פעילות הקרן למען ביטחון ישראל (לב"י)

​פעולות הביקורת

נערכה ביקורת על פעילות הקרן למען ביטחון ישראל (לב"י) ומוסדותיה. הביקורת נערכה בקרן לב"י, במשהב"ט ובצה"ל. בין היתר נבדקו היבטים הנוגעים לבסיס הנורמטיבי ולמעורבות חיילים בגיוס תרומות.

פעילות הקרן למען ביטחון ישראל (לב"י)

תקציר

הקרן למען ביטחון ישראל (לב"י) הוקמה בשנת 1980, ונרשמה בשנת 1982 אצל רשם העמותות כעמותה "למען ביטחון ישראל (לב"י) - הקרן להתעצמות צה"ל" (להלן - עמותת לב"י או העמותה). מטרות העמותה, כפי שנקבעו בתקנון העמותה (להלן - התקנון), הן "לאסוף עבור מערכת הביטחון תרומות, אשר תשמשנה למטרות חינוך, תרבות, מתקנים רפואיים, ציוד רפואי, נכי צה"ל, משפחות שכולות וכן לכל מטרה אחרת התורמת לביטחון ישראל".

לצד עמותת לב"י פועלת יחידה צבאית, ובה משרתים חמישה קצינים בשירות קבע ועשרה חיילים בשירות סדיר. ייעוד היחידה הצבאית ותפקידיה נקבעו בפקודת מטכ"ל ובפקודת ארגון שהוציא אגף התכנון בצה"ל.

הוראת משרד הביטחון (להלן - המ"ב) מסדירה את פעילות העמותה והיחידה הצבאית (להלן יחדיו - קרן לב"י) מול משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) וצה"ל בתחום המשקי והכספי. מנכ"ל משהב"ט מאשר את תכנית העבודה השנתית של קרן לב"י ואת תקציבה השוטף.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד מאי 2009 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על פעילות קרן לב"י ומוסדותיה. הביקורת נערכה בקרן לב"י, במשהב"ט ובצה"ל. חלק מהממצאים עודכנו באוגוסט 2009.

היבטים שנבחנו בעבר בפעילות קרן לב"י

פעילות קרן לב"י נבחנה בעבר פעמים אחדות על ידי משהב"ט. בדצמבר 1993 מינה ראש הממשלה ושר הביטחון, רא"ל (מיל') יצחק רבין ז"ל, את האלוף (מיל') רפאל ורדי לבדוק את סדרי הפעילות של האגודה למען החייל (להלן - אל"ח) ושל קרן לב"י בצרפת. בדוח שהגיש האלוף (מיל') רפאל ורדי (להלן - דוח ורדי) נקבעו, בין היתר, כללים לפעילות קרן לב"י ואל"ח בצרפת ובמדינות נוספות, וצוין בו, כי יש לקיים פעילות זו לפי הסדרי עבודה ברורים. במאי 2005 הטיל שר הביטחון, רא"ל (מיל') שאול מופז, על מבקר מערכת הביטחון לבחון את פעילותן של אל"ח ושל קרן לב"י. בדוח שהגיש מבקר מערכת הביטחון (להלן - דוח מבקר מערכת הביטחון) נקבע, בין היתר, כי ישנם ליקויים במתכונת פעילותן של קרן לב"י ושל אל"ח היוצרים עימות מתמיד ביניהן. עוד נקבע בנוגע לקרן לב"י, כי "שימוש בארגון צבאי כמנגנון לגיוס ואיסוף כספים יש בו פוטנציאל סיכון גבוה למעבר על רוח צה"ל ופקודות מטכ"ל". באפריל 2008 מינה שר הביטחון, רא"ל (מיל') אהוד ברק, את האלוף (מיל') משה נתיב ז"ל לעמוד בראש צוות בדיקה לעניין יחסי הגומלין בין אל"ח לבין קרן לב"י (להלן - צוות נתיב). בטיוטת דוח ביניים המליץ צוות נתיב להשאיר את אל"ח ואת לב"י במתכונתן הנוכחית לתקופת זמן נתונה, ובתוך תקופה זו לבחון מחדש האם יש מקום לאיחודן. כמו כן, המליץ צוות נתיב, כי על צה"ל לקבוע הוראות ברורות וחד-משמעיות לקרן לב"י בנוגע לגיוס תרומות בחו"ל על ידי קצינים.

היבטים בפעילות קרן לב"י נבחנו בעבר מספר פעמים גם על ידי משרד מבקר המדינה. בדוח מבקר המדינה לשנת 2003  אשר עסק בגיוס תרומות לצה"ל נקבע, בין היתר, כי קרן לב"י פעלה שלא על פי הכללים שנקבעו בדוח ורדי.

