ענייני מנהל וארגון - רשות השידור

​רשות השידור (להלן - הרשות) הוקמה על פי חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק), ולפיו היא "תקיים את השידורים כשירות ממלכתי". החוק קובע את תפקידיה, ובהם (א) שידור תכניות חינוך, בידור ומידע בשטחי המדיניות, החברה, הכלכלה והמשק, התרבות, המדע והאמנות במגמה לשקף, בין השאר, את חיי המדינה, מאבקה, יצירתה והישגיה ואת חייהם ונכסי תרבותם של כל חלקי העם; (ב) קידום היצירה העברית והישראלית; (ג) שידורים בשפה הערבית לצרכיה של האוכלוסייה הדוברת ערבית ושידורים לקידום ההבנה והשלום עם המדינות השכנות בהתאם למגמות היסוד של המדינה. לפי החוק, על הרשות להבטיח כי בשידורים יינתן מקום לביטוי של ההשקפות והדעות השונות הרווחות בציבור.

עד שנות התשעים של המאה העשרים הייתה רשות השידור הגוף היחיד שהפעיל ערוץ שידורי טלוויזיה והגוף העיקרי ששידר שידורי רדיו. מאז הוקמו גופי שידור רבים נוספים, והרשות מצאה את עצמה כערוץ אחד מני רבים ובתחרות קשה עם גופי תקשורת מסחריים.

במשך השנים חלה הידרדרות חמורה במעמדה ובתפקודה של הרשות. ועדות ציבוריות  אשר בחנו את הגורמים למצבה הקשה קבעו שהוא נובע בין היתר ממספר עובדיה הגדול, מעלויות שכרם הגבוהות, מהסכמי שכר קשיחים ומן החוק, שמקשה לנהלה במקצועיות וללא פניות בסביבה רבת ערוצי תקשורת. מחברי הדוחות המליצו בין היתר על שינויים מבניים ברשות ועל שינויים בחוק.

ביולי 2007 אישרה מליאת הרשות תכנית כוללת לשינוי ארגוני בה שיאפשר שידור ציבורי ברמה נאותה ובאמצעים סבירים (להלן - תכנית הרפורמה). כחלק מהמהלכים ליישום הרפורמה נחתם באפריל 2009 הסכם בין רשות השידור ומשרד האוצר לבין ארגוני העובדים המייצגים את עובדיה, ולפיו יפרשו ממנה 700 עובדים לאחר חתימת הסכמי עבודה חדשים. עד מועד סיכום דוח זה, ינואר 2011, נחתמו הסכמי עבודה חדשים עם מרבית הוועדים המייצגים את עובדי הרשות; תהליך הפרישה טרם החל.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי מינוי מוסדות הרשות ואת קביעת תקציבה. כן נבדקו מינוי בכירים, העסקת אנשי תקשורת בכירים והתקשרויות עם נותני שירותים. הבדיקה נעשתה במטה הרשות. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף הממונה על השכר ובוועדה לבדיקת מינויים לפי חוק החברות הממשלתיות (להלן - הוועדה לבדיקת מינויים); במשרדו של שר ההסברה מר יולי אדלשטיין (לשעבר השר הממונה) ובמשרד ראש הממשלה (השר הממונה בעת סיום הביקורת).

עיקרי הממצאים

מוסדות הרשות

לפי החוק, על ביצוע חוק רשות השידור מופקד שר אשר מתמנה על ידי הממשלה (להלן - השר הממונה). יושב ראש הרשות (להלן - היו"ר), מליאה של 31 חברים וועד מנהל של שבעה חברים (להלן - מוסדות הרשות) ומנהל כללי (להלן - המנכ"ל) מופקדים על מילוי תפקידיה של הרשות לפי החוק. המליאה מתמנה על ידי נשיא המדינה - לפי המלצת הממשלה . יו"ר הרשות, חברי הוועד המנהל והמנכ"ל מתמנים על ידי הממשלה.

המליאה

לפי החוק, עם תפקידיה העיקריים של המליאה נמנים התוויית מדיניות הרשות, הנחיית הוועד המנהל במילוי תפקידיו ומעקב, פיקוח ובקרה על פעילות הרשות. נשיא המדינה ימנה את חברי מליאת הרשות לפי המלצת הממשלה; זו תינתן לאחר התייעצות עם ארגונים יציגים של הסופרים, המורים והאמנים בישראל, עם מוסדות ההשכלה הגבוהה ועם האקדמיה ללשון העברית ועם גופים ציבוריים אחרים שיש להם זיקה לענייני שידור. בפועל השר הממונה מגבש את רשימת המועמדים לתפקיד חברי המליאה לאחר התייעצות, כאמור בחוק.

