רשות הספנות והנמלים (להלן - רספ"ן) היא זרוע של משרד התחבורה לגיבוש וליישום של מדיניות הממשלה בתחומי הספנות, הנמלים, מעגנות וכלי שיט קטנים. היא פועלת במתכונת הזאת מפברואר 2005 - מועד תחילת חוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים של פעילות רספ"ן. הביקורת נעשתה ברשות הספנות והנמלים, במשרד התחבורה, במינהלות הנמלים באשדוד ובחיפה, בחברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חנ"י) ובמשרד המשפטים.
עיקרי הממצאים
1. מתוך רשימה של 61 אמנות בין-לאומיות בתחום הימי, ישראל חתומה על 21 אמנות בלבד. במדינת ישראל יש פיגור של ממש בהצטרפות לאמנות בין-לאומיות בנושא ספנות ושיט וביצירת הנורמות הנדרשות בחקיקה הישראלית לצורך יישומן. המדינה הצטרפה לחלק מהאמנות בעיכוב של יותר מ-20 שנים. רספ"ן ומשרד התחבורה לא קידמו הצטרפות לאמנות.
2. בשנת 2009 עשתה הסוכנות האירופית לבטיחות ימית ביקורת כדי לבדוק אם מערכת ההכשרה הימית של ישראל עומדת באמות המידה של הקהילה האירופית. הארגון העיר כי חלקים מאמנת STCW, הקובעת נורמות בנושא הכשרה והסמכה של ימאים, אינם מעוגנים בחקיקה הישראלית. רספ"ן העסיקה עד יולי 2010 מעריך חיצוני למערכת ההכשרה של הימאים, אולם רספ"ן טרם מינתה מעריך אחר במקומו.
3. למרות תמיכת הממשלה בספנות תחת דגל ישראלי כדי לשמר את מספר הימאים הישראלים בצי הסוחר הישראלי, קטן מספרם משנת 2007 ועד 2010 בכ-17%.
4. משנת 2005 לא ביצעה רספ"ן ולא הזמינה מחקרים בנושאי הספנות והנמלים, שלא לפי הגדרת תפקידה בחוק. רספ"ן מסתמכת על מחקרים וסקרים שחנ"י מזמינה, אף שבהגדרתם הם שונים מצורכי רספ"ן, כרגולטור של ענף הספנות. כיוון שחנ"י נמצאת בעניינים מסוימים בפיקוחה של רספ"ן, עלול להיווצר ניגוד עניינים לגבי ביצוע המחקרים.
5. ברספ"ן לא בוצעו רישום ותיעוד מרוכז של כל תאונה ימית שהתרחשה בשנים 2008-2011 על פי הגדרת תאונות ים בתקנות, ובכלל זה לא פורטו היכן התרחשו התאונות, כיצד הן התרחשו וכיצד טופלו. ברספ"ן גם לא היה נוהל לחקירת תאונות ולא נקבעה הנחיה בדבר הכישורים הנדרשים וההשכלה הנדרשת מחוקר תאונות ימיות. מאחר שרוב החוקרים ממונים מקרב האגף לפיקוח ובקרה ברספ"ן, אגף בעל סמכויות נוספות בתחום הפיקוח והבקרה על אוניות ונמלים, לעתים עלול הדבר להעמיד אותם במצב של ניגוד עניינים.
6. משנת 1999 לא ביצעה המועצה הארצית לתכנון ובנייה בחינה נוספת של תכנית הפיתוח למעגנות אף שתמ"א 13 מבוססת על תחזית ביקוש למקומות עגינה שהוכנה לפני למעלה מ-30 שנים. במעגנות לחופי הים התיכון מדרום לתל אביב ועד צפון הארץ יש מחסור במקומות עגינה לכלי שיט קטנים.
