ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית

ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית

פעולות הביקורת

באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ובמשרד התשתיות הלאומיות נבדקו תהליכי האישור וההוצאה לפועל של תכניות פיתוח ופרויקטים גדולים בתחומי התשתית הפיזית האזרחית. בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת הסביבה, במשרד הפנים, ברשויות סטטוטוריות ובחברות ממשלתיות רלוונטיות.

תקציר​

ההשקעה בתשתיות נועדה, בין היתר, לספק שירותים חיוניים לאזרחי המדינה ולקדם את כלכלתה. פערים בין רמות הביקוש והצריכה ובין ההיצע ויכולת האספקה בתחומי התשתית האסטרטגית פוגעים בצמיחה וברמת החיים של תושבי המדינה. הממשלה הכירה בפערים מהותיים בחלק מתחומי התשתית - כגון חשמל, מים ותחבורה - ובצורך לצמצמם ויזמה לשם כך תכניות פיתוח ייעודיות.

משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, רשויות המדינה האחרות ואלה שמבצעים את העבודות מטעמם יוזמים ומממשים תכניות פיתוח: משרד ראש הממשלה, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר הם גופי מטה מרכזיים שמטפלים בכל תחומי הפיתוח. משק החשמל מטופל בעיקר על ידי משרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות), הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל) וחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חברת החשמל); משק המים - על ידי משרד התשתיות, הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) ומקורות - חברת מים בע"מ (להלן - מקורות); תחום התחבורה מטופל במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ובידי חברות ממשלתיות שמנהלות פרויקטים של תחבורה כדוגמת חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת רכבת ישראל) והחברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (להלן - מע"צ). מעת לעת עוסקים גורמים ממשלתיים נוספים במימושן של תכניות הפיתוח על פי הצורך ועל פי תחומי הפעילות הרלוונטיים.

חלק מתכניות הפיתוח אינן מבוצעות על פי לוחות הזמנים שנקבעו להן, יעדיהן אינם מושגים, ותקציבן חורג בהרבה מהתקציב הראשוני שאושר להן. הכשלים המתגלים במהלך ביצוען של תכניות מסוימות ואי-מימושן של תכניות אחרות גורמים נזקים כלכליים וסביבתיים גדולים. לעתים הליקויים נובעים מניהול כושל של גורמי הממשל במדינה של התהליכים הקשורים לתכניות הפיתוח.

מימושן של תכניות פיתוח על כל מרכיביהן הוא משימה מורכבת המחייבת מקצועיות ותהליכי עבודה סדורים. על הממשלה לשקול שיקולים רחבים: עליה להביא בחשבון את יעדי ההשקעות, את היקפן הכולל ואת השפעתן על המשק. היקפן הכספי של תכניות הפיתוח והשפעתן הגדולה על המשק מחייבים את הממשלה לפעול בנחישות ובנחרצות להוצאתן לפועל בפרק הזמן ובתקציבים שנקבעו. מורכבות התכניות והשפעתן על תחומים רבים מחייבות את הגורמים המעורבים בהן להסיר מכשולים המעכבים את ביצוען. קידום התכניות מחייב שיתוף פעולה מלא בין כל הגורמים המעורבים במימושן תוך הגדרת גבולות הסמכות והאחריות של כל אחד מהם והכפפתם לגוף מנהל אחד שיהיה היד המכוונת.

פעולות הביקורת

במשך השנים פרסם משרד מבקר המדינה דוחות ביקורת רבים שהעלו שורה של ליקויים בתחומי הניהול והביצוע של פרויקטים תשתיתיים ספציפיים. דוח הביקורת הנוכחי עוסק בבחינת הטיפול המערכתי של גורמי הממשל השונים במדינה בפיתוח תשתיות החל בשלב הגדרת הצרכים וההיערכות המקדימה ועד ביצוע הפרויקטים ותפעולם.

בחודשים ספטמבר 2007-אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי האישור וההוצאה לפועל של תכניות פיתוח ופרויקטים גדולים בתחומי התשתית הפיזית האזרחית. הבדיקה נעשתה באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובאגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, במשרד התחבורה ובענבל - חברה לביטוח בע"מ (להלן - ענבל או חברת ענבל). בדיקות השלמה ועיון במסמכים נוספים נעשו במהלך הביקורת הנוכחית במשרד התשתיות, במשרד להגנת הסביבה, במשרד הפנים, בחברת נ.ת.ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ (להלן - נת"ע), במע"צ, בחברת רכבת ישראל, בחברת נתיבי איילון בע"מ (להלן - חברת נתיבי איילון) ברשות המים, ברשות החשמל ובחברת מקורות.

עיקרי הממצאים

1. אי-יישומן של תכניות פיתוח של תשתיות חיוניות למשק, חריגה מלוחות הזמנים ומהתקציבים שיועדו להן והיעדר מידע מרוכז, מפורט ומעודכן שיאפשר השוואה בין העלויות ולוחות הזמנים המתוכננים ובין המצב בפועל - מלמדים על כשל ניהולי של משרדי הממשלה, רשויות המדינה האחרות ואלה שמבצעים את העבודות מטעמם ושל העומדים בראשם.

2. הממשלה לא הסמיכה באופן רשמי גוף מטה שירכז את נתוני צורכי הפיתוח בכל תחומי התשתית השונים ויוכל להציג לה תמונה מקיפה ומפורטת של כלל צורכי התשתית בכל תחום, ותכניות מפורטות שיאפשרו לספק צרכים חיוניים בכלל וצרכים דחופים בפרט. כפועל יוצא מהיעדר גוף כזה, אג"ת שאינו הגוף האחראי למתן פתרונות בתחומי התשתיות ולקביעת חיוניותם וסדר העדיפויות שלהם, מרכז את הנתונים על צורכי הפיתוח ומתעדף את תכניות הפיתוח. הדבר גורם חילוקי דעות בין המשרדים המקצועיים לבין גופי המטה השונים כדוגמת משרד האוצר, בעניין תוקפן של החלטות התעדוף השונות.