1. הליך ההתייעצות עם הארגונים היציגים הוא הבסיס למינוי מוסדות הרשות. לקראת מינוי מליאות הרשות התייעצו השרים הממונים עם ארגונים וגופים כדלהלן:

בשנת 2000 - עם 71; ב-2003 - עם כ-50; בשנים 2006-2007 עם 143 וב-2009 - עם 139 ארגונים וגופים.

לא נמצאו מסמכים שמהם אפשר ללמוד על ההליך שקיימו השרים הממונים לגיבוש רשימת הגופים שעמם יש להתייעץ לקראת מינוי המליאה, ולא ברור איך נקבעה ואושרה בכל פעם הרשימה המומלצת מאחר שלא נמצא תיעוד באשר להליך גיבושה של הרשימה; השרים הממונים לא קבעו כללים, לא הסדירו את כלילת הגופים ברשימה ואת גריעתם ממנה, לא קבעו את ההליך הראוי לקבלת החלטותיהם ולא החליטו מי מוסמך לקבל את ההחלטה הסופית בנושא.

2. בחוק נקבע כי משך הכהונה של מליאה הוא שלוש שנים, ולאחר מכן תמשיך לכהן עד מינויה של המליאה הבאה.

הליכי המינוי של מליאות הרשות ארכו זמן רב מאוד, בין היתר עקב שינויים במערכת הפוליטית. כתוצאה מכך תפקדה הרשות במשך תקופות ארוכות, שבהן הייתה שרויה במשבר תפקודי חריף, כשהמליאה היא "מליאת מעבר". הליכי המינוי של המליאה שכיהנה בעת ביצוע הביקורת ארכו כשנתיים. אף בתום תקופה זו לא מונו כל חבריה, והשלמת מינוי חברים נוספים ארכה עוד כשנה וחצי. מליאה זו השלימה את תקופת כהונתה בספטמבר 2008, אך עד מועד סיכום דוח זה, ינואר 2011, לא השלימו השרים הממונים את כינונה של מליאה חדשה. שינויים בהרכב הקואליציוני של הממשלה וחילופי השרים שנעשו בעקבותיהם השפיעו באופן מהותי על אי-השלמת הליך מינוי המליאות בזמן. עניין זה ותהליך המינוי עצמו, שהוא ארוך מעצם הגדרתו בחוק, גרמו להתארכותם של הליכי המינוי.

יושב ראש הרשות

תפקיד יו"ר הרשות הוא אחד האדנים שעליהם מושתתת פעילותה, והוא מהווה נדבך מרכזי במערך הניהולי שלה. במהלך העשור שלפני הביקורת לא אויש התפקיד כשלוש שנים. במרבית התקופה אף לא אויש תפקיד המשנה ליו"ר הרשות. זמן הכהונה הממוצע של יושבי הראש באותו עשור היה קטן משנתיים. בכך היה כדי להחליש באופן ניכר את מליאת הרשות ולפגוע ביכולתה למלא את תפקידיה ובהם קביעת מדיניות עקבית לרשות ופיקוח יעיל על פעולותיה.

הוועד המנהל

הוועד המנהל, שאמורים לכהן בו שבעה חברים, הוא הגוף הניהולי והמרכזי של הרשות: הוא המוסמך לדון ולהחליט בענייניה, להכין לה תקציב, לפקח על ביצועו ועוד. כהונתו בת שלוש שנים. משתמה תקופת כהונתו נותרת הרשות בלא ועד מנהל אלא אם כן מינתה הממשלה ועד חדש.

רוב הזמן מאז תחילת שנת 2004 לא היה ברשות ועד מנהל בהרכב הדרוש שעומד בראשו יו"ר הרשות: בדצמבר 2003 תמה כהונת הוועד המנהל שכיהן עד אותה עת. למרות הפגיעה בתפקודה של רשות השידור ולמרות כל ההתרעות על אי-תקינות המצב מינתה הממשלה ועד מנהל חדש רק לאחר כשלוש שנים וחצי, במרס 2007. ביוני 2009 התפטרו מתפקידם יו"ר הרשות, המשנה ליו"ר וחבר נוסף בוועד המנהל.