7. החקיקה וחקיקת המשנה הרלוונטיות לא הסמיכו את רספ"ן ואת מנהלי המעגנות לאכוף את ההוראות המחייבות על המשיטים או על בעלי הספינות באמצעות הליך מינהלי של הטלת עיצום כספי על ידי גורמי הרשות המבצעת. ההליך החלופי במישור הפלילי כרוך בהשקעת אמצעים מרובים ואורך זמן רב.
8. רספ"ן לא הכינה נוהלי פיקוח למעגנות ונמלים וגם לא הכינה תכנית לפיקוח על תשתיות במעגנות ועל תפעול מעגנות. לחלק מהמעגנות (נמל עכו, מעגן שביט, ונמל יפו) לא היה רישיון עסקים, אף שהם טעוני רישוי על פי החוק.
9. טרם יושם ההסכם שבין חנ"י ובין רספ"ן להפעלת סמכויות מנהלי הנמלים בנמלי אשדוד וחיפה. בידי מנהלי הנמלים לא היו סמכויות בתחום של ניתוב אניות בנמלים ושל תצפיתנים ובתחום הפיקוח על הכנסת משאיות לנמל ואף לא הייתה בידיהם אחריות לביטחון המרחבי. לפיכך חברות הנמל הן שהפעילו סמכויות אלה, שלא בהתאם להחלטת הממשלה מאוגוסט 2008. כפיפות מנהלי הנמלים לרספ"ן מחד גיסא ומימון פעילותם השוטפת באמצעות חנ"י מאידך גיסא, עלולים ליצור חשש לניגוד עניינים בפעילותם כמנהלי נמלים, ומן הראוי שרספ"ן תנתק את הקשר עם חנ"י לגבי המימון של מנהלי הנמלים ולגבי תפקודם.
10. רספ"ן לא יזמה השוואה בין תעריפי השירותים בנמלים השונים ובין התעריפים בנמלים בעולם. משרד התחבורה ומשרד האוצר קבעו במסגרת הרפורמה בתעריפים נורמה מינימלית של התייעלות בשיעור 1% לשנה, בשעה שיועץ מטעם צוות בין-משרדי של משרד האוצר ומשרד התחבורה המליץ לקבוע מקדם התייעלות של 2.5% לשנה.
11. כדי לאפשר לבעלי המטענים הסתגלות הדרגתית לשינוי בתעריפים, נקבע בצו הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (שירותי נמל), התש"ע-2010, מנגנון ההשבה, ולפיו בעלי המטענים הקטנים שערך המטען שלהם גבוה יסבסדו את בעלי המטענים הגדולים שערך המטען שלהם נמוך יותר. בצו הפיקוח לא הוגבל סכום ההשבה, וחנ"י מימנה את הגירעון בסכום של 60 מיליון ש"ח שנוצר בגין מנגנון ההשבה.
סיכום והמלצות
בדוח זה הועלו ליקויים בנושאי הצטרפות המדינה לאמנות בין-לאומיות, כוח אדם ימי, ביצוע סקרים ומחקרים, חקירת תאונות ימיות במעגנות לחופי הים התיכון ורפורמה בנמלים.
על משרד התחבורה ומשרדי הממשלה השונים הנוגעים בדבר לפעול בנחרצות לקידום ההצטרפות של מדינת ישראל לאמנות בין-לאומיות בתחום הספנות שעליהן חתומות המדינות החברות בארגון הימי הבינלאומי, על מנת למנוע חשיפה לסנקציות בין-לאומיות אפשריות כגון: מניעה מימאים ישראלים לעבוד באניות ברחבי העולם, החמרה בתנאי העגינה של ספינות ישראליות בנמלים זרים או מניעה מחברות ספנות זרות מלעגון בנמלי ישראל.
על משרד התחבורה ורספ"ן למצוא דרכים לשמירה על כוח האדם הימי ולפיתוחו, שתכליתו להבטיח את אי-התלות של הספנות הישראלית בימאים זרים, בייחוד בשעת חירום. הדבר חיוני ביותר מכיוון שהסחר של מדינת ישראל מתקיים ברובו בדרך הים.