מתן פטור משירות חובה לפני תום השירות

צה"ל משחרר לעתים ובנסיבות מיוחדות חיילים משירות חובה לפני תום שירות זה. הסיבות העיקריות לשחרור חיילים מהמשך שירות החובה הן סיבה רפואית-נפשית וסיבת אי-התאמה. חיילים משוחררים מצה"ל מסיבה רפואית-נפשית על ידי ועדה רפואית של צה"ל לאחר שקציני בריאות נפש (להלן - קב"ן או קב"נים) ממליצים בפני רופאים פסיכיאטרים בעניין הטיפול הנדרש בחיילים והמשך שירותם בצה"ל. במסגרת מתן פטור מסיבת אי-התאמה יחידות מפנות חיילים שאינם מתאימים לשרת בצה"ל אל ועדות התאמה לשירות (להלן - ועדות התאמה), הפועלות באגפי המטה הכללי ובזרועות (להלן - סמכויות ). ועדות ההתאמה בוחנות כל מקרה וממליצות בפני מפקד יחידת מיטב  אם לשחרר את החייל משירות צבאי, והוא מחליט בנושא. סיבות נוספות למתן פטור לחיילים לפני תום שירות חובה הן סיבה רפואית-גופנית וטעמי פרט.

לפי נתונים של אגף כוח אדם בצה"ל (להלן - אכ"א) בנוגע לשחרורים לפני תום שירות חובה של חיילים גברים בשנים 2005 ו-2006, השיעור הכולל של פטור זה בשנת 2005 הגיע ל-17.4% (מדובר באלפי חיילים) מתוך סך כל החיילים שהשתחררו משירות חובה בצה"ל באותה שנה, והוא עלה בשנת 2006 ל-17.7%. הסיבות העיקריות לשיעורי הפטור בשנת 2006 היו: סיבה רפואית-נפשית - 10.3%; ואי-התאמה - 3.9%.

נוכח שיעורי הפטור לפני תום השירות בשנת 2006, החל צה"ל בשנת 2007 בפעילויות שונות במגמה לצמצם שיעורי פטור אלה. במסגרת פעילות זאת הגדיר הרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, יעד של הורדת הפטור לפני תום שירות חובה בשיעור 3% בתכנית הרב-שנתית של צה"ל לשנים 2008-2012 (להלן - תר"ש "תפן"), ובשיעור של 1% בשנת 2008. סגן הרמטכ"ל דאז, אלוף דן הראל, עמד בראש עבודת מטה שמטרתה לצמצם את שיעור הפטור לפני תום שירות חובה, לפי היעד שקבע הרמטכ"ל. לפי נתוני אכ"א ממאי 2009, השיעור הכולל של הפטור לפני תום שירות חובה בשנת 2008 הגיע ל-13.8% (מדובר באלפי חיילים) מתוך סך כל החיילים שהשתחררו משירות חובה בצה"ל באותה שנה - ירידה של כ-4% בהשוואה לשנת 2006 ושל 2.6% בהשוואה לשנת 2007; הירידה הבולטת היא בשיעורי הפטור מסיבה הרפואית-נפשית: 3.8% בהשוואה לשנת 2006 ו-2.5% בהשוואה לשנת 2007.

פעולות הביקורת

בתקופה מאוגוסט 2008 עד מאי 2009 בדק משרד מבקר המדינה שני נושאים בנוגע למתן פטור לפני תום שירות חובה: האחד, מאפייני השירות הצבאי של חיילים שהמשיכו לשרת לאחר שהיו מועמדים לפטור משירות; והשני, סוגיות בנושא אישור פטור בשל אי-התאמה או אי-התאמה בשל התנהגות רעה וחמורה , באמצעות ועדות התאמה. הביקורת נערכה בצה"ל.

עיקרי הממצאים

מאפייני השירות הצבאי של חיילים שהמשיכו לשרת לאחר שהיו מועמדים לפטור

1.  בספטמבר 2008 קבע סגן הרמטכ"ל, במסגרת עבודת המטה למיצוי כוח אדם ולצמצום הפטור לפני תום שירות חובה, בין השאר, שאכ"א יציג בינואר 2009 תחקיר למיצוי כוח אדם, שבו ייבדק לאן הופנו החיילים שנותרו בשירות ומהי האפקטיביות של העמקת הגיוס וצמצום הפטור האמור. במועד סיום הביקורת, אכ"א עדיין לא הציג תחקיר כזה, כיוון שלא היו עדיין בידיו תבחינים מוגדרים לבחינת יעילות השירות הצבאי של החיילים שנותרו בשירות.