עיקרי הממצאים בביקורת הנוכחית

בביקורת הנוכחית עלה, כי עד אוגוסט 2009 לא באו על תיקונם חלק מהליקויים המרכזיים והיסודיים בנוגע לפעילות קרן לב"י בארץ ובחו"ל, כפי שהועלו בדוח ורדי, בדוח מבקר מערכת הביטחון, בטיוטת דוח הביניים של צוות נתיב ובדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה. בנוסף לכך, נמצאו ליקויים מהותיים נוספים המעידים על החרפה במצבה של קרן לב"י.

היעדר בעלי תפקידים

במאי 2008 נכנסה לתוקף התפטרות יו"ר העמותה וחברי ועד העמותה מתפקידם ומחברותם בעמותה וזאת בעקבות חילוקי דעות עם משהב"ט. בתקנון עמותת לב"י נקבע, כי ראש הממשלה בהתייעצות עם שר הביטחון ממנה את יו"ר העמותה. נמצא, כי עד אוגוסט 2009 טרם מינה ראש הממשלה יו"ר קבוע לעמותה.

בפברואר 2008 סיים מפקד היחידה הצבאית את תפקידו. באותו מועד מינה צה"ל את אחד מקציני היחידה הצבאית כממלא מקום מפקד היחידה הצבאית וזאת בנוסף לתפקידו. נמצא, כי עד מועד סיום הביקורת, מאי 2009, טרם מינה צה"ל מפקד קבוע ליחידה הצבאית.

עמותת לב"י לא העסיקה מבקר פנימי, וזאת למרות האמור בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992.

הבסיס הנורמטיבי לפעילות קרן לב"י

א.  התקנון מול המ"ב ופקודות צה"ל: פקודות צה"ל והמ"ב קובעות הוראות המתייחסות לפעילות עמותת לב"י. לעומת זאת, בתקנון של עמותת לב"י, שהוא הבסיס הנורמטיבי המסדיר את פעילותה, לא נקבע שהעמותה מחויבת לפעול בהתאם למה שנקבע בהמ"ב ובפקודות, למעט בנושא הוצאות פעילות העמותה. בביקורת נמצא, כי משהב"ט לא פנה לעמותת לב"י כדי שתשנה את התקנון באופן שיעלה בקנה אחד עם ההסדרים שנקבעו בהמ"ב ובפקודות צה"ל.

ב.  ייעוד העמותה: בפקודות צה"ל נקבע, כי ייעוד עמותת לב"י הוא לגייס תרומות לצה"ל, ואילו בתקנון עמותת לב"י ובהמ"ב נקבע, כי ייעוד העמותה הוא, בין היתר, לגייס תרומות עבור מערכת הביטחון. למונח "מערכת הביטחון" אין הגדרה רשמית ומחייבת הקובעת אילו גופים נכללים במסגרתו, ולפיכך לא ניתן לדעת עבור אילו גופים אמורה העמותה לגייס כספים על פי תקנון העמותה והמ"ב. בביקורת נמצא, כי בפועל הופנו עיקר התרומות שגייסה עמותת לב"י לצה"ל, ובמקרים בודדים הופנו לגופים אחרים דוגמת משטרת ישראל.

ג.  תרומות לפיתוח אמל"ח: בפקודות צה"ל נכללת מטרת "מחקר ופיתוח אמל"ח [אמצעי לחימה]" ברשימת המטרות שעבורן מגייסת קרן לב"י תרומות, אף על פי שמטרה זו נמחקה מתקנון עמותת לב"י ומהמ"ב.

מעורבות חיילים בגיוס תרומות

א.  נוהל "תפקידי קצינים בקרן" מחייב את קציני היחידה הצבאית להיות מעורבים בפעילות התרמה, שעה שפקודת מטכ"ל ונוהל הפעילות של היחידה הצבאית אוסרים על כך. כמו כן, בביקורת עלה, כי קציני היחידה הצבאית היו מעורבים לעתים בתהליך גיוס תרומות, וזאת למרות האיסור על כך בפקודת המטכ"ל ובנוהל הפעילות.

ב.  נוהל "תפקידי קצינים בקרן" מנחה גם את מפקד היחידה הצבאית, שבאוגוסט 2009 היה קצין בשירות קבע, לעסוק בפעילות התרמה. בעניין זה חמורה במיוחד העובדה, שלמרות פנייתו של ממלא מקום מפקד היחידה הצבאית למשהב"ט ולצה"ל, לא פתרו משהב"ט וצה"ל את הבעיה, והותירו את ממלא מקום מפקד היחידה הצבאית מוצא עצמו במצב בו עליו להחליט אם לפעול בניגוד לפקודת מטכ"ל וליצור קשר עם תורמים או שלא לעסוק בעניין זה, ובכך לא למלא את תפקידו כמפקד היחידה הצבאית.

