תחום שיפוטה של עיריית סח'נין (להלן - העירייה) משתרע על כ-9,700 דונם. לפי נתוני העירייה, בדצמבר 2011 מנתה אוכלוסיית סח'נין כ-27,800 נפש. מדצמבר 2008 מכהן מר מאזן ג'נאיים כראש עירייה, ולו שלושה סגנים, שניים מהם בשכר. מועצת העירייה מונה 16 חברים כולל ראש העירייה. משנת 2004 יש לעירייה חשב מלווה מטעם משרד הפנים.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2011-מרץ 2012 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על פעולות העירייה ועל חשבונותיה. הביקורת התמקדה בנושאים האלה: פרויקט האצטדיון העירוני "דוחא", פיתוח כבישים, רישוי עסקים ומתן תמיכות.
עיקרי הממצאים
פרויקט האצטדיון העירוני "דוחא"
בעקבות עלייתה של קבוצת הכדורגל "הפועל איחוד בני סח'נין" לליגת-העל בשנת 2003 וזכייתה בגביע המדינה בשנת 2004, נרתמו כמה ממשרדי הממשלה למשימת שדרוג מגרש הכדורגל העירוני והעמידו לרשות העירייה תקציבים שהסתכמו בכ-17 מיליון ש"ח לצורך הקמת שלב א בפרויקט האצטדיון העירוני.
בתקופה האמורה פנו העירייה ואישי ציבור לוועד האולימפי בנסיכות קטאר כדי לגייס תרומות להשלמת העבודות באצטדיון. באוקטובר 2005 אושרה תרומה בסך שישה מיליון דולר.
כספי התרומה של הוועד האולימפי הקטארי נועדו, בין השאר, להקמת מגרש אימונים בצמוד לאצטדיון, לבניית טריבונה צפונית באצטדיון ולקירוי חלקו המערבי, להכשרת מקומות חנייה לקהל ולבניית בריכת שחייה ומגרשי טניס וכדורסל.
לצורך העברת כספי התרומה מקטאר נפתח חשבון בנק ברמאללה על שם "אצטדיון דוחא", ומורשי החתימה בחשבון היו שני אנשי ציבור וראש העירייה דאז מר מוחמד בשיר. לאחר כניסתו לתפקיד, בדצמבר 2008, החליף ראש העירייה המכהן, מר מאזן ג'נאיים, את קודמו כאחד ממורשי החתימה.
הביקורת העלתה כי ראש העירייה הקודם הסתפק בדיווח כללי למועצת העירייה על קבלת התרומה, במסגרת הודעותיו האישיות בישיבות המליאה, וכי מועצת העירייה לא דנה בעניין ניהול התרומה וגם לא פנתה למשרד הפנים, לפני שקיבלה את התרומה, כדי לקבל את הנחיותיו כיצד עליה לנהל את כספי התרומה.
עוד העלתה הביקורת כי לאחר שהעירייה פנתה למשרד הפנים לקבלת הנחיות הנוגעות לרישום כספי התרומה ולאופן ניהול הפרויקט, הוא ענה לפניותיה באיחור והוא לא נתן הנחיות ברורות ומפורטות ולא עקב אחר הפעולות שנקטה בכל הקשור לקבלת כספי התרומה ולניהולם. העירייה מצדה לא העבירה למשרד הפנים נתונים שדרש לצורך גיבוש עמדתו בעניין זה.
במרץ 2006 אישרה מועצת העירייה פתיחת תקציב בלתי רגיל (להלן - תב"ר) לביצוע עבודות במגרש האימונים, בסכום של מיליון דולר מתוך התרומה שהתקבלה מקטאר. ביוני 2006 התקשרה העירייה עם קבלן מקומי לאחר שזכה במכרז שפרסמה לביצוע עבודות במגרש האימונים. סכום ההתקשרות עמד על כ-3.3 מיליון ש"ח בתוספת מע"ם.
הועלה כי אף על פי שמשרד הפנים לא אישר את בקשת העירייה לפתיחת התב"ר, התקשרה העירייה בהסכם עם הקבלן הזוכה, שעליו חתם ראש העירייה דאז בלי שהגזבר והחשב המלווה יחתמו אף הם על הסכם ההתקשרות כנדרש.