2.  משרד מבקר המדינה בדק את מאפייני השירות של חיילים שהמשיכו לשרת לאחר שהיו מועמדים לפטור משירות, בהתייחס לשלוש קבוצות של חיילים:

א.  חיילים שלא אושר להם פטור מסיבה רפואית-נפשית ומסיבה של אי-התאמה - לפי נתוני מחלקת בריאות הנפש בצה"ל (להלן - ברה"ן), בשנת 2008, 2,809 חיילים (בעיקר גברים) פנו בבקשה לפטור מסיבה רפואית-נפשית ונענו בשלילה. מנתונים של אכ"א לגבי 163 חיילים, שנבחרו אקראית מבין החיילים שבקשתם נענתה בשלילה, עולה, כי 48 מהם (כ-30%) נעדרו מהשירות לאחר שנקבע שימשיכו לשרת, כתוצאה מנפקדות, מעריקות או מריצוי עונשי מאסר. 26 מהם נעדרו מהשירות 50 עד 379 ימים, והיתר - עד 50 ימים.

בדיקה דומה נעשתה לגבי המשך השירות הצבאי של 105 מבין 346 חיילים (בעיקר גברים) שמפקד יחידת מיטב החליט, בשנת 2007 ועד נובמבר 2008, שלא לפטור משירות צבאי. הבדיקה העלתה, כי לאחר שנקבע שימשיכו לשרת, כשליש מהם נעדרו מהשירות עשרות ועד מאות ימים, כתוצאה מנפקדות, מעריקות או מריצוי עונשי מאסר.

ב.  הקבוצה השנייה שנבדקה כוללת חיילים שצברו ימים רבים כתקופה בלתי נמנית שלילית בשל בעיות משמעת (להלן - תב"ן שלילית ). על פי הנחיה של אכ"א על המפקדים לראיין חיילים שצברו לפחות 90 ימים של תב"ן שלילית, טרם קבלת החלטה אם להביאם בפני ועדת התאמה. בסוף שנת 2008 שירתו בזרוע היבשה, בחיל האוויר והחלל ובאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל) בסך הכול 1,545 חיילים שצברו תב"ן שלילית של 120 ימים לפחות, ורובם לא הובאו בפני ועדות התאמה לבדיקת התאמתם להמשך השירות. בבדיקה שנעשתה לגבי 97 חיילים מהם שנבחרו אקראית, נמצא, כי כ-60% מהם לא רואיינו על ידי מפקדיהם כנדרש, כדי לעמוד על ההשלכות של המשך שירותם בצה"ל, עליהם ועל סביבתם, ובהתאם לכך לקבל החלטה אם יש להביאם בפני ועדת התאמה. במצב זה לא מתקיימת הבדיקה הנדרשת בנוגע להתאמת חיילים אלה להמשך שירותם הצבאי.

ג.  מעיון ב-103 תיקים של חיילים שעניינם נדון בוועדות התאמה בשנת 2008 והועבר להחלטה של מפקד יחידת מיטב, נמצאו 12 מקרים שבהם קבעו מפקדים הסדרי שירות שלפיהם חיילים שירתו מספר שעות ביום, תוך חריגה משמעותית משעות העבודה המקובלות לפי פקודת מטכ"ל העוסקת בנושא זה. ראוי שפקודות הצבא הן אלה שיאפשרו למפקדים את הגמישות ואת היכולת לקבל החלטות, כדי שיהיה בכך מענה מתאים הן לצורך לסייע לחיילים לסיים את שירותם הצבאי והן לצורך לשמר מסגרת שירות נאותה.

שחרור חיילים מסיבות אי-התאמה

1.  א. הפעילות בצה"ל בתחום מתן פטור תוך כדי שירות מסיבות אי-התאמה מתבססת על הוראת קבע של אכ"א משנת 1998 (להלן - הוראת הקבע בנושא ועדות התאמה). חל עיכוב ממושך בעדכון ההוראה והוא לא הסתיים עד מועד סיום הביקורת במאי 2009, כך שהפעילות למתן פטור לפני תום שירות חובה מסיבות אי-התאמה אינה נשענת על מסד נורמטיבי אחוד וברור.

ב.  קיים הבדל מהותי בין שיטת הפעלת ועדות ההתאמה והרכבן בחיל האוויר והחלל לבין הוראת הקבע של אכ"א העוסקת בנושא ועדות ההתאמה ושיטת הפעלתן באט"ל ובזרוע היבשה. כך, למשל, לפי הוראת הקבע תפעל ועדת התאמה אחת בכל אגף במטה הכללי או בזרוע. בחיל האוויר והחלל פועלת ועדה בכל כנף ובכל בסיס; בראשות כל ועדת התאמה אמור לעמוד, לפי ההוראה האמורה, קצין שלישות בדרגת סא"ל. בחיל האוויר והחלל עומדים בראשות ועדות ההתאמה מפקדי הכנפות והבסיסים - קצינים בדרגות אל"ם ותא"ל.

סגן הרמטכ"ל קבע באפריל 2008, בין השאר, כי לא יהיה שחרור של חייל מיחידתו בלי שעמד בפני ועדה בראשות קצין בדרגת אל"ם לפחות, שהוא מפקדו של החייל, ואכ"א יפרסם נוהל בנושא עד תחילת מאי 2008. נמצא, כי הנחיה זאת, שקבעה למעשה עיקרון מנחה, ולפיו האחריות והסמכות בכל הנוגע להמלצה לשחרור חיילים מסיבת אי-התאמה תהיה של מפקדיהם, בדומה לתפיסת הפעלת ועדות ההתאמה בחיל האוויר, לא בוצעה: אכ"א לא פרסם נוהל בנושא, והפעילות בזרוע היבשה ובאט"ל המשיכה להתבצע בהתאם להוראת הקבע בנושא ועדות התאמה ולא לפי הנחיית סגן הרמטכ"ל.