השקעות כספי קרן לב"י

כספים שנצברו בקרן לב"י הושקעו במשך השנים באמצעות האפוטרופוס הכללי בפיקדון נושא ריבית. ב-2005 הודיע האפוטרופוס הכללי למשהב"ט, כי הוא לא יאפשר לקרן לב"י להפקיד כספים נוספים לפיקדון שהוא מנהל. מאז אותו מועד, לא הושקעו כספים נוספים שאספה הקרן, וממילא לא נשאו ריבית. עד אוגוסט 2009, טרם בא על פתרונו נושא השקעת כספי העיזבונות והתרומות שקרן לב"י מגייסת.

הכנסות עמותת לב"י

הדוחות הכספיים של עמותת לב"י מצביעים על מגמת ירידה מתמשכת בהכנסות מתרומות בשנים 2004-2008. ירידה זו החריפה ב-2007 וב-2008 בהן ההכנסות היו כ-27 מיליון ש"ח וכ-23 מיליון ש"ח, בהתאמה, לעומת 2004, 2005, 2006 בהן ההכנסות היו כ-34 מיליון ש"ח, כ-33 מיליון ש"ח וכ-31.5 מיליון ש"ח, בהתאמה. נמצא שהעמותה לא ערכה עבודת מטה כדי לנתח ולבחון את הסיבות לירידה המתמשכת בהכנסות מתרומות, ולהמליץ על דרכי פעולה לשיפור גיוס תרומות מהציבור.

פעילות בחו"ל

עד אוגוסט 2009, טרם ניתן לעמותת לב"י אישור הוועדה העליונה למגבית חירום להתרים בחו"ל, כמתחייב מהחלטת ממשלה בנושא זה, ונמצא, כי משהב"ט וקרן לב"י לא פנו לוועדה כדי לקבלו.

במהלך השנים התגלעו חיכוכים קשים בין אל"ח לבין קרן לב"י, שהיה בהם כדי לפגוע במפעל ההתרמה עבור צה"ל ומערכת הביטחון. עד אוגוסט 2009, טרם קיבל משהב"ט החלטות עקרוניות ומעשיות שיש בהן כדי לפתור את בעיות היסוד בפעילות קרן לב"י ואל"ח.

פעילותה העיקרית של עמותת לב"י לגיוס תרומות בחו"ל היא בצרפת באמצעות קרן לב"י צרפת. נמצא, כי עמותת לב"י לא יזמה הסכם בינה לבין קרן לב"י צרפת ובינה לבין אגודות הידידים הפועלות בשמה בחו"ל, כדי להסדיר את יחסי הגומלין ביניהן.

אגודת ידידי קרן לב"י

אגודת ידידי קרן לב"י (להלן - אגודת הידידים) היא עמותה הרשומה ברשם העמותות שנועדה, בין היתר, לסייע לעמותת לב"י בהגשמת מטרותיה. עמותת לב"י לא הסדירה באמצעות הסכם עם אגודת הידידים את מערכת הקשרים ביניהן כדי להבטיח שימוש נאות בשמה של עמותת לב"י ופעילות ראויה למען המטרות של עמותת לב"י.

סיכום והמלצות

ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים, מהם חמורים, במכלול פעילותה של קרן לב"י, שעיקרם: ירידה מתמשכת בשנים האחרונות בהכנסות מתרומות והיעדרו של ניתוח להבנת הגורמים לכך, אי-מינוי בעלי תפקידים מרכזיים, מעורבות חיילים בגיוס תרומות, חיכוכים קשים שהתגלעו בין אל"ח לבין קרן לב"י שהיה בהם כדי לפגוע בגיוס כספים בחו"ל ואי-הסדרת נושא השקעת כספי העיזבונות והתרומות שקרן לב"י מגייסת.

כעולה מהדוח, המצב בו נמצאת קרן לב"י הוא מדאיג. בנסיבות אלה על משהב"ט, צה"ל וקרן לב"י לפעול בדחיפות ובאופן יסודי לתיקון הליקויים ולשיפור מצבה של קרן לב"י, כדי למנוע המשך הידרדרות ופגיעה בייעודה וביכולתה של קרן לב"י בתחום גיוס התרומות. כל אלה, בהתחשב גם במשמעות הערכית-לאומית הטמונה ביסוד ההתרמה עבור מערכת הביטחון.