מאותה עת ועד תום כהונת הוועד המנהל במרס 2010 היו בו ארבעה חברים בלבד. מתום הכהונה ועד מועד סיכום הביקורת פעלה הרשות בלא ועד מנהל. למרות מצבה הקשה והמשברי בתקופה זו וחרף הפגיעה ביכולת לקיים פיקוח נאות על הנעשה בה לא מינתה לה הממשלה ועד מנהל חדש.

בתקופה שבה פעל הוועד המנהל בהרכב חסר של ארבעה הוא נדרש לדון ולהכריע בנושאים כבדי משקל הנוגעים לתוכנית הרפורמה הכוללת, אף שחודשים מספר קודם לכן נקבע בחוות דעת משפטית כי יש להגביל את פעולתו של ההרכב החסר לעניינים דחופים ושוטפים בלבד. בכך יש כדי להדגיש את הנזק שנגרם מן הדחיות במינוי חברי הוועד המנהל.

מינוי חברי מליאה

כאמור, השר הממונה הוא המרכיב את רשימת המועמדים למליאת הרשות והוא מביא את הצעתו לאישור הממשלה. הוועדה לבדיקת מינויים בודקת את כשירותם של מועמדים לכהונה כחברי מליאת רשות השידור.

ועדות ציבוריות שונות שבחנו במהלך השנים את רשות השידור בעיקר בתקופה שבה הידרדר תפקודה, ציינו את ההשפעות הפוליטיות על מערכת השידור הציבורי בישראל. בדיקת הליכי מינוי שהיו בשנתיים שלפני מועד סיכום הביקורת אכן מעלה חשש שהשיקולים שלהם לא היו נקיים מהשפעות פוליטיות, כמפורט להלן.

1. בסוף דצמבר 2009 ביקש השר הממונה דאז, מר יולי אדלשטיין, לקיים בוועדה לבדיקת מינויים בדיקה לגבי מינוי של 23 מועמדים למליאת רשות השידור. גורמים משפטיים בכירים ציינו כי רשימת המועמדים שהציע השר מנתה מועמדים רבים בעלי זיקה פוליטית או אישית. זאת בניגוד להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, אשר הבהיר לשר הממונה כי רשימת חברי מליאה הכוללת מועמדים רבים בעלי זיקה פוליטית "צובעת את המליאה בגוון פוליטי".

2. נמצאו חמישה מקרים שבהם, במסגרת הליכי המינוי של מועמדים לשתי מליאות, פנו שרים ממונים לוועדה לבדיקת מינויים בבקשה שתעיין מחדש בהחלטותיה שלא למנות מועמדים לתפקיד חברי מליאה. אותם מועמדים היו בעלי זיקה פוליטית.

משרד מבקר המדינה העיר כי ראוי שהשרים הממונים יגבילו את פניותיהם לבחינה מחדש של מועמדים בעלי זיקה פוליטית רק למקרים שבהם יש בידיהם מידע רלוונטי חדש הנוגע למועמד ולא הוצג לוועדה ולמקרים שבהם היה שינוי בנסיבות. כך יצטמצמו החששות בדבר השפעות פוליטיות על ניהולו של גוף השידור הציבורי. ראוי כי הערה זו תיבחן לגבי הליכי מינוי המליאה המתקיימים בעת הזו.

3. יו"ר הרשות הקודם, מר משה גביש, התפטר מתפקידו ביוני 2009, בשעה שברשות שררה הסכמה לגבי תרומתו לרשות ולקידום הרפורמה. על נסיבות התפטרותו נמסרו למשרד מבקר המדינה שתי גרסאות סותרות: מר גביש מסר שהתפטר לאחר שהשר יולי אדלשטיין, השר הממונה דאז, אמר לו כי "אנחנו מחפשים מישהו משלנו". השר אדלשטיין הכחיש זאת ואמר כי מר גביש התפטר היות שהוא (השר) לא היה יכול להבטיח לו שיישאר בתפקידו לקדנציה נוספת. בהקשר זה ציין השר כי מספר חודשים מאוחר יותר הוא פעל למינויו של מועמד נטול זיקה פוליטית או אישית.

משרד מבקר המדינה אינו בא להכריע בין הגרסאות הסותרות בדבר נסיבות התפטרותו של יו"ר רשות השידור. אולם הפרטים המתוארים בעניין זה מעוררים ספק בדבר נסיבות ההתפטרות, היות שהפגישה בין השר לבין היו"ר לא תועדה.

