אתרי תיירות (להלן גם אתרים) הם אתרים היסטוריים, אתרי עתיקות, אתרים לאומיים או דתיים ואתרי טבע או תרבות. גורמים שונים אחראים להם, ורבים מהם באחריות הרשויות המקומיות. הטיפול בהם מחזק את ענף התיירות, שלפיתוחו נודעת חשיבות רבה מבחינה כלכלית, מבחינה חברתית ומן הבחינה התרבותית. חובותיה וסמכויותיה של רשות מקומית בנוגע לתחזוקת היישוב, כולל אתרי התיירות שבו, מעוגנות במספר חוקים.
בנובמבר 2006 פורסם בהזמנת משרד התיירות (להלן - המשרד) ומשרד האוצר דוח חברת Ernst & Young - "Tourism Market Study" (להלן - דוח חברת הייעוץ), והם הודיעו כי הם מאמצים את מסקנותיו. נקבע בו כי רמת התחזוקה של אתרי התיירות בישראל לקויה, והתשתיות הציבוריות שלהם אינן מספקות.
בשנת 2007 פורסם חוזר מנכ"ל משרד התיירות (להלן - חוזר מנכ"ל) שנועד להסדיר את הקצאת המשאבים של המשרד לפיתוח תשתיות תיירותיות ולהבהיר כי לכל פרויקט יצורף הסכם תחזוקה שיחייב את הרשות המקומית לקבל אחריות מלאה עליו.
לפי מסקנות הוועדה הציבורית לבחינת טיב השירות והמוצר התיירותי בישראל (להלן - הוועדה הציבורית) מאפריל 2008, בארץ קיים פוטנציאל תיירות שיווקי שעדיין אינו ממוצה, ורמת השירות, רמת התחזוקה ורמת מרכיבים מסוימים במוצר התיירותי בישראל נופלות מהמקובל בארצות תיירות מתוקנות.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר-דצמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את הנושאים האלה: (א) יחסי הגומלין בין משרד התיירות ובין הרשויות המקומיות בכל הנוגע להשקעות בפיתוח אתרי תיירות ושיטת המימון התואם (Matching); (ב) ניהול אתרי תיירות ברשויות המקומיות ותחזוקתם; (ג) פיקוח ובקרה של יחידת הביקורת של משרד התיירות על תחזוקת האתרים.
משרד מבקר המדינה התמקד באתרי תיירות בשש ערים שאתריהן מגוונים ובעלי חשיבות היסטורית, דתית ותרבותית ומשרד התיירות השקיע במשך השנים בפיתוחם: ירושלים, טבריה, נצרת, עכו, צפת, ורמלה . אתרי התיירות שבהם נעשתה הביקורת הם אתרים שמשרד התיירות והעירייה הגדירום כך בפרסומים שונים , אתרים שבהם השקיעה כספים החברה הממשלתית לתיירות (להלן - החמ"ת) ואתרי הנצחה. ביקורת השלמה נעשתה במשרד התיירות, בחמ"ת ובחברה לפיתוח עכו העתיקה (להלן - החל"פ).
עיקרי הממצאים
חלקו של משרד התיירות בפיתוח אתרי תיירות
עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2009, לא הוגדר "אתר תיירות" במשרד, בדין או בפסיקה - על כל המשתמע מכך. לפיכך, לא ניתן לקבוע את המשמעות המעשית שיש להכללת מקום כלשהו בקבוצת אתרי תיירות.
השקעות משרד התיירות בפיתוח אתרי התיירות
על פי חוזר מנכ"ל, מימון פרויקטים ברשויות מקומיות יתחלק בין משרד התיירות לרשויות המקומיות לפי חישוב שנקבע בחוזר בהנחה שהשתתפות רשות במימון פרויקט תגדיל את הסיכויים שלאורך זמן תשקיע כספים גם בתחזוקתו. נמצא כי שיעור ההשתתפות של חלק מן הרשויות המקומיות במימון היה גבוה מזה שנקבע בחוזר המנכ"ל.
הפעלת נוסחת שיטת המימון התואם בפרויקטים בצפת גרמה לבלימת פרויקטים תיירותיים חשובים בעיר ולאי-ניצול התקציב שהעמיד לה המשרד, משום שעיריית צפת לא יכלה לעמוד במימון חלקה אף ששיעורו היה נמוך.
