ביוני 2002 פרסם משרד מבקר המדינה דוח על שנקר - בית ספר גבוה להנדסה ולעיצוב (להלן - שנקר); עיקרי הממצאים שהועלו באותו דוח (להלן - הדוח מ-2002) היו בנושאים האלה: הסדרת רישום הזכויות והשימוש בקרקעות שעליהן שוכן בית הספר, ניהול הרכש והמלאי והטיפול בחומרים מסוכנים (להלן - חומ"ס). ביולי 2003 פרסם משרד מבקר המדינה דוח נוסף על שנקר (להלן - הדוח מ-2003). הממצאים שהועלו בדוח זה היו בנושא תנאי ההעסקה של הסגל האקדמי בשנקר.
פעולות הביקורת
בפרק הזמן אפריל 2008 - ספטמבר 2009, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה בשנקר את תיקון הליקויים שצוינו בדוחות מ-2002 ומ-2003 (להלן - המעקב או ביקורת המעקב). בדיקות השלמה נעשו במועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) ובוועדה לתכנון ולתקצוב שלה (להלן -ות"ת), במינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל או ממ"י) - מחוז תל אביב, במחלקת הנכסים של עיריית רמת גן, במשרד להגנת הסביבה ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת).
עיקרי הממצאים
ביקורת המעקב העלתה כי חלק מהליקויים שעלו בדוחות מ-2002 ומ-2003 תוקנו; וחלק אחר מהליקויים נמצאים בשלבי תיקון. בדוח שלהלן יפורטו הליקויים שטרם תוקנו וכן ליקויים נוספים, שנמצאו בביקורת המעקב.
מינוי צוות לתיקון ליקויים
1. בנוגע לדוח מ-2002 עלה, כי נשיא שנקר מינה ביולי 2002 את המנכ"ל לעמוד בראש צוות לתיקון ליקויים שהועלו בדוח כנדרש מחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן - החוק). הצוות קיבל החלטות בנוגע לתיקון הליקויים במוסד, אולם הוא לא הגיש לנשיא דוח על פעולותיו. שנקר גם לא דיווח למבקר המדינה על הדיונים וההחלטות של הצוות, כנדרש על פי החוק.
2. אשר לדוח מ-2003 עלה, ששנקר לא מינה צוות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח, ולא דיווח למבקר המדינה על מצב תיקון הליקויים.
בטיחות
המערכת הממוחשבת בשנקר אינה מתעדת את תנועת החומ"ס המונפקים למחלקות השונות ולכן אינה מבטיחה בקרה הולמת.
שנקר לא מילא את הנחיית מפקח העבודה המחוזי של משרד העבודה והרווחה מספטמבר 2002 להעסיק במשרה מלאה ממונה על הבטיחות, כנדרש בתקנות ארגון הפיקוח על העבודה (ממונים על הבטיחות), התשנ"ו-1996. שנקר העסיק את הממונה על הבטיחות בהיקף של שליש משרה בלבד. בינואר 2005 מונה הממונה על הבטיחות גם כאחראי מחסני כימיקלים ורעלים בשנקר, ובעקבות זאת הוגדל היקף משרתו לחצי משרה (50%).
הממונה על הבטיחות אינו שומר באופן עקבי ושוטף העתקים של גיליונות הבטיחות של החומ"ס, ובמחלקות השונות בשנקר אין מוחזקים גיליונות הבטיחות במקום נגיש ובהישג ידם של העובדים.
בעקבות הדוח מ-2002, הקים שנקר ועדת בטיחות. כיו"ר הוועדה כיהן עד שנת 2007 מנכ"ל שנקר דאז. הוועדה לא אישרה לבצע מטלות, שביצוען נדרש לפי הוראות הבטיחות.