4. חילוקי דעות בין ראש הממשלה בנימין נתניהו לשר הממונה הקודם, מר אדלשטיין, מנעו מינוי יו"ר לרשות: לאחר כשמונה חודשים ללא יו"ר התכוון השר להביא לאישור הממשלה הצעה למינוי מר אמנון דיק ליו"ר. עקב חילוקי דעות עם ראש הממשלה לא עלה בידו למנותו.

מקרים אלו משקפים את הקושי הקיים בסוגיות מינוי וכהונה של העומדים בראש גוף שידור ציבורי כאשר הממנים הם אנשי הדרג הפוליטי.

תקציב

1. משנת 2004 עד שנת 2010 ניהלה רשות השידור את פעולותיה ללא תקציב שאישרה הממשלה כחוק. אף ועדת הכספים והוועד המנהל של הרשות לא אישרו את תקציבה במרבית התקופה.

2. הצעות התקציב של הרשות הוכנו בשנים 2008-2010 על בסיס הנחות שלא התממשו: בכל אחת משנים אלו הוכנה הצעת התקציב בהנחה שהרפורמה תמומש, הסכמים עם העובדים ייחתמו, ומשרד האוצר יעביר לרשות את חלקו במימון הרפורמה; בשנים 2009-2010 הוכן אומדן ההכנסות מאגרת הטלוויזיה לפי סכום אגרה נמוך משנקבע. הנהלת הרשות צפתה שאם לא תמומש הרפורמה, יהיה לה גירעון תקציבי כבד, אך לא עשתה מראש דבר כדי להקטין את ההוצאות - אף שהממונה על התקציבים במשרד האוצר ומוסדות הרשות דרשו ממנה להכין תקציב מאוזן.

3. אחד מתפקידיה של הרשות הוא קידום היצירה הישראלית והעברית. החוק קובע כי על הרשות להוציא בשנה לא פחות מ-36% מהכנסותיה  לרכישת הפקות מקור מקומיות; כן נקבע שלפחות 10% מהכנסותיה יוקצו לתכניות סוגה עילית . בשנים 2007, 2009 ו-2010 היא הוציאה פחות מ-3% מהכנסותיה לרכישת הפקות מקור מקומיות; רוב הסכום שימש לרכישת תכניות סוגה עילית. השרים הממונים השתמשו בסמכותם והתירו זאת . הרשות והשרים הפחיתו כמעט לחלוטין את הרכישה והשידור של הפקות מקור מקומיות והפקות סוגה עילית ובכך ביטלו את אחד מתפקידיה העיקריים של הרשות.

ניהול כוח אדם

לפי חוק רשות השידור, תקנות הרשות ונהליה, מינוי עובדים לתפקידי ניהול ברשות ייעשה במכרז פנימי. אם לא נבחר מועמד במכרז הפנימי, יפורסם מכרז חיצוני. אם כבר ננקטו צעדים לפרסום מכרז ניתן למנות לתפקיד עובד במינוי זמני (להלן - מינוי בפועל). באוגוסט 2010 הועסקו ברשות כ-50 עובדים על פי מינוי בפועל.

נוהל הרשות העוסק במינוי בפועל קובע שהמינוי יהיה לתקופה של עד שלושה חודשים, אולם ניתן להאריך את תוקפו עד לשנה בנסיבות מיוחדות ובאישור מוסדות הרשות. מינוי בפועל ליותר משנה מחייב מכרז שתצוין בו זמניותו.

דרכי המינוי של מנהלי המדיה

1. מנהל הטלוויזיה בעברית: הטלוויזיה בעברית היא עמוד התווך של מערך פעילות השידור של הרשות, ולכן תפקיד מנהל הטלוויזיה הוא מרכזי ומשמעותי. מאז שנת 2006 לא עלה בידי הרשות לאייש את התפקיד במכרז.

בנובמבר 2006 קיבל עליו מנכ"ל הרשות, מר מרדכי שקלאר, את תפקיד מנהל הטלוויזיה בעברית, ובמאי 2007 הודיע ששני מנהלים יסייעו לו בניהול הטלוויזיה; לאחר כארבעה חודשים נותר אחד משני המנהלים, מר משה (מושון) מצליח, בתפקיד והוא מילא אותו במשך כשנה. הרשות פרסמה מכרז פנימי ומכרז חיצוני, וועדות המכרזים החליטו לא לבחור בשום מועמד לתפקיד. בפברואר 2008 החליט הוועד המנהל לבחור מנהל באמצעות ועדת איתור, אך באפריל 2008 החליטה ועדת האיתור להקפיא את הליך הבחירה עקב הסיכוי הקלוש לאתר מנהל.

