היבטים מנהליים - המכללה האקדמית עמק יזרעאל

המכללה האקדמית  עמק יזרעאל על שם מקס שטרן (להלן - מכללת יזרעאל או המכללה) הנמצאת סמוך לעפולה, הוקמה ביוזמת המכללה האזורית  שקדמה לה. המכללה התאגדה כחברה פרטית במאי 1996, והחלה את פעילותה באוקטובר אותה שנה. בנובמבר 1997 הוכרה המכללה כמוסד אקדמי עצמאי על ידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג). באוקטובר 1999 התאגדה המכללה כחברה לתועלת הציבור  (להלן - חל"ץ). משנת 1996 המכללה מתוקצבת בידי הוועדה לתכנון ולתקצוב של מל"ג (להלן - ות"ת).

במכללה לומדים תלמידים לתארים אקדמיים (ראשון ושני) ותלמידים במכינות קדם-אקדמיות. בשנת הלימודים התשע"א (אוקטובר 2010 - ספטמבר 2011) למדו במכללה ובמכינותיה הקדם-אקדמיות כ-5,000 תלמידים בהיקף לימודים מלא וחלקי. המכללה מקיימת 13 מסלולי לימוד לתואר ראשון ושני מסלולים לתואר שני. בשנה זו הועסקו במכללה 98 חברי סגל אקדמי, 284 חברי סגל אקדמי במעמד "עמיתי הוראה" ו-135 עובדים מינהליים. בשנת הלימודים התש"ע (אוקטובר 2009 - ספטמבר 2010) הסתכמו הכנסותיה של המכללה ב-97.2 מיליון ש"ח, והוצאותיה - ב-86.8 מיליון ש"ח. חלק ניכר (48%) מהכנסות המכללה הוא מתשלומי סטודנטים וחלק אחר (44.4%) מהקצבות ות"ת.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל 2011 - דצמבר 2011, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה, כמה נושאים הנוגעים לפעילותה של המכללה. בירורים וביקורת השלמה נעשו במל"ג, בוות"ת ואצל הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר).

עיקרי הממצאים

התאגדות המכללה ותקנוניה

בהנחיות מל"ג משנת 1999 נקבע כי הפעילות האקדמית של המכללות האקדמיות המתוקצבות על ידי ות"ת תהיה במסגרת עמותה (ולא תאגיד מסוג אחר), וכי התקנון של המכללה יהיה על בסיס תקנון שצורף להנחיות (התקנון המצוי). בדצמבר 2003 החליטה מל"ג כי גופים אשר יבקשו להפוך למוסדות להשכלה גבוהה יפעלו כמוסד ללא כוונת רווח ויתאגדו כעמותה או כחל"ץ, בהתאם להנחיותיה בנושא (להלן - ההחלטה משנת 2003). מל"ג לא עדכנה את הנחיותיה משנת 1999 בהתאם להחלטה משנת 2003. מל"ג לא פעלה בעקביות בעניין תקופת הכהונה המרבית המותרת לנשיא המכללה ושינתה את הנחיותיה בנושא במהלך השנים.

הביקורת העלתה הבדלים ניכרים, בין הנחיות מל"ג משנת 1999 (לרבות אלו שבאו לידי ביטוי בתקנון המצוי), לבין תקנון המכללה  בנושאים האלה: הכפפת פעילות המכללה להוראות מל"ג; מספר החברים בתאגיד המכללה; ייצוג של גורמים חיצוניים ופנימיים בחבר הנאמנים של המכללה; משך תקופת הכהונה של חברי חבר הנאמנים; משך תקופת הכהונה של יו"ר חבר הנאמנים; משך תקופת הכהונה של יו"ר הוועד המנהל; משך תקופת הכהונה של נשיאת המכללה; מספר חברי הוועד המנהל; הרכב הוועד המנהל; תדירות ההתכנסות של הוועד המנהל; ונכסי המכללה לאחר פירוקה.

התקשרויות עם בכירים

העסקת מנהל מרכז: המכללה חתמה באוקטובר 2007 על הסכם העסקה אישי עם איש מקצוע מומחה בתחומו לתפקיד מנהל מרכז. בהסכם נקבעו תנאי העסקה חריגים. הועלה כי שלא לפי הנחיות מל"ג קודם להתקשרות, לא ביקשה המכללה אישור לכך מהממונה על השכר ומוות"ת. רק כשנתיים לאחר חתימת ההסכם פנתה המכללה לוות"ת וביקשה את אישורה בדיעבד להעסקה האמורה לעיל. בבקשתה לא ציינה המכללה כי ההסכם כבר נחתם שנתיים קודם לכן ולא פירטה את כל תנאי העסקתו. באוקטובר 2009 העבירה ות"ת את בקשת המכללה להתייחסות הממונה על השכר וביקשה שתהליך הבחינה של פניות כאלה על ידו ייעשה בשיתוף עמה. במועד סיום הביקורת עדיין לא מסר הממונה על השכר את החלטתו בעניין.

