ועדות בשירות המדינה

ועדות - פנים-משרדיות או בין-משרדיות - הן אחד הכלים לעבודת המטה של משרדי הממשלה. עבודתן מאפשרת ניתוח מידע, ליבון מחלוקות, השגת פשרות ושיתוף פעולה בין הנוגעים בדבר, גיבוש המלצות והצעת חלופות בסוגיות מגוונות. חברי הוועדות הם נושאי תפקידים מינהליים או מקצועיים שקשורים לתחומי טיפולן או מומחים בהם.

ממני הוועדות אינם חייבים לאמץ את הפתרונות שעליהם המליצו הוועדות, אולם כללי מינהל תקין מחייבים אותם לדון בכובד ראש בהמלצותיהן ולקבל החלטות מנומקות בנוגע לאימוצן או לדחייתן; גם החלטה שלא להחליט מחייבת הנמקה.

דוח זה עוסק בוועדות בשירות המדינה שהוקמו מכוח סמכותם של הממשלה, השרים או המנהלים הכלליים של משרדי הממשלה ככלי מייעץ לקביעת מדיניות. הדוח אינו עוסק בוועדות הפועלות דרך קבע ובוועדות שהקמתן ופעולתן מוסדרות בחקיקה כמו ועדות חקירה וועדות בדיקה.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוקטובר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותן של ועדות במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), במשרד הבריאות ובמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); נבדקו עבודתן של הוועדות בתשעה נושאים והפעולות שנקטו המשרדים לשם יישום המלצותיהן. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה באמצעות שאלונים את סדרי הדיונים בהמלצות הוועדות, את יישומן של ההמלצות ואת שמירת המידע שהוועדות מייצרות במשרדים הללו ובעשרה משרדי ממשלה ותאגידים סטטוטוריים נוספים (להלן - המשרדים): המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, משרד הפנים, משרד המשפטים, המשרד לביטחון הפנים, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ), הנהלת בתי המשפט והמוסד לביטוח לאומי.

עיקרי הממצאים

התועלת שבעבודת הוועדות

בשנים 2005-2010 הקימו המשרדים שנבדקו כ-650 ועדות או השתתפו בהן. מן הבדיקה ומתשובות המשרדים לשאלונים עולה כי התועלת שאפשר היה להפיק מעבודת חלק מהוועדות לא מוצתה ותוצרי אותן ועדות לא הניבו פתרונות - אם בשל אי-קיום דיונים בהמלצותיהן או מחמת אי-יישומן. גם בעבודת הוועדות עצמן התגלו ליקויים בשל אי-מתן ביטוי למחלוקות בין חבריהן בדוחות שהגישו ובגלל ניהול לא שיטתי של עבודתן. אי לכך נדחו החלטות או לא בוצעו פעולות.

ליקויים בפעילות ממני הוועדות והמשרדים

1. אי-קיום דיונים או קיום דיונים חלקיים במסקנות הוועדות ובהמלצותיהן: על ממני הוועדות לדון במסקנות ובהמלצות שלהן, להחליט אם הם מקבלים אותן במלואן או בחלקן או אם הם דוחים אותן ולנמק בכתב את החלטותיהם. אשר לדיון בהמלצות ועדות פנים-משרדיות, מן התשובות לשאלונים עולה כי שניים מ-13 המשרדים - המוסד לביטוח לאומי ומשרד השיכון - דנו במסקנות ובהמלצות של יותר ממחצית הדוחות של הוועדות; נש"מ דנה בפחות ממחצית הדוחות; למשרד הפנים לא היו נתונים; יתר תשעת המשרדים דנו כמעט בכל דוחות הוועדות שהם הקימו. אשר לוועדות בין-משרדיות, מן התשובות לשאלונים עולה שמשרד השיכון וממ"י דנו במסקנות ובהמלצות של יותר ממחצית הדוחות, המוסד לביטוח לאומי ונש"מ דנו בפחות ממחצית הדוחות; משרד הפנים השיב כי אין לו נתונים, ורק שמונה מהמשרדים דנו כמעט בכל הדוחות של הוועדות.