בתקופת ביצוע העבודות במגרש האימונים, מיוני 2006 עד מאי 2008, שולמו לקבלן כספים מחשבון הבנק ברמאללה. החשבון הסופי שאישרה העירייה לקבלן הסתכם בכ-3.95 מיליון ש"ח כולל מע"ם.
הביקורת העלתה כי העירייה לא רשמה בספריה, ואף לא שיקפה בהם בדרך כלשהי (לדוגמה, על ידי רישומי עזר ), את הפעילות הכספית של ביצוע העבודות, לרבות רכישות ציוד ותשלומים למתכנן ולמפקח.
לנוכח הסכמת החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - משכ"ל) לבצע את החלק הארי של הפרויקט באמצעות קבלנים שהם זכייניה, התקשרה העירייה עם שלושה קבלנים. בספטמבר 2007 התקשרה עם קבלן א לביצוע עבודות בינוי (שלד) של הטריבונה הצפונית ועבודות פיתוח הכוללות הכשרת מקומות חנייה, וסכום ההתקשרות עמד על כ-8 מיליון ש"ח; באוקטובר 2007 התקשרה עם קבלן ב לביצוע עבודות בינוי וגימור בטריבונה הצפונית, וסכום ההתקשרות עמד על כ-5.2 מיליון ש"ח; באותו החודש התקשרה גם עם קבלן ג לביצוע אלמנטיים טרומיים בטריבונה הצפונית, וסכום ההתקשרות עמד על כ-2.3 מיליון ש"ח (סכומי ההתקשרות כוללים מע"ם ואת העמלה של משכ"ל בשיעור 9% מסכום ההתקשרות).
הועלה כי העירייה התקשרה עם שלושת הקבלנים בלי שוועדת השלושה (מנכ"ל העירייה, גזברה והיועץ המשפטי שלה) דנה בהצעות המחיר שלהם ובלי שהחליטה בעניין ההצעה הזוכה, וזאת בניגוד לקבוע בחוזרי מנכ"ל משרד הפנים ובחוק הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), התשל"ב-1972.
בהסדר שגובש בין העירייה ובין משכ"ל נקבע כי כספי התרומה מקטאר יעברו מחשבון הבנק ברמאללה לחשבון הבנק של משכ"ל במנות, לפי התקדמות העבודות, ומשכ"ל תשלם לקבלנים. סך כל הכספים שהועברו למשכ"ל הסתכמו בכ-15.8 מיליון ש"ח.
בין הקבלנים א ו-ב ובין העירייה התגלעו מחלוקות הנוגעות לאישור הסכומים של החשבונות הסופיים, והם הגישו נגד העירייה תביעות משפטיות שלמועד סיום הביקורת, מרץ 2012, תלויות ועומדות.
נוסף על שלושת הקבלנים האמורים התקשרה העירייה ישירות, שלא באמצעות משכ"ל, עם קבלנים נוספים להשלמת ביצוע הטריבונה הצפונית. לכמה מהם שילמה באמצעות משכ"ל ולאחרים שילמה ישירות מחשבון הבנק ברמאללה.
נמצא כי גם במקרים אלה לא שיקפה העירייה במערכת הנהלת החשבונות שלה את הכספים שהוצאו לביצוע העבודות, לא בחשבונות של ההוצאה ולא בחשבונות חו"ז (חובה וזכות), ואף לא נתנה להם כל ביטוי או הסבר בדוחות הכספיים הנוגעים לקבלת התרומה ולביצוע הפרויקט.
עוד נמצא כי בספטמבר 2007 חתמו שלושת מורשי החתימה על צ'ק בסך מיליון ש"ח ששולם מחשבון הבנק ברמאללה לפקודת "הפועל איחוד בני סח'נין". באפריל 2010 ובמרץ 2011 בוצעו שתי העברות כספיות נוספות מאותו החשבון, 265,000 ש"ח ו-143,600 ש"ח, בהתאמה, גם הן לפקודת הקבוצה. בעירייה לא נמצאה כל אסמכתה שהתקבל אישורו של התורם להעביר את הכספים האלה לקבוצה, שמלכתחילה יועדו לשדרוג האצטדיון.