העסקת סגן נשיא למחקר:   1. בסוף 2010 חתמה המכללה על הסכם העסקה אישי עם מדען בכיר לתפקיד סגן נשיא למחקר (להלן - סגן הנשיא). הועלה כי המכללה לא העבירה את ההסכם, אשר כלל תנאים חריגים, לאישור של ות"ת ושל הממונה על השכר קודם חתימתו, כמתחייב מהיותו גוף נתמך. יצוין כי נשיאת המכללה חתמה קודם לכן על זיכרון דברים עם סגן הנשיא, אשר כלל את התנאים החריגים האמורים, בלי שביקשה אישור לכך ממוסדות המכללה.

2. ביוני 2011 נשלח מכתב תלונה למשרד מבקר המדינה ולבעלי תפקידים במל"ג, בוות"ת ובמכללה, בעניין התקשרות המכללה עם סגן הנשיא. בעקבות מכתב התלונה הודיע מנכ"ל מל"ג וות"ת לנשיאת המכללה ולמנכ"ל המכללה כי תנאי ההעסקה של סגן הנשיא אינם ראויים ואינם מקובלים על ות"ת, ובעקבות זאת קבעה ות"ת בתיאום עם הממונה על השכר תנאי העסקה מצומצמים והנחתה את המכללה להחיל אותם על ההסכם להעסקת סגן הנשיא.

3. המכללה שכרה חברת חקירות לאיתורו של כותב מכתב התלונה הנזכר. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה מעשה זה ואף מל"ג הביעה את מורת רוחה מהמעשה הנזכר.

4. בסוף אוקטובר 2011, טרם שינתה המכללה את ההסכם להעסקתו של סגן הנשיא כפי שהנחו אותה ות"ת והממונה על השכר. בנובמבר 2011 קבעו הממונה על השכר וות"ת הסדר חדש להעסקתו של סגן הנשיא ובו אושרו בדיעבד חלק מהתנאים החריגים שהעניקה לו המכללה.

התקשרויות עם ספקים

1. ממצאים שהעלתה הביקורת בתחום הרכש והמכרזים מלמדים שפעולות המכללה לא תמיד עלו בקנה אחד עם חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, ועם תקנות חובת המכרזים (התקשרויות של מוסד להשכלה גבוהה), התש"ע-2010 שחלים על המכללה: נוהל הרכישות אינו נותן מענה מפורט להתקשרויות ומכרזים כפי שעולה מתקנות המכרזים; אין במכללה תיבת מכרזים; המכללה לא הקפידה להעביר לוועדת המכרזים בקשות הפטורות ממכרז פומבי לסיווג אופן ההתקשרות; לא הקפידה לתעד כנדרש דיונים, החלטות ונימוקים של ועדת המכרזים; ועדת המכרזים לא דיווחה לוועדת הפטור על החלטותיה למתן פטור ממכרז או על קיום מכרז סגור אחת לרבעון; המכללה לא ניהלה רשימת ספקים גלויה למכרזים. ממצאי הביקורת מלמדים גם שפעולות המכללה לא תמיד עלו בקנה אחד עם העקרונות שביסוד דיני המכרזים והמינהל התקין לפני החלת חוק חובת המכרזים התקנות: המכללה קיימה התקשרויות ללא חוזים כלל או ללא חוזים בתוקף; המכללה נהגה להאריך את תקופת ההתקשרות עם ספקים שונים ללא פרסום מכרזים חדשים; כמו כן המכללה לא הקפידה לשמור במרוכז ובמקום אחד את כל מסמכי המכרזים.

2. התקשרות המכללה עם היועץ המשפטי החיצוני שלה לא נעשתה תוך הקפדה על כללי המינהל התקין. המכללה לא תיעדה את אופן הבחירה והשיקולים לבחירתו של היועץ המשפטי החיצוני שלה; לא הגדירה אתו, מאז כניסתו לתפקידו בשנת 2005, את סוג שירותי הייעוץ המשפטי בריטיינר, את היקף השירותים הנוספים שעליו לספק ואת התמורה. היעדר ההגדרה בדבר השירותים הנזכרים גרם לאי-בהירות בקשר לסכומים שעל המכללה לשלם ליועץ המשפטי החיצוני. אשר לאספקת שירותים משפטיים מעורכי דין נוספים, בתחומים ייחודיים ושלא על בסיס קבוע, הועלה כי המכללה לא עשתה השוואה בין הסכומים המבוקשים, תחומי התמחותם ויתרונם המקצועי של עורכי הדין שאליהם פנתה בנושא ולא חתמה עם רובם על הסכם התקשרות.

