חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 (להלן - חוק חינוך ממלכתי), קבע כי חינוך ממלכתי-דתי (להלן - חמ"ד או ממ"ד) הוא חינוך ממלכתי , אלא שמוסדותיו הם דתיים לפי אורח חייהם, תכנית לימודיהם, מוריהם ומפקחיהם ובהם מחנכים לחיי תורה ומצוות על פי המסורת הדתית וברוח הציונות הדתית.
מינהל החינוך הדתי (להלן - המינהל או מינהל החמ"ד) במשרד החינוך (להלן - המשרד) אחראי למתן שירות לאוכלוסיית התלמידים והוריהם המבקשים חינוך ממ"ד. בעת הביקורת של משרד מבקר המדינה עמד בראש המינהל ד"ר אברהם ליפשיץ (להלן - מנהל המינהל), והוא היה כפוף למנכ"ל המשרד, ד"ר שמשון שושני (להלן - מנכ"ל המשרד). תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז-1956, קובעות כי ההדרכה והפיקוח הפדגוגי על מוסדות החינוך הממ"ד בכל הנוגע לאופיים הדתי יבוצעו בידי מנהל מינהל החמ"ד. בכל אחד משמונת המחוזות של המשרד יש נציג של המינהל שהוא המפקח על החינוך הממ"ד (להלן - מחמ"ד) . במערכת החינוך היו בשנת הלימודים התשע"א (2010-2011) 2,654 בתי ספר ממלכתיים - יסודיים ועל-יסודיים - ו-654 בתי ספר ממ"ד יסודיים ועל-יסודיים; כ-9,900 גני ילדים, 2,300 מהם (כ-23%) בחינוך הממ"ד.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-יולי 2011 בדק משרד מבקר המדינה כמה סוגיות הנוגעות למינהל החינוך הדתי. הביקורת נעשתה ביחידות המשרד, בייחוד במינהל החמ"ד, במזכירות הפדגוגית (להלן - המזה"פ) ובארבעה ממחוזות המשרד: ירושלים, תל אביב, הדרום והמנהלה לחינוך ירושלים (להלן - מנח"י) . בביקורת נבדקו בין השאר הנושאים האלה: לימודי אנגלית במסגרת תכנית היסוד (ליבה) בבתי ספר יסודיים; הישגי התלמידים בלימודי אנגלית בכיתות ח' בחינוך הממ"ד; נתונים על מעבר תלמידים מהחינוך הממ"ד למוסדות חינוך אחרים; שילוב גרעינים תורניים במוסדות החינוך הממ"ד במחוז תל אביב; תכנית ה"מלמדים" ; העסקת עוזר למנהל המינהל.
עיקרי הממצאים
לימודי אנגלית במסגרת תכנית היסוד (ליבה) בבתי ספר יסודיים
המשרד קבע תכנית יסוד (להלן - ליבה) לחינוך היסודי ותכנית לחטיבות הביניים. בחוזרי מנכ"ל המשרד נקבע כי על בתי הספר הממלכתיים והממ"ד ללמד "100% של תכנית הליבה". המשרד הדגיש חובה זו גם לפני בג"ץ .
ממצאי הביקורת בנוגע ללימוד אנגלית בכמה בתי ספר יסודיים בחינוך הממ"ד העלו כמה מקרים שבהם לא קוים העיקרון שקבע המשרד, עיקרון שקיבל ביטוי בחוזר המנכ"ל ובהודעת המשרד לבג"ץ בדבר החובה ללמד בבתי הספר הממלכתיים את כל מקצועות הליבה. דיווח על כך נמסר לשר החינוך ולמנכ"ל המשרד, ובעקבות כך הם החליטו להפחית מתקן בית הספר את שעות הלימוד של מקצוע הליבה שלא נלמד.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי קיום העיקרון היסודי האמור שקבע בדבר חובת הלימוד של מקצועות הליבה מחייב בחינה של כל מקרה ותגובה החלטית על כל מקרה שבו בבית ספר רשמי אין לימודי ליבה בהיקף של 100% על פי ההוראה שנקבעה בנושא. על המשרד לבחון אם גריעת שעות התקן של מקצוע ליבה שלא נלמד במוסד ממלכתי מבטיחה יישום מלא של העיקרון שנקבע ומניעה של הפרות דומות מצד בתי ספר נוספים.
הישגי התלמידים בלימודי אנגלית בכיתות ח' בחינוך הממ"ד
המינהל לא בדק כיאות את נושא ההישגים בשפה האנגלית בבתי הספר הממ"ד ואת הצורך בבחינת דרכים להעלאת ההישגים בבחינות המיצ"ב בחינוך הממ"ד, צורך שעלה בעבר בדוח מבקר המדינה . על אף מגמת השיפור בציונים של תלמידי כיתות ח' בחינוך הממ"ד בין השנים התשס"ח והתשע"א, בכל אחת מהשנים היה ממוצע הציונים שלהם נמוך מאלה של התלמידים בחינוך הממלכתי.