2.  אין אחידות בוועדות ההתאמה של שלוש הסמכויות שנבדקו (זרוע היבשה, חיל האוויר והחלל ואט"ל), באופן הטיפול במידע שעליו מבוססות הבקשות לפטור חיילים מהשירות. אין גם העברת מידע ביניהן על היבטים שונים בפעילותן.

3.  בהודעות של יחידת מיטב לסמכויות בהתייחס להחלטות של מפקד יחידת מיטב בעניין המלצותיהן, כאשר מדובר בהחלטה השונה מהותית מההמלצה של ועדות ההתאמה - בדרך כלל אין מופיעות ההנמקות של מפקד יחידת מיטב להחלטתו. גם ההחלטות של מפקד יחידת מיטב בבקשות של חיילים לעיון חוזר בהחלטותיו, לא נומקו.

סיכום והמלצות

לשירות החובה בצה"ל, הנעשה מתוקף חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986, יש ערך חיוני מבחינה ביטחונית, ויש לו חשיבות רבה הן לחברה בישראל והן לחיילים עצמם. נוכח ממדי הפטור לפני תום שירות חובה בשנת 2006, ובעקבות יעד שקבע הרמטכ"ל, רא"ל גבי אשכנזי, להורדת שיעור פטור זה, נקט צה"ל פעולות שונות שהביאו לירידה ניכרת בשיעורי הפטור לפני תום השירות, בעיקר מהסיבה הרפואית-נפשית. מעבר לתועלת שצה"ל יכול להפיק משירותם של חיילים אלה, יש בצמצום שיעורי הפטור גם מסר ברור לחיילים ולחברה בישראל, שלפיו צה"ל אינו משחרר בקלות חיילים לפני תום שירות חובה.

צה"ל הגיע להישג משמעותי בצמצמו את שיעור הפטור תוך כדי שירות חובה בשנת 2008. לצד ההישג הכמותי המרשים בצמצום שיעורי הפטור, הועלו בדוח זה ממצאים שונים בנוגע למאפייני השירות הצבאי של חיילים שהמשיכו לשרת, לאחר שהיו מועמדים להשתחרר לפני תום השירות, הפוגעים במיצוים של חיילים אלה בשירות הצבאי. הדבר מתבטא בעיקר בהיעדרות מהשירות הצבאי, כתוצאה מנפקדות, מעריקות או מריצוי עונשי מאסר; ובחיילים רבים שצברו תב"ן שלילית של 90 ימים לפחות ולא רואיינו על ידי מפקדיהם כדי לקבל החלטה אם יש להביאם בפני ועדת התאמה. ראוי שאכ"א יבחן את מאפייני השירות של החיילים האמורים כדי לברר אם ניתן למצות טוב יותר את שירותם הצבאי, תוך ליבון גבול ההשקעה בחיילים אלה מול יכולת מיצוים בצה"ל, או בלית ברירה לשחררם מצה"ל.

במסגרת הבחינה האמורה, על אכ"א לקיים פיקוח ובקרה הדוקים אחר הטיפול של היחידות בחיילים בעלי תב"ן שלילית מעל ל-90 ימים, כדי לוודא שננקטות כל הפעולות לבדיקת התאמתם להמשך השירות בצה"ל. נוסף לכך, על אכ"א לבחון את הסדרי השירות המיוחדים שנעשים כדי להשאיר בשירות הצבאי חיילים עם בעיות קשות ולהקל עליהם ככל הניתן בשירותם הצבאי. פעולות אלה הן ראויות כשלעצמן, אולם צריך שתהיינה מעוגנות בפקודות הצבא ובהתאם למאפייני השירות שיקבע צה"ל.

הליקוי העיקרי שעלה מבדיקת הפעילות בתחום מתן פטור משירות חובה עקב אי-התאמה הוא, שפעילות זאת נעשית תקופה ארוכה ללא מסד נורמטיבי ברור, מתוקן ומעודכן, כאשר בפועל מתנהלת פעילות זאת לפי שתי תפיסות שונות לחלוטין: האחת, שנקבעה בהוראת הקבע בנושא ועדות התאמה, שלפיה בראש הוועדות עומדים קציני שלישות, והשנייה, הקיימת בחיל האוויר, ושאותה הנחה למעשה סגן הרמטכ"ל ליישם בכל צה"ל, ולפיה בראש הוועדות עומדים מפקדיהם של החיילים. על אכ"א לסיים את תהליך עדכון הוראת הקבע בנושא ועדות ההתאמה, ולקבוע בה את אופן הפעלת הוועדות ואת הרכבן בכל צה"ל, כדי שהפעילות למתן פטור לפני תום שירות חובה מסיבות אי-התאמה תישען על מסד נורמטיבי אחוד וברור.