המעקב העלה, כי בתקופה ספטמבר 2004 - דצמבר 2008 התכנסה ועדת הבטיחות של שנקר רק כפעמיים בשנה - תדירות נמוכה בהרבה מזו שנקבעה בתקנות ארגון הפיקוח על העבודה (ועדות בטיחות ונאמני בטיחות), התשכ"א-1960, שלפיהן היה עליה להתכנס לפחות שמונה פעמים בשנה. בניגוד להנחיות המוסד לבטיחות ולגיהות , לא התכנסה הוועדה גם בעקבות תאונות עבודה שאירעו בבית הספר.
שנקר לא הקפיד ליידע את העובדים באופן שיטתי ושוטף בנוגע לסיכונים שהם עלולים להיחשף אליהם במהלך עבודתם. כל המידע בנושא הבטיחות שהופץ במהלך השנים בשנקר שמור רק במחשב האישי של הממונה על הבטיחות. למידע חשוב זה יש גיבוי חלקי בלבד.
הממונה על הבטיחות קיים מפעם לפעם הדרכות לעובדים במחלקות השונות של שנקר, אך לא ניהל רישום מסודר שיאפשר לוודא שכל העובדים קיבלו את ההדרכות הנדרשות על פי עיסוקם בשנקר.
בשנקר לא פעל נאמן בטיחות אף שהדבר מתחייב על פי הוראות הדינים השונים בנושא.
על פי היתר הרעלים שקיבל שנקר מהמשרד להגנת הסביבה היה עליו להקים צוות חירום שיטפל באירועי חירום כמו אירועים שמעורבים בהם חומרים מסוכנים או דליקות, אך הוא לא הקים צוות כזה. המשרד המשיך להעניק לשנקר היתרים אף על פי שלא עשה את מה שנדרש ממנו.
שנקר לא הודיע למפקח העבודה במשרד התמ"ת על תאונות שהתרחשו במוסד, שבהן היו מעורבים עובדים או סטודנטים, כפי שהיה מחויב לעשות על פי דין. משרד התמ"ת ומשרד החינוך מטילים זה על זה את האחריות לטיפול בתאונות של הסטודנטים, ובסופו של דבר הטיפול בסטודנטים "נופל בין הכיסאות", ואין לכך פתרון ברור.
הממונה על הבטיחות מועסק גם במקומות נוספים לשנקר, הן כממונה על בטיחות והן כיועץ בנושא בטיחות. הממונה לא דיווח לשנקר על עבודתו הנוספת, וממילא לא קיבל ממנו את האישור הנדרש לעבודה זו.
שנקר לא ביצע את הנחיות היחידה האזורית לאיכות הסביבה של עיריות רמת גן ובני ברק ולא בדק את עמידות המבנים שבהם מאוחסנים החומ"ס.
שנקר לא הקפיד על ביצוע הוראת תקנות רישוי עסקים (סילוק פסולת חומרים מסוכנים), התשנ"א-1990, ולא פינה לרמת חובב את הפסולת הרעילה שלו, לפחות פעמיים בשנה כנדרש. בבדיקה שקיים משרד מבקר המדינה בנובמבר 2008 במחסן הפסולת הרעילה של שנקר נמצאו כמויות גדולות של פסולת רעילה שלא פונו. לא נמצא במחסן שילוט מתאים אודות החומרים שבו, כפי שדורש חוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993.
המשרד להגנת הסביבה שינה את סיווגו של שנקר בנוגע לאחזקת חומ"ס, ובכך הקל ברמת הדרישות שעליו לעמוד בהן. לא נמצאו במשרד סימוכין המנמקים החלטה זו.
אגף הפיקוח על העבודה במשרד התמ"ת לא וידא שדרישות הבטיחות שהוא הטיל על שנקר אכן מולאו.
הסדרת השימוש בקרקעות
בדוח מ-2002 נכתב, כי שתיים מחמש החלקות שעליהן שנקר מתפרס הן קרקעות המדינה שבניהול ממ"י, והשימוש בקרקעות ותשלום זכויות החכירה בגינן לממ"י לא הוסדר במשך עשרות שנים. להלן ממצאי ביקורת המעקב בעניין זה:
1. דיונים שניהלו שנקר, ממ"י ועיריית רמת גן בשנים 2002-2004 בקשר להסדרת קרקעות שנקר, הופסקו למשך כארבע שנים וחודשו רק בשנת 2008, במהלך הביקורת.