עוד העלתה הביקורת כי בנובמבר 2010 משך נציג עמותת "שמשון בני טייבה", הפועלת בעיר טייבה, סך של 10,000 דולר מחשבון הבנק ברמאללה, באמצעות צ'ק שעליו חתמו שלושת מורשי החתימה. במסמכי העירייה לא נמצא הסבר כלשהו בנוגע לצ'ק הזה.
פיתוח כבישים
במרץ 2005 הכינה העירייה, באמצעות משרד מהנדסים, תכנית אב לכבישים שברובה עסקה בתחזוקה של כבישים. אומדן עלויות שיקום הכבישים וסלילתם באותה עת עמד על כ-90 מיליון ש"ח כולל מע"ם.
הביקורת העלתה כי אף על פי שעברו כשבע שנים מאז הכנת תכנית האב, היא לא עודכנה על ידי העירייה, ובסופו של דבר לא נגרעו ממנה הכבישים שנסללו ולא נוספו לה כבישים חדשים שנכללו בתכניות המפורטות שאושרו לאחר הכנתה.
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "לב הגליל" יזמה שבע תכניות מפורטות להרחבת היישוב מצד מזרח, לכיוון היישוב עראבה. בתכניות האמורות נכללו שתי שכונות חדשות (ואדי אלעין ואלבלאנה) שבהן נבנו לפי נתוני העירייה כ-650 יחידות דיור, נכון למועד סיום הביקורת במרץ 2012.
נמצא כי לא נאמדה עלותם של הכבישים המופיעים בתכניות המפורטות בשתי השכונות החדשות, והם לא קיבלו כל ביטוי בתכנית האב לכבישים. בפועל לא נסללו בשתי השכונות כבישים כלל, והדרכים המובילות לבתי התושבים באותן שכונות עשויות מכורכר מהודק ללא תשתיות בסיסיות.
נמצא כי העירייה אינה מפעילה את חוק עזר לסח'נין (סלילת רחובות), התשכ"ו-1966, המקנה לה את הזכות לדרוש מן התושבים את הסכומים שהם חבים בהם בגין הרחבות וסלילה חדשה שהיא מבצעת. היא אף לא העלתה על סדר יומה את עניין הפעלתו של חוק העזר, אף שקיים מחסור משווע בתחום התשתיות והכבישים והיא נדרשת לסכומים גבוהים מאוד כדי לשקם ולחדש כבישים קיימים ולסלול כבישים חדשים.
רישוי עסקים, פיקוח עליהם ואכיפת הוראות דיני רישוי עסקים
על פי נתוני המחלקה לרישוי עסקים בעירייה, בפברואר 2012 פעלו בתחום העיר סח'נין כ-355 בתי עסק טעוני רישוי, ורק לכ-75 מהם (כ-20%) היו רישיונות עסק.
נמצא כי תיוק המסמכים בתיקי הרישוי לקה בחסר; לא נמצאו מסמכים המעידים על פניות העירייה לרשויות המוסמכות בנוגע לרישוי העסקים. כמו כן נמצא כי מסמכים תויקו באופן מרוכז בתיקים כלליים ולא בתיק הרישוי של כל אחד מבתי העסק הרלוונטיים, ובכך נמנעה מן המחלקה היכולת לבצע בקרה ומעקב אחר שלבי הטיפול בבקשות לרישיון עסק.
הביקורת העלתה כי העירייה הסתפקה במשלוח הודעות ודרישות להסדרת הרישוי ולא נקטה צעדי אכיפה כגון הוצאת צווי הפסקה מינהליים המאפשרים גם סגירת החצרים או הגשת כתבי אישום - נגד בתי עסק שפעלו ללא רישיון עסק.