2. ריבוי ועדות: בשלושה מתשעת הנושאים שנבדקו הוקמו כמה ועדות, אולם הממנים אותן לא דנו במסקנותיהן ובהמלצותיהן ולא פעלו ליישומן - או שעשו כן באופן חלקי; לאחר מכן הם או משרד אחר המעורב אף הוא בנושא הקימו ועדה נוספת, ולעתים אף יותר מוועדה אחת, מבלי שמוצתה פעילותה של הוועדה הקודמת. להלן דוגמה:

שימוש בציוד רפואי חד-פעמי ממוחזר: מאז 1995 הקים משרד הבריאות חמש ועדות שונות שעסקו בקביעת מדיניות בעניין. המשרד לא דן בהמלצותיהן - למעט אלה של הוועדה האחרונה שהקים בשנת 2005, ובעקבותיה גיבש נוהל מתאים. רק ב-2009 זכה הנוהל לאישור הגורמים המקצועיים במשרד, אולם למרות זאת הוא לא נחתם ולא פורסם; באוגוסט 2010 החליט מנכ"ל המשרד לדחות את יישום ההמלצות. אי-השלמת הטיפול בסוגיית הציוד הרפואי החד-פעמי משמעותה שבתי החולים ממשיכים למחזר אותו בלי שמשרד הבריאות הסדיר את הנושא ובלי פיקוח ובקרה, דבר שעלול להיות לו השפעה שלילית על בריאות הציבור.

3. יישום המלצות הוועדות: מן התשובות לשאלונים עולה שרק שישה מ-13 המשרדים יישמו באופן מלא או כמעט מלא את המלצות הוועדות הפנים-משרדיות שהקימו; ארבעה יישמו באותו אופן את המלצות הוועדות הבין-משרדיות שנטלו בהן חלק; חמישה משרדים יישמו יותר ממחצית ההמלצות של הוועדות הפנים-משרדיות, ושישה משרדים יישמו יותר ממחצית המלצות הוועדות הבין-משרדיות; המוסד לביטוח לאומי יישם פחות ממחצית ההמלצות של הוועדות הפנים-משרדיות והבין-משרדיות שאימץ; ממ"י אימץ פחות ממחצית ההמלצות של הוועדות הבין-משרדיות; למשרד הפנים אין נתונים. להלן דוגמה:

הוועדה לטיפול בילדים, במתבגרים ובצעירים במצב סיעודי מורכב  : הטיפול בנושא רגיש זה התאפיין בסחבת מתמשכת; בשנת 2001 מינו שר הבריאות ושר העבודה והרווחה את הוועדה. ב-2003 אישרו השרים את המלצותיה ואימצו אותן ומשרדיהם החלו לפעול ליישומן, אולם רק בשנת 2008 השלימו המשרדים את דיוניהם בנושא ואז פרסם משרד הרווחה מכרז כדי להפעיל מוסדות לטיפול באותם צעירים; לאחר כשנתיים נוספות, במהלך 2010, נבחרו זוכים במכרז, אולם מימון שהיית הצעירים במוסדות והתעריף להשתתפות קופות החולים במימון לא הוסדרו. בספטמבר 2010 מינו משרד הבריאות ומשרד הרווחה צוות בין-משרדי בראשותו של פרופ' שני להסדרת הנושא; עד סוף שנת 2010 הטיפול בסוגיה לא הושלם.

ליקויים בעבודת הוועדות

1. ועדות שלא השלימו את מלאכתן: בשלושה מתוך תשעת הנושאים שנבדקו ועדות הפסיקו את עבודתן בלי שהשלימו אותה ובלי שהגישו מסקנות והמלצות. להלן דוגמה לנושא שטופל במסגרת כמה ועדות שהוקמו בזו אחר זו לאחר שהוועדה הקודמת לא השלימה את מלאכתה.