2. מחוז תל אביב של ממ"י הציג בדצמבר 2009 להנהלת ממ"י הצעה להסכם עם שנקר, ולפיה חובו של שנקר למינהל הסתכם ב-7.6 מיליון ש"ח וחובה של העירייה על פי ההצעה הסתכם ב-5.7 מיליון ש"ח. הנהלת ממ"י דנה בהצעה ודחתה אותה.
3. בעקבות פניית משרד מבקר המדינה לממ"י מדצמבר 2009 דנה שוב הנהלת ממ"י בעניין והחליטה כי מנהל מחוז תל אביב בממ"י יעשה ניסיון נוסף להגיע להסדר פשרה בכפוף לתשלום החובות וכן לתשלום דמי שימוש ביחס לשטח המוחזק ללא הסדר חוזי.
ניהול הרכש והרכוש הקבוע
מבדיקת הנוהל החדש שקבע שנקר במאי 2005 (להלן - הנוהל החדש) עולה, כי הוא מסדיר באופן חלקי בלבד פעולות מרכזיות בתחום ביצוע מכרזים, אף שמשרד מבקר המדינה הסב את תשומת לב שנקר לצורך בהסדרתן, כבר בדוח מ-2002. למשל: בנוהל החדש חסרים כללים בעניין מתן פטור ממכרז, דרכי ניהולו של מכרז, אופן הגשת ההצעות למכרז וקביעת התנאים המוקדמים להשתתפות בו, הכנת רשימות קבלנים שישתתפו במכרזים סגורים, הנסיבות שבהן ניתן לנהל משא ומתן עם קבלנים בעקבות מכרז והחובה לרשום פרוטוקולים של משא ומתן זה.
פרויקט לבינוי ולשיפוץ של מבנה ברמת גן (בניין עלית), שנמסר לשימושו של שנקר, חרג מעלותו המתוכננת ב-100%, מ-2 מיליון ש"ח ל-4 מיליון ש"ח. ועדת הכספים של שנקר שהייתה אמורה ללוות את הפרויקט לא מינתה ועדת אד-הוק לליווי הפרויקט ולמעקב ובקרה על תקציבו.
על פי המסמכים, ועדת הרכש העליונה של שנקר התכנסה פעם אחת בלבד במהלך שלוש השנים 2005-2008. לטענת שנקר, כי היא התכנסה יותר מכך, לא נמצאו סימוכין. ליקוי בעניין תיעוד עלה גם מבדיקה של כמה רכישות שביצע מנהל הרכש בשנת 2008; כך למשל נמצא שמנהל הרכש ומנהל התחזוקה מזמינים שירותים וציוד באמצעות הטלפון, וכי הם אינם מתעדים את ההזמנות בכתב. בעניין הרשאות לביצוע הרכש נמצא, שמנהל התחזוקה מתקשר עם ספקים בלי לקבל את אישור מנהל הרכש, גם במקרים שאישור כזה נדרש.
שנקר מתקשר עם ספקי שירותי תחזוקה וספקי חומרים במשך שנים רבות ואינו מרענן את הספקים שעימם הוא עובד בתדירות שנקבעה. הוא גם לא תמיד מנהל תחרות בין מספר ספקים, ומעדיף לפנות לספקים שאליהם הוא רגיל, ומנהל עמם משא ומתן על תנאי ההתקשרות.
שנקר אינו מנהל מעקב הולם אחר כל פריטי הרכוש הקבוע שלו.
כוח אדם
אף שוות"ת העירה לשנקר מדי שנה בשנה על כך שמורים רבים שלו המועסקים במשרה מלאה אינם ממלאים את מכסת שעות ההוראה הנדרשות על פי הנחיות מל"ג, שנקר לא פעל לצמצום התופעה.