ללא ידיעת משרד התיירות ובניגוד לאמור בחוזר מנכ"ל, מימנה עיריית רמלה פרויקט באמצעות גורמי-חוץ ולא נטלה חלק כלשהו במימונו.
ניהול התיירות ברשויות מקומיות
שיטות ניהול אתרי התיירות
בעיריית ירושלים לא קיים גוף לניהול ולתפעול מתוכללים (אינטגרטיביים) של אתרי התיירות בעיר אף שלשם כך חוקק חוק הרשות לפיתוח ולקידום התרבות, התיירות וקשרי החוץ של ירושלים, התשס"ו-2005. החוק לא יושם והרשות לא הוקמה. עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2009, לא היה גם בעיריות נצרת, עכו, צפת ורמלה גורם אחד המרכז את הטיפול באתרי התיירות בעיר. פיצול האחריות לטיפול באתרי התיירות בעכו בין החל"פ לעירייה, וחוסר שיתוף הפעולה בין שני גופים אלה, פגע בניהול ובתחזוקה של האתרים בעיר. בעיריית טבריה, לעומת זאת, נעשה ביולי 2009 שינוי ארגוני והטיפול ברוב אתרי התיירות בעיר רוכז תחת קורת גג אחת.
מידע תיירותי
אתרי האינטרנט התיירותיים של הרשויות המקומיות
המשרד לא קבע מהו המידע החיוני שראוי להיכלל באתרי האינטרנט התיירותיים של הרשויות המקומיות, ולא וידא שהמידע בהם עדכני ומדויק.
אתרי האינטרנט התיירותיים של העיריות ירושלים, נצרת וצפת מציגים גם מידע בלתי-עדכני כגון שעות כניסה לא נכונות. אתרי האינטרנט הללו אינם כוללים מידע על אפשרויות ההגעה לערים אלה בתחבורה הציבורית. באתר האינטרנט של עיריית צפת, שניתן לקבל בו מידע בעברית בלבד, קיימת רשימת אתרי התיירות בעיר, אך בלחיצה על הקישוריות אל חלקם התקבל דף ריק.
מרכְּזי (לִשְׁכוֹת) מידע לתייר
משרד התיירות לא הפיץ למשרד הפנים נהלים ברורים ואחידים למרכזי המידע שבאחריות הרשויות המקומיות, על מנת שינחה את הרשויות לפעול על פי המודל הקבוע בו.
בירושלים פועלת לשכת מידע אחת בלבד המופעלת על ידי משרד התיירות והיא אינה מספקת את צורכי העיר. בשנת 2007 החליטה העירייה להוסיף ארבעה מרכזי מידע נוספים, אך עד מועד סיום הביקורת לא מימשה העירייה את החלטתה.
עיריית טבריה, בשיתוף עם גורמים נוספים בעיר, מצליחה באמצעות מרכז מידע עירוני להעניק שירותי מידע טובים לתייר. יש לציין גם את מרכז המידע הממשלתי בנצרת המספק לפונים אליו מידע מגוון בסבר פנים יפות ובמקצועיות.
התיירים הפוקדים את העיר
בחלק מהרשויות המקומיות שנבדקו לא היה מידע מבוסס על מספר התיירים שפקדו אותן וכולן לא סקרו את שביעות הרצון שלהם.
תכנון השילוט התיירותי
באתרי התיירות בירושלים היו שלטים חד-לשוניים ובלתי-מקצועיים, וחסרו בהם שִלטי הסבר ושלטים המציינים את שמותיהם. באתרי תיירות המנוהלים על ידי החל"פ בעכו לא הוקפד על ניסוח נאות בשילוט הכוונה; שלטים לא היו רב-לשוניים, דבר שהקשה על התיירים הזרים את ההתמצאות במקום. שלטי הכוונה באולמות האבירים לא היו אחידים. בנצרת ובצפת לא הציגו אתרי תיירות רבים בכניסה שלטים שבהם מצוינות שעות הפעילות.
ציון שמות הרחובות ומספרי הבתים
עיריית עכו לא פעלה בהתאם לפקודת העיריות ולחוק העזר שאימצה בנושא על מנת להבטיח את הציון הראוי של שמות הרחובות, במיוחד באזורי התיירות. היא לא הקפידה על אחידות השלטים ועל כתיבתם בהתאם להחלטות האקדמיה ללשון העברית מנובמבר 2006 בענייני תעתיק . גם עיריית צפת לא פעלה בהתאם לפקודת העיריות ולחוק העזר להבטחת הסימון הראוי של שמות הרחובות.