הוועדה הציבורית לבדיקת צמצום העישון ונזקיו: בשנת 1999 מינה שר הבריאות ועדה ציבורית לבדיקת הנושא. היא קיימה עשרות ישיבות, אספה מסמכים רבים, שמעה מאות עדויות בנושא של מומחים מהארץ ומהעולם, אך לא השלימה את מלאכתה ולא הגישה דוח המסכם את עבודתה ואת המלצותיה. ב-2006 הקים המשרד ועדה נוספת לבדיקת הנושא וזו הגישה טיוטת דוח בלבד. ביוני 2010 הקים מנכ"ל משרד הבריאות עוד ועדה כזאת. הוועדה סיימה את עבודתה בנובמבר 2010. מנכ"ל המשרד אישר את המלצותיה. לאחר סיום הביקורת, במאי 2011, קיבלה הממשלה החלטה שהתבססה על המלצות הוועדה בעניין צמצום העישון ונזקיו.

2. התמשכות עבודת הוועדות: ממני הוועדות קבעו בדרך כלל מועדים להגשת דוחותיהן הסופיים, אולם מרביתן לא עמדו בלוח הזמנים; הן גם לא התריעו על כך בפני מי שמינה אותן ולא ביקשו אַרכה בהתאם. גם ממני הוועדות לא עקבו אחר עבודת הוועדות והתקדמותן ולא עמדו על כך שיעמדו במועדים שנקבעו להגשת הדוחות. להלן דוגמה:

הוועדה לטיפול בסיוע למשפחות המאמצות ילדים עם צרכים מיוחדים: השירות למען הילד במשרד הרווחה מסייע למשפחות המאמצות ילדים עם צרכים מיוחדים במימון טיפולים שונים. באוקטובר 2008 מינה מנכ"ל המשרד ועדה בעניין נהלים לקביעת הזכאות למימון והסכומים שיינתנו למשפחות. על הוועדה היה להגיש את המלצותיה בתוך שלושה חודשים, אולם היא הגישה אותן רק כשנה וחצי לאחר המועד שנקבע לסיום עבודתה.

3. חילוקי דעות בין חברי הוועדה ואי-מתן ביטוי לעמדת המיעוט: ועדה אחת לא סיימה את עבודתה בשל חילוקי דעות בין חבריה. ועדה אחרת לא נתנה ביטוי לחילוקי הדעות בין חבריה בדוח שמסרה. חילוקי הדעות לא הובאו לידיעת השרים הנוגעים בדבר ולכן נבצר מהם לדון בהם ולפעול ליישובם או להביאם להכרעת ראש הממשלה. להלן דוגמה:

הוועדה לגיבוש המלצות לטיפול מערכתי במבנים פגומים: בשנת 2007 הורתה הממשלה על הקמת ועדה בין-משרדית בראשות נציג משרד השיכון ובהשתתפות נציגי משרד הפנים ומשרד האוצר לגיבוש המלצות מערכתיות בנושא מבנים פגומים. במהלך עבודת הוועדה התגלעו מחלוקות עקרוניות, שלא יושבו, בין נציגי משרד האוצר ליתר חברי הוועדה, בין היתר, בנוגע לעצם חובת המדינה לטפל באותם מבנים ובעניין התקציב הנדרש לשם כך. נוכח חילוקי הדעות, לא חתמו נציגי משרד האוצר על הדוח. באוקטובר 2007 הגישה הוועדה את המלצותיה למנכ"ל משרד השיכון בלי שנתנה בהן ביטוי לעמדתו המנוגדת של משרד האוצר. משרד השיכון לא העביר את המלצות הוועדה לדיון בממשלה ומנע אפוא דיון והתווית מדיניות ממשלתית בנושא.

הסדרת פעולת הוועדות שהוקמו מכוח החלטת ממשלה

תקנון שירות המדינה מסדיר פעולת ועדות אשר הוקמו בידי שר ומנהל כללי - הוא קובע, למשל, את ההוראות בדבר מינוי חברי הוועדות, את סדרי הדיון והדיווח שלהן ואת הדרך לקבלת החלטותיהן. אולם הוראותיו אינן חלות על ועדות שהוקמו בהחלטת ממשלה. אין גם הוראות אחרות המסדירות את פעולותיהן של ועדות אלה.

