הטלת כופר - רשות המסים בישראל

​הטלת כופר כסף היא חלופה להליך פלילי כלפי אדם שעבר עבֵרה או חשוד בביצוע עבֵרת מס. הטלת הכופר נתונה לשיקול דעתה של רשות המסים בישראל (להלן - הרשות) ונעשית בהסכמתו של הנישום. הליך הכופר מחייב את הרשויות המוסמכות להקפיד הקפדה יתרה בקיום העקרונות של שוויוניות ושקיפות שיבטיחו את טוהר ההליך ואת אמון הציבור ברשויות.

בשנים 2008-2010  הטילה הרשות כופר בסכום כולל של כ-80 מיליון ש"ח ב-9,056 מקרים: כ-38 מיליון ש"ח ב-406 תיקי מס הכנסה; כ-13 מיליון ש"ח ב-320 תיקי מס ערך מוסף (להלן - מע"ם) וכ-29 מיליון ש"ח ב-8,330 תיקי מכס.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2010 - נובמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולה של הרשות בהטלת כופר בגין עבֵרות מע"ם ומכס ואת אופן פעולתן של ועדות הכופר בתחנות מע"ם ובבתי המכס. כמו כן נערכה ביקורת מעקב על דוח משנת 2006 שבו בדק משרד מבקר המדינה את טיפולה של הרשות בכל הנוגע להטלת כופר בגין עבֵרות מס הכנסה  (להלן - דוח 2006). הביקורת והמעקב נעשו ברשות המסים .

עיקרי הממצאים

מכס ומע"ם

1. נמצאו הבדלים גדולים בשיעורי הכופר שהוטלו יחסית לסכומי המס שהועלמו. לא נעשתה כל השוואה לסכומי הכופר שהוטלו בעבר על נישומים ועסקים שהעלימו הכנסות בסכומים דומים, ואף לא הובאו נימוקים מיוחדים שהיה בהם כדי להשפיע על קבלת החלטות בעניין סכום הכופר.

2. תחנות המע"ם אינן נוהגות לפתוח דוחות גילוי עבֵרה (להלן - דג"ע) כדי לטפל בפן הפלילי, במקרים של העלמות מס בסכום הנמוך מ-50,000 ש"ח.

3. הרשות אינה מטפלת בתיקי דג"ע סמוך לפתיחתן, והדבר עלול להשפיע על עצם הענישה ועל מידת חומרתה.

4. ועדות הכופר אישרו בקשות לתשלום כופר שלא התאימו לקריטריונים להקלה ולהנחיות שקבעה הרשות, ולא דרשו מהעוסקים התחייבות להימנע מעבֵרה חוזרת. לעתים קיבלו הוועדות החלטות בלי שהוסמכו לכך.

5. דיוני ועדות הכופר והחלטותיהן נסמכו רק על התמצית של פרטי הרקע והממצאים שהכינה היחידה החוקרת, שבה נכללו גם המלצות לוועדות. ועדות הכופר קיימו דיונים חוזרים בבקשות של נישומים להקטנת הכופר, אף שלא חל שינוי מהותי בנסיבות העבֵרות. היו מקרים שהוועדות הסכימו להקטין את סכומי הכופר שהוטל בלי שנימקו את החלטתם. תחנת מע"ם בפתח תקווה סגרה שני תיקים בתשלום כופר כסף בסכום נמוך מזה שנקבע בהחלטת ועדת הכופר.

6. לא הוגשו כתבי אישום נגד נישומים ועוסקים שלא שילמו את הכופר שאושר להם.

7. בתי המכס נמנעים מהגשת כתב אישום נגד יבואנים ויצואנים אפילו בתיקי מכס שסכום המס המועלם בהם גבוה, והם מעדיפים לפעול בדרכים אחרות כגון כופר וקנס מינהלי.

8. אף שהגיעו לידיעת בתי המכס מקרים שהייתה בהם מעורבות ישירה של סוכני מכס בעבֵרות המס של יבואנים, הם לא נקטו צעדים נגדם.

מס הכנסה

1. נמצאו שני מקרים שבהם דחתה ועדת הכופר בקשות של נישומים לתשלום כופר כסף והודיעה להם כי תעביר את תיקיהם לפרקליטות כדי להגיש נגדם כתב אישום, וכך אכן עשתה. בסופו של דבר הפרקליטות לא הגישה נגדם כתבי אישום, והרשות לא הטילה עליהם שום סנקציה.

2. הרשות תיקנה חלק מהליקויים שהועלו בדוח מ-2006 ובהם: פרסום החלטות בדבר הטלת כופר ובכלל זה פרסום שמות משלמי הכופר ושיתוף יועץ משפטי חיצוני בתהליך קבלת ההחלטות ברשות. הליקויים שהופיעו בדוח 2006 ולא תוקנו עד למועד הביקורת: הרשות מטילה סכומי כופר בשיעור שונה על עברייני מס במקרים דומים; ועדות הכופר אינן מנמקות כנדרש את החלטותיהן; ועדות הכופר מקיימות דיון חוזר בנוגע לנישומים ומשנות את החלטותיהן הראשונות, אף שלא חל שינוי מהותי בנסיבות.

סיכום והמלצות

הטלת כופר על עבֵרות מס משמשת תחליף להליך פלילי נגד חשוד בעבֵרות מס מסוימות. הסמכתה של הרשות (שהיא רשות מינהלית) לשקול הטלת כופר על עברייני מס הקנתה לה למעשה סמכות מעין שיפוטית.

הביקורת העלתה ליקויים מהותיים בסדרי הטיפול בהטלת כופר על מעלימי מס בתחנות המע"ם ובבתי המכס. הרשות לא פעלה לתיקון כל הליקויים שהצביע עליהם מבקר המדינה בדוח המיוחד מפברואר 2006 בנוגע להטלת כופר בגין עבֵרות מס הכנסה. על הרשות להקפיד בקיום הקריטריונים שקבעה והמדיניות שהתוותה בעת קבלת החלטות לאישור הליך כופר, ולהתנות את אישור בקשות הכופר בהחתמת העוסקים על כתבי התחייבות להימנע מחזרה עליהן. מן הראוי כי הרשות תקבע בנוהל פנימי את משך הטיפול המרבי בתיקי עבֵרות מס, ולקיים בקרה על תחנות מע"ם ועל הלשכה המשפטית, כדי למנוע סחבת מיותרת בטיפול בתיקים. על הרשות להגביר את שיתוף הפעולה עם הפרקליטות ולגבש אתה מדיניות מוסכמת להגשת כתבי אישום נגד עברייני המס. כמו כן, עליה להקפיד בהגשת כתבי אישום נגד נישומים שוועדות הכופר אישרו את בקשות הכופר שלהם אך הוא לא שולם.