שנקר ממשיך לגייס מורים מן החוץ, כיוון שהוא נאלץ להשלים את שעות ההוראה שאותן לא מילאו מוריו. בכך מכביד שנקר על תקציבו ונאלץ להסיט את מקורותיו התקציביים לצרכים אלו. בנוסף לכך עלה, שהיקפי המשרה של מורים מן החוץ גבוהים וחורגים מהנחיות מל"ג וות"ת.
על אף החריגות המתמשכות ממכסת שעות ההוראה של הסגל האקדמי הבכיר בשנקר, ואף שמדובר בהיקף חריגות גבוה במיוחד בהשוואה למוסדות אחרים, לא אכפה ות"ת את הנחיותיה בנושא ולא המשיכה לבדוק עניין זה בכל שנה כמתחייב מנהליה: בשנת הלימודים התשס"ז (2006-2007) לא בדקה ות"ת כלל את הנושא; בשנים התשס"ח (2007-2008) והתשס"ט (2008-2009) היא בדקה אותו רק לגבי סמסטר ב', וגם בדיקה זו נערכה זמן רב לאחר שהשנה הסתיימה.
הביקורת הפנימית בשנקר הפסיקה לעסוק בנושא שעות ההוראה, ולא בדקה אותו שוב מאז 2003, על אף חשיבותו והשפעותיו התקציביות.
שנקר מוסיף לשלם לראשי החוגים גמול תפקיד בשיעור 25% ללא קשר למספר התלמידים, אף ששיעור זה גבוה מהגמול המרבי שקבעה ות"ת (20%), ואף שכל החוגים, למעט אחד, לא עמדו בתנאים המזכים על פי הנחיות ות"ת בגמול תפקיד מרבי. ות"ת ידעה על מתן תוספת זו שניתנה בניגוד להוראותיה והעירה לשנקר על כך, אך לא נקטה שום צעד אופרטיבי להפסקת התופעה.
אף שבדוח מ-2003 צוין, כי שנקר העניק למרצים דרגות פרופסור לצורכי שכר לפני שניתנו להם המינויים האקדמיים ובלי שמל"ג נתנה אישורה לכך, נותרו עדיין שני חברי סגל הנהנים מהסדר לא תקין זה.
שנקר אינו מקפיד על כך שלמורים מן החוץ שהוא מעסיק יהיו תיקים אישיים מסודרים שיכילו את כל המידע והמסמכים הרלוונטיים להם.
שנקר אישר דרגה אקדמית לאנשי סגל על סמך אישור על לימודיהם בחו"ל בלי שביקש מהם להמציא לו חוות הדעת בעניין זה מטעם הגף להערכת תארים אקדמיים מחו"ל שבמשרד החינוך, שהוא הגורם המוסמך להעריך תעודות, דיפלומות ותארים שהוענקו על ידי מוסדות אקדמיים בחו"ל, לצורך דירוג ושכר.
לשנקר נוהל העוסק בהיעדרות מורים ומרצים משיעורים. נמצא, כי הנוהל אינו מקוים וחברי הסגל אינם מדווחים כנדרש על איחורים ועל היעדרויות שלהם. עוד נמצא, כי המעקב והבקרה שמנהל שנקר אחר נוכחות המורים והיעדרויותיהם לקויים.
בדוח מ-2003 צוין, כי מביאור למאזן של שנקר ליום 30.9.01 עולה, כי שנקר הפריש כספים בגין ימי מחלה שלא נוצלו רק בעבור עובדים שהגיעו לגיל 55. ביקורת המעקב העלתה, כי הליקוי לא תוקן; שנקר ממשיך להפריש כספים בגין ימי מחלה שלא נוצלו רק בעבור עובדים אלה.