במרס 2008 החליט הוועד המנהל כי המנהל שנותר לסייע למנכ"ל ימונה למנהל הטלוויזיה בעברית (בפועל) בלא שקיים דיון ממשי בנושא. הוא מונה לשלושה חודשים, וביוני ובדצמבר אותה שנה האריך הוועד המנהל את תקופת מינויו בשישה חודשים בכל פעם. במאי 2009 האריך את תקופת מינויו בשנה נוספת עד ליוני 2010. בסוף 2010 כיהן מנהל הטלוויזיה בעברית (בפועל) בתפקידו כשלוש שנים בניגוד לנוהל הרשות: הוועד המנהל האריך את תקופת מינויו ליותר משישה חודשים ללא אישור ועדת הביקורת, והרשות לא פרסמה מכרז למינוי בפועל מעל לשנה.

הנהלת הרשות נמנעה מבחירת מנהל כדי שלא להתחייב למינוי לזמן ממושך בתקופה שבה עובר הארגון שינויים מבניים, אך בסופו של דבר מילא המנהל הזמני את התפקיד במשך תקופת כהונה רגילה, שלוש שנים.

2. מנהל הטלוויזיה בערבית: מאז מרס 2002 לא נבחר במכרז מנהל לטלוויזיה בערבית. במאי 2007 פרסמה הרשות מכרז פנימי לתפקיד ובנובמבר 2007 פרסמה מכרז חיצוני. ועדות המכרזים החליטו שלא לבחור באיש מהמועמדים. ביוני 2008 הוקמה ועדת איתור ואף פרסמה פנייה למועמדים, ואולם בספטמבר אותה שנה היא התפזרה בשל חשש לניגוד עניינים של אחת מחברות הוועדה. הוועד המנהל החליט לקיים הליך בחירה במתכונת של ועדת מכרזים; הישיבה נקבעה לנובמבר 2008.

בנובמבר 2008 קבע בית הדין הארצי לעבודה שיש לדחות את הליך המינוי עד כינונה של ממשלה חדשה . במרס 2009, משהוקמה הממשלה החדשה, החליט הוועד המנהל להמשיך בתהליך בחירת המנהל. בעקבות עתירה נוספת שהוגשה לבג"ץ , ובה ביקשו העותרים צו ביניים להקפאת הליך איתור המנהל עד לבחירת מליאה, ועד מנהל ויו"ר , פנה השר הממונה דאז, מר אדלשטיין, למנכ"ל הרשות ולחברי הוועד המנהל וביקש לבחון את האפשרות להקפאת מכרזים ברשות. בדיון שבו השתתף השר התבקש המנכ"ל גם שלא למנות מנהל בפועל לטלוויזיה בערבית. עד סוף 2010 לא מונו מליאה וועד מנהל ולא נבחר מנהל לטלוויזיה בערבית. פניית השר האמורה הייתה משום מעורבות בהליך המינוי למשרה.

לדעת משרד מבקר המדינה, השר הממונה נדרש לנקוט זהירות והקפדה על ריחוק בעניינם של הליכים למינוי בעלי תפקידים ברשות, הן משום העיקרון המחייב שקבע בעניין זה בית המשפט  והן משום שבקשותיו והמלצותיו מתפרשות ברשות כהנחיה לכל דבר ועניין.

הטלוויזיה בערבית המשיכה לפעול בניהולו של מנכ"ל הרשות שמילא את התפקיד מאז 2008, אף שאין לו הכישורים המתאימים לכך; למשל, אין הוא שולט בשפה הערבית.

3. מנהל הרדיו בעברית: במרס 2008 פרסמה הרשות מכרז פנימי למנהל הרדיו בעברית. ביוני אותה שנה התכנסה ועדת המכרזים, שרוב משתתפיה היו חברי הוועד המנהל, והחליטה שלא לבחור שום מועמד לתפקיד ולפרסם מכרז חיצוני. באותו היום החליט הוועד המנהל למנות לתפקיד את מר אריה שקד שהיה אחד המועמדים במכרז, במינוי בפועל.