סיכום והמלצות

אחד הכלים המסייעים בעבודת המטה הממשלתית הוא ועדות. מתברר שלא תמיד השימוש בוועדה תכליתי. קושי מיוחד מתעורר במקרים שבהם ועדה מטפלת בנושא שסמכויות הטיפול בו שייכות לכמה משרדי ממשלה; במקרים אלה התגלעו לעתים מחלוקות עקרוניות בין חבריה שלא הובאו לידיעת השרים הנוגעים בדבר.

לא תמיד הקפידו ממני הוועדות על כך שהוועדות יסיימו את עבודתן בזמן, וכאשר חבריהן התקשו להגיע להסכמה הם לא התערבו להסיר את החסמים; הם לא תמיד דנו בהמלצות הוועדות, ולעתים אף מינו ועדות נוספות לטיפול באותו עניין בלי שדנו בהמלצות של הוועדות הקודמות. משדנו בהמלצות וקיבלו החלטות על יישומן לא תמיד הן יושמו או שהן יושמו באופן חלקי. בשל אי-קיום דיונים בהמלצות הוועדות ואי-נקיטת פעולות נמרצות ליישום החלטותיהן, בסופו של דבר, העניינים שבגינם הן הוקמו לא טופלו כראוי.

התנהלות ממני הוועדות לוקה באי-תקינות מינהלית ויש בה משום התרשלות בטיפול בבעיות שהם עצמם הכירו בחשיבותן ובצורך ליתן להן מענה. יש בהתנהלותם גם יחס לא ראוי לעבודת חברי הוועדות, אשר השקיעו מזמנם וממרצם בדיונים אך עבודתם לא זכתה לתשומת הלב הראויה. התנהלות כזאת לא רק שאין בה כדי לקדם טיפול יעיל ותכליתי בסוגיות שהוועדות עוסקות בהן, אלא היא כרוכה גם בבזבוז משאבי זמן וכסף. מינהל בלתי-תקין מעין זה יש בו גם פגיעה באמון של הציבור במערכת השלטון.

גם הוועדות עצמן לא תמיד פעלו ביעילות ובתכליתיות: ועדות אחדות לא השלימו את עבודתן ולא הגישו המלצות, אחרות לא עמדו בלוחות הזמנים שממני הוועדות קבעו להן. במקרים מסוימים מנעו מהן חילוקי דעות בין חבריהן, שלא בהכרח ניתן להם ביטוי בדוחות והובאו לידיעת הממנים, להשלים את מלאכתן.

על ממני הוועדות לגלות מעורבות במהלך עבודתן ולהפעיל בקרה ומעקב על פעילותן. עליהם להיות ערים מלכתחילה לקשיים הצפויים בעבודתן ולהתוות אותה כך שיוכלו להתמודד עמם. ניתן אף לקבוע מראש מנגנון ליישוב מחלוקות אם יתעוררו. כדי להגביר את האפקטיביות של עבודת הוועדות, על ממניהן לקדם את יישום ההמלצות שאושרו. על הוועדות לשקף בהחלטותיהן ובהמלצותיהן את המחלוקות שהתעוררו ולהציג אותן לאלה שמינו אותן. אם הוועדות והממנים אותן הגיעו למבוי סתום, ראוי להעביר את הבעיה שלא הוצע לה פתרון להכרעת השרים הנוגעים בדבר או - במידת הצורך -להכרעת ראש הממשלה.

כדי להבטיח את תקינות עבודת הוועדות שהוקמו מכוח החלטות הממשלה, על נש"מ ועל היועץ המשפטי לממשלה להסדיר את עבודתן בנוהל מתאים שיכלול הוראות דומות לאלו החלות על ועדות שהוקמו בידי שרים או מנהלים כלליים של משרד ממשרדי הממשלה.