות החברות בו ומשרד הפנים. על האיגוד בסיוע המשרד להגנת הסביבה להגדיר את סמכויותיו ותחומי אחריותו. ראוי שהמשרד להגנת הסביבה יוודא שהאיגוד אכן ממלא את תפקידו.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות החברות באיגוד לשקול לאצול לאיגוד סמכויות של אכיפה, פיקוח ובקרה כדי שיוכל להשיג את היעדים שלשמם הוקם.