בדוח מבקר המדינה משנת 2009 צוין כי בניגוד לכללי חשבונאות מקובלים, רוב האוניברסיטאות אינן רושמות במאזניהן את כל התחייבויותיהן העתידיות בגין זכויות עובדים שהצטברו במשך השנים. עוד צוין כי ות"ת לא פעלה כמתחייב ממעמדה ומסמכותה כדי להביא לכך שהדוחות הכספיים ייערכו כהלכה. ממסמכי ות"ת עולה, כי, היא גיבשה בנובמבר 2009 "הנחיות בדבר כללי חשבונאות ודיווח כספי על ידי מוסדות להשכלה גבוהה בישראל", שתחולתן מ-1.10.09.
מעיון בהנחיות אלה עולה כי הן כוללות אמנם הוראה ולפיה יש לרשום במאזני המוסדות את רוב התחייבויותיהם העתידיות בגין זכויות עובדים שהצטברו במשך השנים, אולם חלק מהזכויות לא יירשמו עדיין כנדרש: התחייבויות המוסד בגין ימי מחלה שלא נוצלו יחושבו ויירשמו רק בעבור עובדים שמלאו להם 55 שנה; המחויבות האקטוארית בגין פנסיה תקציבית תוצג במאזן רק לאחר שיושג "הסדר כולל למימון המחויבות האקטוארית של המוסדות בגין פנסיה תקציבית". עד אז תוצג המחויבות בביאורים לדוחות הכספיים בלבד; התחייבויות המוסדות בגין הזכות לחופשת שבתון לא תירשם כלל במאזן. התוצאה של יישום הוראה זו היא שמאזניהם של המוסדות עדיין לא יציגו אל נכון את מצבם הכספי, בייחוד בכל הנוגע למחויבות האקטוארית בגין פנסיה תקציבית.
סיכום והמלצות
ביקורת מעקב מקיפה זו שעשה מבקר המדינה בשנקר העלתה, שחלק מהליקויים שהועלו בדוחות הביקורת הקודמים מ-2002 ומ-2003 תוקנו, חלק אחר נמצא בתהליכי תיקון, אולם עדיין נותרו ליקויים רבים ששנקר טרם תיקן. כמו כן עלו בביקורת זו ליקויים נוספים. בדוחות הביקורת הקודמים ובדוח זה עלו ליקויים גם בנוגע למל"ג ולוות"ת, חלק מהם כבר תוקנו ואחרים טרם תוקנו. ביקורת זו נעשתה בנוסף לביקורת אחרת שעשה משרד מבקר המדינה בנושא "היבטים בפעילות שנקר", ואשר ממצאיה מתפרסמים גם הם במסגרת דוח שנתי זה.
חשיבותה של ביקורת מעקב היא בצורך לוודא שהגופים המבוקרים אכן תיקנו את הליקויים, ושהביקורת הקודמת הניעה אותם לנהוג על פי החוק ועל פי סדרי מינהל תקינים, והביאה לשיפור פעולתם ולחיסכון בכספי ציבור. לכן ממליץ משרד מבקר המדינה למל"ג, לוות"ת ולכל המוסדות להשכלה גבוהה, כי יבחנו את הליקויים שעלו בדוח זה ויפיקו לקחים מתאימים גם לגבי התיקונים הנדרשים במוסדותיהם בתחומים שבהם עוסק דוח זה, וגם באורח כללי לגבי הטיפול בממצאי דוחות ביקורת העוסקים במוסדותיהם.
על שנקר להבטיח שהוא נוהג על פי כל המתחייב ובמלוא הזהירות המתבקשת בתחום הבטיחות בכלל ובתחום החומרים המסוכנים בפרט, ויפה שעה אחת קודם; בכך הוא יגן על שלום העובדים, התלמידים וכל המצויים בשטחו, וכן תימנע פגיעה אפשרית לסביבה. על הגופים המפקחים ומבקרים את תחום הבטיחות - וביניהם המשרד להגנת הסביבה ומשרד התמ"ת - למלא את תפקידם באופן הדוק, ולוודא שהנחיותיהם מיושמות, ולנקוט את האמצעים העומדים לרשותם כדי לאכוף זאת.