נתונים על מעבר תלמידים מהחינוך הממ"ד למוסדות חינוך אחרים
זה כמה שנים פועל המינהל על יסוד הנחת עבודה שתלמידים מהחינוך הממ"ד עוברים לחינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר), והנחה זו מעצבת את דפוסי הפעולה של המינהל בנושאים שונים. בשנת 2010 הטיל מנהל המינהל על מחמ"ד מחוז הדרום לעמוד בראש ועדה ארצית אשר ריכזה נתונים באמצעות שאלונים. ממצאי הביקורת מעידים כי לא ניתן להסיק מהנתונים שריכזה הוועדה מסקנות לגבי כלל האוכלוסייה.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בחינה מקצועית בנוגע למעבר של תלמידים למוסדות חינוך אחרים תוכל להיעשות רק לאחר בניית מסד נתונים מלא ומהימן בדבר כל התלמידים שעזבו בשנים האחרונות את מוסדות החמ"ד. מסקנותיה של בחינה זו נחוצות הן לצורך בחינת פעילותם של מוסדות החמ"ד הנכללים במסגרת החינוך הממלכתי במדינת ישראל והן לצורך בחינת הנחת העבודה של מינהל החמ"ד בשנים האחרונות שלפיה מסתמנת מגמה של מעבר משמעותי של תלמידים למוסדות חינוך מוכש"ר.
הפעלה ניסיונית של תלמוד תורה בחינוך הממ"ד
בספטמבר 2010 חתם המינהל על הסכם להפעלה ניסיונית של בית הספר ב' כ"תתמ"ד" (תלמוד תורה ממ"ד). על פי הרשאות שניתנו לנושאי משרה שונים במשרד, מנהל המינהל לבדו ללא צירוף חתימת חשב או סגנו, לא היה מוסמך לחייב את המשרד בהסכם זה. כמו כן התחייב המינהל בשם המשרד לטפל בענייני כוח אדם שלא לפי הכללים שנקבעו בחוזרים של המשרד. מנכ"ל המשרד אישר את צירופו של בית הספר לחינוך הממ"ד, אף שבמוסד לא נלמדו כל מקצועות הליבה.
שילוב גרעינים תורניים במוסדות החינוך הממ"ד במחוז תל אביב
גרעין תורני הוא קבוצה של משפחות או יחידים מקרב הציונות הדתית המתארגנים לגור יחד. בכל אחת מ-12 הערים שבמחוז תל אביב יש גרעין תורני. בשנים 2009-2010 קיבל המינהל תלונות מהורים לתלמידים של בתי ספר וגני ילדים בחינוך הממ"ד במחוז תל אביב, ולפיהן חלו שינויים במוסדות חינוך עם כניסתם של חברי הגרעינים התורניים לבתי הספר ולגנים; כן חלו שינויים ברוח המוסדות, למשל פתיחה של כיתות "תורניות" שבהן התלמידים מקבלים תוספת של לימודי קודש, שיבוץ "מלמד" בבתי הספר, הכנסת רבנים לגני הילדים והפרדה בין בנים לבנות. בתלונות אלה הועלתה הטענה ששינויים אלו נובעים מכניסת ילדיהם של חברי הגרעינים התורניים לבתי הספר ולגנים, והשינויים ברוח בית הספר חלים כתוצאה מפעולות של המינהל.
צבר התלונות שקיבל המשרד מדגיש את הצורך בעבודת מטה מקיפה של המינהל כדי לבחון את ההיבטים השונים של הסוגיות המועלות בתלונות, בראש ובראשונה בנוגע למוסדות שלגביהם הועלו התלונות. נוסף על כך, עבודת מטה לצורך גיבוש מדיניות של המשרד, תשמש בסיס להסדרת שילובם של ילדי הגרעינים התורניים בפעילות של מוסדות החינוך.
תכנית ה"מלמדים"
המשרד הקצה למינהל החמ"ד תקציב להפעלת "תכנית 'מלמדים'", למימון שכרם של "מלמדים" בבתי ספר ממ"ד. "מלמד" משמש למעשה כמורה בכיתה כבעל התפקיד המרכזי בכיתה או כמורה ללימודי קודש. לגבי "מלמדים" ששכרם שולם מתקציב התכנית בלבד, לא היה למשרד מידע על אודות השכלתם של כ-66% מהם; "מלמדים" שהועסקו בבתי הספר באמצעות שעות שהוקצו לתכנית, לא עברו בדיקה כנדרש בחוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסויימים, התשס"א-2001.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי פעילותם של ה"מלמדים" בבתי הספר נוגעת באופן מהותי בתחום ההוראה, ולכן יש מקום כי קליטתם במוסדות החינוך תיעשה לאחר קיום הליכי בחינה ואישור.
העסקת עוזר למנהל המינהל
מנהל המינהל יזם את העסקתו של עוזרו האישי כמתנדב בלא שהעלה לפני הגורמים הרלוונטיים במשרד כי העוזר משתייך לעמותה של גרעין תורני ומנהל ארגון גג של עשרה גרעינים תורניים בגוש דן וכן את החשש להימצאותו במצב של ניגוד עניינים בשל כך. לא נבחנה זיקה אפשרית בין עיסוקיו האמורים של העוזר ובין עבודתו במינהל לצורך גיבוש הסדר למניעת ניגוד עניינים בעבודתו.
סיכום והמלצות
על הנהלת המשרד לקיים עבודת מטה כדי לגבש מדיניות משרדית ודרכי פעולה להתמודדות עם השינויים באוכלוסיות של בתי הספר הממ"ד, ולעיתים עם דרישות של הורים לשינויים ברוח בית הספר.
דרך ההתמודדות שקבעה הנהלת המשרד בנוגע לבתי ספר ממ"ד שאינם מלמדים אנגלית, אינה מבטיחה יישום מלא של העיקרון המחייב לימודי ליבה. יישום העיקרון עשוי למנוע הפרות דומות מצד בתי ספר נוספים. על הנהלת המשרד לבחון את הסיבות להישגים הנמוכים של תלמידי החינוך הממ"ד באנגלית לעומת הישגיהם של תלמידי החינוך הממלכתי; וכן עליה להפיק לקחים מליקויים שהועלו בדרך שבה צורף בית ספר מוכש"ר לחינוך הרשמי.