עוד הועלה כי בדצמבר 2010 פג תוקפו של כתב ההסמכה שקיבל היועץ המשפטי של העירייה מהיועץ המשפטי לממשלה לשמש תובע בכל העניינים הקשורים, בין היתר, לעברות לפי פקודת העיריות [נוסח חדש] ולפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, והעירייה לא פעלה לחדשו לתקופה נוספת. יוצא אפוא שהעירייה מתנהלת כשנה וחצי בלי תובע.
מתן תמיכות
הביקורת העלתה כי במשך השנים שנבדקו (2008-2011) העמידה העירייה את אצטדיון "דוחא" לרשות "הפועל איחוד בני סח'נין" (להלן - הקבוצה) ללא כל תמורה ובלי לעגן זאת בהסכם בכתב ובלי שתמלא אחר הוראות נוהל תמיכות במוסדות ציבור על ידי הרשויות המקומיות. ראוי לציין כי ביולי 2009 הכינה העירייה טיוטת הסכם עם הקבוצה להסדרת השימוש שלה באצטדיון "דוחא", אך הוא לא הבשיל לכדי הסכם מחייב.
עוד הועלה כי במהלך השנים שנבדקו הייתה זו העירייה שתחזקה בפועל את האצטדיון, דהיינו מימנה את שזרוע הדשא ושילמה את הוצאות החשמל, המים, אחזקת מערכת התאורה ועוד, והכול בניגוד לנקבע בטיוטת ההסכם עם הקבוצה. ההוצאות האמורות הסתכמו בכ-1.61 מיליון ש"ח. בעונת המשחקים 2009-2010 גם העמידה העירייה לרשות הקבוצה את זכויות הפרסום בעבור השילוט ונתנה לה את רשותה להשכיר את הקיוסקים ולהפיק הכנסות מהשכרתם.
סיכום והמלצות
ממצאי הביקורת מעלים ליקויים בהתנהלותה של העירייה בכל הנוגע לניהול חלק מפרויקט אצטדיון "דוחא", שהוקם מכספי התרומה שהתקבלו מנסיכות קטאר, וכן ליקויים בהתנהלותו של משרד הפנים בהנחיית העירייה בכל הקשור לניהול הכספי של הפרויקט ולביצועו. כמו כן נמצאו ליקויים הנוגעים לטיפול העירייה בפיתוח תשתיות ובסלילת כבישים, בייחוד בשכונות חדשות בעיר, בעיקר בגלל הימנעותה מהפעלת חוק העזר לסלילה. בנושא רישוי עסקים לא אכפה העירייה את חוק רישוי עסקים, וכ-80% מבתי העסק בתחומה פעלו ללא רישיון עסק. ליקויים נמצאו גם במתן תמיכה לקבוצת הכדורגל המקומית.
על העירייה לתת ביטוי בספריה לחלק מפרויקט אצטדיון "דוחא", לחשב את יתרת הסכומים המגיעים לקבלנים ולספקים וטרם שולמה, ולערוך חישוב מפורט של יתרת כספי התרומה המופקדים בחשבון משכ"ל, לרבות חישוב זיכויי הפיקוח המגיעים לה.
על משרד הפנים היה להנחות את העירייה באופן ברור ומפורט איך לנהל פרויקטים מסוג זה, להפיק לקחים מהמקרה של עיריית סח'נין ולתת את דעתו על הסדרת עניין ייחודי מעין זה של קבלת תרומה ממדינה זרה בידי רשויות מקומיות.
על העירייה לפעול לפיתוח התשתיות ולסלילת הכבישים, בייחוד בשכונות החדשות, ולאכוף את חוק העזר לסלילה המהווה מקור הכנסה עיקרי למימון מטלותיה אלה.
על העירייה לאכוף את חוק רישוי עסקים ולהפעיל את האמצעים שהוקנו לה בחוק. כמו כן עליה לעשות סדר בתיקי הרישוי ולתייק בהם את כל המסמכים הרלוונטיים וליזום בדיקות של הפיקוח העירוני ולתעד אותן.
בנושא מתן תמיכות, על העירייה לקיים אחר הוראות נוהל התמיכות ולערוך הסכם מחייב עם קבוצת הכדורגל שיסדיר את השימוש של הקבוצה באצטדיון העירוני.