פעילות עסקית בלתי-חוקית ושלטי מסחר באזור התיירות
רוכלות לא-מורשית
הפעולה שנקטה עיריית טבריה להסדרת הרוכלות בטיילת אלון יכולה להוות דוגמה לשאר הרשויות המקומיות.
עיריית נצרת לא פעלה על פי החוק לסילוק הרוכלות הלא-מורשית. העירייה גם לא פעלה במסגרת החוק לסילוק מכשולים המסכנים את עוברי האורח ופוגעים בתנועה בכביש.
במרס 2008 גילתה מחלקת הפיקוח על הבנייה בצפת שהוקמה פרגולה להצללה באזור תיירותי ברחוב ירושלים. טיפולה של העירייה בעניין היה ארוך ולא יעיל ועד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2009, לא השיג את מטרתו.
שלטי מסחר
עיריות נצרת, עכו, צפת ורמלה לא הפעילו את סמכויותיהן לסילוק שלטים הפוגעים בחזות העיר.
תחזוקת אתרי התיירות
משרד התיירות לא הפעיל כלפי הרשויות המקומיות שנבדקו סנקציות כגון מניעת פיתוח או מניעת שדרוג או מניעת שיקום של אתרי תיירות שהן לא תחזקו כראוי, בניגוד להתחייבויותיהן כלפיו.
ירושלים
באזורי תיירות בירושלים נמצאו ליקויים רבים: מפגעים בכבישים, במדרכות, ברחבות ובכיכרות. כמו כן נמצאו שטחי גינון מוזנחים ובהם ריכוזי אשפה; ארונות חשמל חשופים ובגובה נמוך היוו מפגע בטיחותי.
תחזוקת שלטי ההכוונה בעיר הייתה לקויה. בחלק מרחובות ירושלים הותקנו שלטי רחוב מעוצבים מקרמיקה שרמת התחזוקה שלהם ירודה.
טבריה
תחזוקת כמה אתרים השתפרה מאז החלטת העירייה מיולי 2009 על השינוי הארגוני בניהול התיירות בעיר. יחד עם זאת, מצב אתרים מסוימים חייב טיפול ייסודי של העירייה. לא חל כל שיפור בתחזוקת האתרים שההחלטה בעניין השינוי הארגוני בעיר לא הוחלה עליהם.
נצרת
נמצאו ליקויים בתחזוקת העירייה באתרים שלגבי תחזוקתם היא התחייבה לחמ"ת. רמת האכיפה של חוק עזר לנצרת בנושא שימור רחובות לא היה בה כדי להבטיח את הניקיון של חלק מאתרי התיירות בעיר.
עכו
רמת התחזוקה והניקיון באתרי תיירות בעיר העתיקה הייתה ירודה - הדבר מעיד על כך שהעירייה לא קיימה את חובותיה. אחת הסיבות לכך היא הפיצול הארגוני שבניהול האתרים ואזורי התיירות בעיר העתיקה. בין השאר, בשטחי העיר העתיקה שבאחריות העירייה היו מפגעי תחזוקה וניקיון רבים במקומות האלה: חומות העיר והטיילות שלה, כיכרות השוק העירוני והחאנים. חלק מהאתרים האמורים שוקמו בעבר על ידי החל"פ והועברו לתחזוקת העירייה.
באולמות האבירים המתוחזקים על ידי החל"פ נמצאו ליקויי בטיחות: כבלים חשמליים היו פרושׂים בגלוי על-פני הקירות והעמודים באופן שאפשר גישה אליהם ומגע אתם - דבר המעיד כי תפקוד החל"פ היה לקוי.
צפת
ניקיונם ותחזוקתם של גן המצודה וטיילת המלונות בהר כנען היו לקויים; בגן המצודה התגלו בעיות בטיחות חמורות. העירייה לא פעלה לסילוק אשפה, שלטים וגרפיטי משני אתרי הנצחה בעיר.
רמלה
אתרי תיירות מרכזיים בעיר לא תוחזקו ברמה ראויה. טיפולה הלקוי של עיריית רמלה בתחזוקת המגדל הלבן פגע בחוויית התייר ובבטיחות המבקרים במקום. עיריית רמלה לא דאגה לסילוק אשפה מסביב לאנדרטת האצ"ל בעיר.