סוגיית הבטיחות של סטודנטים בשנקר, שהועלתה בדוח זה (חוסר הבהירות בנוגע למשרד הממשלתי האחראי לטיפול בתאונות סטודנטים), נוגעת לכל הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה, ובנוסף לזאת, היא נוגעת גם לתלמידים הלומדים בכיתות ההמשך - כיתות י"ג-י"ד (טכנאים והנדסאים). נוכח המחלוקת בין עמדת משרד החינוך לבין עמדת משרד התמ"ת נדרש שמל"ג, משרד החינוך ומשרד התמ"ת יכינו עבודת מטה שתלבן את הסוגיה ושתושג עמדה מוסכמת. אם לא יגיעו להסכמה ולהסדר על פי החקיקה הקיימת, עליהם ליזום שינוי חקיקה.
באוגוסט 2010 ייכנסו לתוקפן התקנות החדשות שנוספו לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, הנוגעות למוסדות להשכלה גבוהה, ובכך יוחל למעשה החוק עליהם. משרד מבקר המדינה ממליץ למוסדות להשכלה גבוהה, ובהם שנקר, להיערך לקראת החוק והתקנות כבר עתה: ללמוד את משמעויותיהם, לגבש נוהלי רכש והתקשרויות מתאימים ולמסד תהליכי רכש אשר יהלמו את החוק ואת התקנות החדשות.
סוגיית שעות ההוראה הפחותות מהנדרש של חברי סגל אקדמי במוסדות להשכלה גבוהה, ובהם המכללות, כתוצאה מכך הגדלת מספר המורים מן החוץ, ידועה מזה זמן רב למל"ג ולוות"ת. ההשלכה מכך כמובן היא גידול בהוצאה על שכר של המוסדות וחשש לפגיעה ברמה האקדמית. ממצאי מעקב זה מלמדים, כי תופעה בלתי תקינה זו קיימת זה שנים רבות גם בשנקר. משרד מבקר המדינה קורא למל"ג ולוות"ת להסדירה, ולמצער לפעול לצמצומה בהקדם.
על שנקר לפעול על פי המתחייב ולהסדיר את הנושא בביתו: עליו להקפיד לקיים את הנחיות ות"ת הנוגעות להיקף ההוראה של חברי הסגל האקדמי, ולהעסיק מורים מן החוץ בשיעור המותר על פי הוראותיה. עליו להימנע מלשלם לחברי הסגל האקדמי תוספת גמול תפקיד שאינם זכאים לה, ולחדול מלהעניק להם דרגות אקדמיות לצורכי שכר באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הנחיות ות"ת וחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב).
על ממ"י, עיריית רמת גן ושנקר לעשות מאמץ משותף ולהביא לידי סיום את המחלוקת בעניין הסדרת השימוש שעושה שנקר בקרקעות ותשלום דמי החכירה בגינן שנמשכת כבר שנים רבות. מכיוון שהמאמצים שעשו עד כה לא צלחו, עליהם למצוא מתכונת ליישוב המחלוקת אשר תהיה מקובלת על הצדדים ותביא לפתרון המיוחל.
על מוסדות שנקר לבחון בהקדם את הסיבות לכך, שחלק מהליקויים שצוינו בדוחות הביקורת הקודמים על שנקר מהשנים 2002 ו-2003 לא תוקנו כאמור משך שנים רבות, אף ששנקר התחייב כלפי משרד מבקר המדינה לתקן חלק מליקויים אלה. עליהם לנקוט צעדים ליישום ההמלצות ולתיקון הליקויים.
על מל"ג וות"ת לוודא הן את תיקונם בהקדם של הליקויים האמורים על ידי שנקר והן את תיקון הליקויים שבאחריותן ולנקוט את הצעדים הדרושים למניעת הישנותם. עליהן לפעול בנחישות גם כלפי מוסדות להשכלה גבוהה אחרים שאינם מצייתים להנחיותיהן ומגדילים, כדוגמת שנקר, את הוצאות השכר שלהם בניגוד לחוק יסודות התקציב.