ביקורת פנימית במכללה

1. סמכות חבר הנאמנים לגבי מינוי ועדת הביקורת נמסרה לידי הוועד המנהל של המכללה שלא בהתאם להוראות בחוק החברות, התשנ"ט-1999, ולתקנון המצוי של מל"ג. ועדת הביקורת לא התכנסה בתדירות שנקבעה בחוק החברות ועל פי תקנון המכללה. הוועדה לא דיווחה על פעולותיה לחבר הנאמנים ולוועד המנהל בתדירות שנקבעה.

2. המכללה לא הבטיחה את עצמאותו של מבקר הפנים כלפי הגופים הביצועיים במכללה.

שימוש בכרטיסי אשראי

לנשיאת המכללה ולמנכ"ל הונפקו כרטיסי אשראי שההוצאות בהם נזקפות לחשבון המכללה. אין במכללה נוהל או הנחיות להסדר השימוש בכרטיסי האשראי של המכללה על ידי בעלי תפקידים במכללה. המכללה לא קבעה מהן ההוצאות המותרות לבעלי התפקידים באמצעות כרטיס האשראי, מהם הסכומים המותרים להוצאה, מיהו הגורם המאשר את ההוצאות, ואילו אסמכתאות והסברים דרושים לאישור ההוצאות. נשיאת המכללה והמנכ"ל לא צירפו אסמכתאות לחלק מההוצאות שביצעו בכרטיס.

סיכום והמלצות

הממצאים בדוח ביקורת זה מלמדים על היעדר פיקוח ובקרה מספיקים של מל"ג וות"ת על היבטים שונים הנוגעים לפעילות מכללת יזרעאל. כבר בדוח מיוחד משנת 2009  ציין מבקר המדינה כי כיוון שחלק ניכר מתקציבן ומהכנסותיהן של המכללות המתוקצבות הוא מהקצבות המדינה ומכספי ציבור, ונוכח משקלן ההולך וגובר במערכת ההשכלה הגבוהה, ראוי שמל"ג וות"ת יישמו בהקדם, כל אחת בתחומה, את הלקחים וההמלצות לשיפור מנגנוני הפיקוח והבקרה שלהן על פעילות המכללות, ויוודאו שייקבעו בהן סדרי בקרה נאותים ושהן יפעלו לפי כללי מינהל תקין. אם יתברר שתנאים אלו אינם מתקיימים, על מל"ג וות"ת לממש את סמכויותיהן ולנקוט את כל הצעדים המתחייבים בעניין זה.

על מל"ג וות"ת לבחון את ממצאיו של דוח זה גם ביחס לפעילות הפיקוח שלהן בקשר לכלל המכללות. בכלל זה יש לתת את הדעת על הנושאים האלה: איסוף מידע וקבלת דיווח שוטף על תחומי הפעילות במכללות האקדמיות; הצורך בקביעת המעמד המשפטי הראוי של המכללות; ובחינת יישום ההנחיות הנוגעות למכללות בנושא זה; הצורך בפרסום הנחיות מתאימות ותקנון לדוגמה למכללות במעמד של חל"ץ. על מל"ג וות"ת גם לסקור את תקנוניהן של כל המכללות ולוודא שהם אינם חורגים מהנחיותיהן.

על מכללת יזרעאל להקפיד למלא את הנחיות מל"ג וות"ת כנדרש ולהתאים את תקנונה להנחיות מל"ג; יש לקצוב את תקופת כהונתם של בכירים בה בהתאם להוראות שנקבעו; יש להקפיד כי התקשרות עם בעלי תפקידים בכירים בהסכמים שבהם נכללים תנאים חריגים תתבצע רק באישור מוקדם של ות"ת ושל הממונה על השכר כנדרש; יש לוודא כי ההתקשרויות עם ספקים ונותני שירות ייעשו על פי חוק חובת המכרזים והתקנות על פיו וכן על פי כללי מינהל תקין. על המכללה להבהיר את כללי השימוש בכרטיסי אשראי שלה; בעניין זה, על מל"ג וות"ת לתת את דעתן על השימוש בכרטיסי אשראי בידי נושאי תפקידים במוסדות להשכלה גבוהה ולקבוע עמדה עקרונית והנחיות בנושא.

המכללות האקדמיות, ובכללן מכללת יזרעאל, ממלאות תפקיד ציבורי חשוב בשיפור נגישותם של תושבי הפריפריה להשכלה הגבוהה ובהגדלת מספר התלמידים במוסדות להשכלה גבוהה. כדי שיושגו המטרות החשובות של קידום המכללה וההשכלה האקדמית בעמק יזרעאל, על המוסדות המנהלים של המכללה לתת בהקדם את דעתם על ממצאי דוח זה והמלצותיו ולוודא שהנהלתה תתקן את הדרוש תיקון. עליהם גם לקבוע את ההסדרים ואת הבקרות הדרושים כדי למנוע את הישנותם של הליקויים שפורטו בדוח זה.