פיקוח ובקרה - יחידת הביקורת של משרד התיירות
הביקורות שמשרד התיירות קיים באתרי התיירות אינן מתועדות די הצורך, והמשרד החל לתעד אותן רק משנת 2009. המשרד לא ניהל מעקב אחר תיקון ליקויים שצוינו בדוחותיו. בידי יחידת הביקורת של המשרד לא הייתה רשימה של אתרי תיירות שהמשרד העביר תקציב לפיתוחם, וכתוצאה מכך היא לא יכלה לבקר את תחזוקת האתרים שבהם המשרד השקיע משאבים.
סיכום והמלצות
ראוי שמשרד התיירות יגדיר מהי עיר תיירות, מהו אתר תיירות ומה המשמעויות המעשיות הנובעות מהגדרות אלה. מן הראוי שהמשרד יקפיד לאכוף את ההנחיות בנוגע למימון התואם בהתאם לנהלים שהוא עצמו קבע בחוזר מנכ"ל, ועל החמ"ת להקפיד לנהוג על פיהם. מן הראוי שהמשרד ישקול לבחון מחדש את נוסחת המימון התואם כדי שזו תתאים יותר לצורכי עיריות שמצבן הכלכלי הקשה אינו מאפשר להן להשקיע את חלקן.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד התיירות יפעל בשיתוף עם משרד הפנים בקביעת תכנים בסיסיים וחיוניים לאתרי האינטרנט התיירותיים של הרשויות המקומיות. כמו כן מומלץ שיבדוק, כחלק מפעולות הביקורת שלו, שהמידע באתרי האינטרנט של הרשויות המקומיות ועמותותיהן נכון ועדכני ואינו מטעה את התייר.
על המשרד להגביר את הביקורת בנוגע לתחזוקת אתרי תיירות ברשויות מקומיות לפי הנהלים שאותם קבע בעצמו ולהגדיל את מעורבותו אם אתרי התיירות אינם מתוחזקים כראוי, בייחוד אלה אשר בפיתוחם הושקעו כספי ציבור רבים. יש לקבוע לרשויות המקומיות כללים ברורים לתיקון הליקויים באתרי התיירות לרבות סנקציות כלפי מי שלא יעמוד בהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, ריבוי אתרי תיירות וגופים האחראיים עליהם דורש תיאום בניהולם, בשיווקם ובתחזוקם. ריכוז כל הפעילויות האלה בידי גוף אחד בכל רשות יאפשר תפעול ותחזוקה כוללים ויעילים יותר של האתרים ומדיניות פיתוח תיירות מגובשת; גוף זה יהיה כתובת אחידה לגורמים המעוניינים לבוא בקשר עם הרשות המקומית בענייני התיירות.
על הרשויות המקומיות שנבדקו, ובכל הנוגע לעכו - על משרד התיירות, על העירייה ועל החל"פ למצוא דרך לרכז את כל התחומים הקשורים לניהול ולתחזוקה של אתרי התיירות בערים תחת קורת גג אחת בכל רשות.
על עיריית ירושלים לבחון דרכים ליישם את החלטותיה שלה ואת המלצות דוח חברת הייעוץ ולהגדיל את מספר מרכזי המידע לתייר בעיר.
על עיריות עכו וצפת לפעול בהתאם לפקודת העיריות ולחוק עזר לסימון הרחובות על מנת להבטיח את סימונם הראוי של שמות הרחובות ומספרי הבתים, במיוחד באזורי התיירות, ולהקפיד על אחידות השלטים ועל נוסח כתיבם. על עיריות עכו, נצרת, צפת ורמלה להפעיל את סמכויותיהן הקבועות בפקודת העיריות ובחוק העזר (בעניין מודעות ושלטים) לסילוק שלטים מסחריים הפוגעים בחזות הערים.
על משרד הפנים ועל משרד התיירות בשיתוף עם הרשויות המקומיות לפעול להסדרת תחזוקת אתרי התיירות ולשפרה על מנת להביא למלוא מימושו של הפוטנציאל הכלכלי, הערכי, החברתי והתרבותי הטמון באתרי התיירות ועל מנת למנוע ירידה לטמיון של כספי הציבור שהושקעו בפיתוחם. הצלחתה של המדינה לשמר אותם כראוי עשויה להוסיף לה כבוד ולשפר את תדמיתה הבין-לאומית.