3. במקרים מסוימים מאשרים בממשלה או במשרדים פרויקטים הכלולים בתכניות הפיתוח, אף שלא נבחנו כנדרש החלופות השונות וכדאיותן הכלכלית והמקורות התקציביים למימושם. יתרה מזו - התמונה הכלכלית המוצגת בפני מקבלי ההחלטות לשם קידום הפרויקט ואישור המשאבים המוקצים לו, אינה שלמה, והיא מוטה בדרך כלל כלפי מטה. פער זה מביא לאי-הקצאת מקורות מתאימים, לבזבוז משאבים, לפיגורים בלוחות הזמנים המתוכננים ולכשלים מרובים.

4. הממשלה אינה עושה די להסדרת הסמכויות והאחריות בין הגופים המעורבים בקידום תכניות הפיתוח. מורכבות תכניות הפיתוח השונות בכל תחום מחייבת שלכל תכנית פיתוח ימונה מנהל תכנית, לריכוז הטיפול בכל המרכיבים הכלולים בה, משלב אישור התכנית ועד מימושה. נמצא כי לא נקבעו גופים מנהלים כאמור. כמו כן אין תהליך של תיאום מובנה ושיטתי בין הגוף היוזם את הפרויקטים התשתיתיים ובין משרדי הממשלה וגופים רלוונטיים אחרים הנוגעים בדבר.

5. אג"ת נוהג לתקצב פרויקטים הכלולים בתכניות פיתוח בדרך של הרשאה להתחייב הניתנת לכל פרויקט בנפרד. תקצוב פרויקט בודד מתוך תכנית פיתוח בהרשאה להתחייב אינו משקף את העובדה שהפרויקט הוא מרכיב אחד בלבד במכלול הפרויקטים הכלולים בתכנית. הדבר עלול לפגוע ביישומם של מרכיבים אחרים הכלולים בתכנית הפיתוח, מאחר שהם משלימים, המשכיים או תלויים זה בזה ולמנוע את השגת יעדי התכנית.

6. התממשותם החוזרת ונשנית של סיכונים רבים שהטיפול בהם באחריות הממשלה כגון טיפול לקוי בהשגת אישורים סטטוטוריים, עיכובים בהפקעות קרקע, שינויים ועיכובים בביצוע קטעים של פרויקט שאמורים להיות מבוצעים באופן ישיר על ידי הממשלה מעלים חשש כי גורמי הממשל השונים לא טיפלו כנדרש במניעת הסיכונים שבאחריותם ובצמצום נזקיהם. לפיכך נאלצה לעיתים המדינה לשאת בנטל הכספי הכרוך בהם.

7. היערכותה התכנונית של המדינה עוד לפני התחלת העבודה אינה מספקת משום שאין היא כוללת בדיקה של איכות התכנון ומרכיביו. הדבר פוגע באומדני העלות וביתר הנתונים המוצגים בפני מקבלי ההחלטות ומביא לידי חיכוכים עם הזכיין, להתארכות הזמן הנדרש להשלמת הפרויקט ולנזקים כלכליים וסביבתיים כבדים. לעתים אף מעמידים נזקים אלו בספק את כדאיות הפרויקט מהבחינה הכלכלית והתפעולית.

סיכום והמלצות

ממצאי הביקורת בדוח זה מצביעים על ליקויים מהותיים רבים באופן שבו הממשלה מנהלת את התכניות לפיתוח התשתיות. חלק מתכניות הפיתוח אינן מבוצעות על פי לוחות הזמנים שנקבעו להן, יעדיהן אינם מושגים, ותקציביהן חורגים בהרבה מהתקציבים הראשוניים שהוקצו להן. הממצאים מלמדים שיש צורך דחוף בהפקת לקחים ובשיפור דרכי הטיפול והניהול של תכניות הפיתוח. כתוצאה מאי-יישומן באופן שיטתי ועל פי תכנון רב-שנתי נקלעת הממשלה להתנהלות משברית כדי למצוא פתרונות מהירים ובלתי-יעילים לצרכים חיוניים.

פיתוח תשתיות דורש שיקולים רחבים וראייה מערכתית רב-שנתית של היקף ההשקעות הכולל והשפעתו על המשק. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה להסמיך גוף מטה לרכז את נתוני צורכי הפיתוח ולהכין תכנית מערכתית רב-שנתית מקיפה. גוף זה יאתר את הצרכים ואת החסמים, יבחן את כל תכניות הפיתוח שעל סדר היום בכל אחד מתחומי התשתית ואת כדאיותן ויציע סדרי עדיפויות לממשלה. כל זאת - בתיאום ובשיתוף פעולה מלא בין כל הנוגעים בדבר. התוצרים של עבודת מטה מעין זאת חיוניים כבסיס לדיון בממשלה כדי שתוכל לקבוע סדר עדיפויות ולקבל החלטות מושכלות בתחום התשתיות.

על כל שר מוטלת האחריות לפעול לקידום ולמימוש של התכנית לפיתוח התשתיות בתחומו. לשם כך יש צורך להעביר לידיו את כל הסמכויות הנדרשות כדי להוציא את המדיניות מן הכוח אל הפועל. עליו לקבוע גורם מוסמך, להעניק לו סמכויות מתאימות ולהטיל עליו את האחריות לניהולה הכולל של התכנית על מקבץ הפרויקטים הכלולים בה.