ימים אחדים לפני מועד כינוסה של ועדת המכרזים למכרז החיצוני הוגשה כאמור עתירה לבג"ץ בבקשה למתן צו על תנאי לביטול כינוסה של ועדת האיתור לבחירת מנהל הטלוויזיה בערבית, שהייתה אמורה להתכנס באותו מועד. בעקבות הגשת העתירה ועוד בטרם התקבלה החלטת בג"ץ בנושא, פנה השר הממונה דאז, מר אדלשטיין, למנכ"ל הרשות ולחברי הוועד המנהל בבקשה לבחון את הקפאת המכרזים ובהם המכרז למנהל הרדיו, דרישה שלא הועלתה בעתירה. בעקבות בקשת השר החליט מנכ"ל הרשות לבטל את כינוס ועדת המכרזים. עד מועד סיכום דוח זה, ינואר 2011, לא כונסה הוועדה.

מעורבותו של השר הממונה דאז הביאה לביטול המכרז החיצוני ומנעה בחירת מנהל לרדיו בעברית, ומשכך האריכה הרשות את תוקף המינוי, בניגוד לנהליה. במרס 2010, לאחר שהמנהל (בפועל) כבר כיהן בתפקידו כשנתיים, נתנה היועצת המשפטית של הרשות, עו"ד חנה מצקביץ' חוות דעת אשר לא הצביעה על המניעה להארכת הכהונה, שלא בהתאם לנוהל שמתנה מינוי בפועל לתקופה של מעל לשנה בחובת פרסום מכרז בגין המינוי בפועל. בסוף 2010 כיהן המנהל בפועל בתפקיד יותר משנתיים וחצי - תקופה הקרובה לתקופת הכהונה שנקבעה במכרז - שלוש שנים - והרשות לא תכננה מכרז לאיוש המשרה.

4. מנהל הרדיו בערבית: מנהל הרדיו בערבית, מר אדמונד סחייק מכהן בתפקידו מאז 1983 ועד מועד סיום הביקורת, במשך כ-28 שנים. מאז 2004 נמנעה הרשות מלפרסם מכרזים למילוי התפקיד למרות חוות דעתה של היועצת המשפטית. העסקת מנהל הרדיו בערבית במשך עשרות שנים אינה עולה בקנה אחד עם נוהלי הרשות, שקצבו את משך השהייה בתפקיד זה, ועם החלטות הוועד המנהל בנוגע אליו. העסקה זו אף אינה מתאימה לעידן של שוק תקשורת דינמי ותחרותי.

מינוי מנהלי מחלקות וחטיבות

בדיקת ארבעה מינויים בפועל של מנהלי מחלקות ומנהלי חטיבות בטלוויזיה בעברית וברדיו בערבית העלתה שלרשות היה דפוס קבוע של מינויים: שלושה מאותם מנהלים מונו לתפקידם באמצעות מכרז, ובתום תקופת הכהונה של שלוש שנים הם קיבלו הודעה על סיום תפקידם, אך התבקשו להישאר בו באופן זמני עד איוש המשרה במכרז. המנהל הרביעי מונה מלכתחילה במינוי בפועל. מפעם לפעם הוארכו תקופות המינויים בפועל בניגוד לנוהלי הרשות. במשך שלוש עד שמונה שנים לא פרסמה הרשות מכרזים לאיוש משרות אלה.

מינוי עובדי מטה

הרשות מינתה עובדי מטה במינוי בפועל ללא מכרז. באחד המקרים בחרה הרשות שלא לפרסם מכרז היות שהעובדת שהנהלת הרשות רצתה למנותה לתפקיד לא עמדה בתנאי הסף שלו. לפיכך מונתה העובדת לתפקידה במינוי בפועל, והרשות לא פרסמה מכרז 11 שנים. במקרה אחר עובדת ממלאת תפקיד במינוי בפועל במשך תשע שנים בלי שהרשות פרסמה מכרז לאיוש המשרה. גם במקרים אלה הוארך תוקף המינויים בניגוד לנוהלי הרשות.

אנשי תקשורת בכירים

לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים לשינויים בשכר או להטבות אלא באישורו של שר האוצר. הואיל ורשות השידור היא גוף מתוקצב , הסדרי העסקה מיוחדים בה מחייבים את אישור הממונה על השכר.

במטרה לקלוט אנשי תקשורת בכירים חדשים ולעודד עובדים בכירים להישאר ברשות השידור, אישר ב-1995 הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) להעסיק בה אנשי תקשורת בכירים על פי חוזים אישיים.

1. נמצא שהרשות התקשרה עם חלק מאנשי התקשורת הבכירים בצורה שלא תאמה את תקופת העסקתם ואת מהות עבודתם, וחתמה עמם על חוזים בניגוד להנחיות הלשכה המשפטית שלה ובניגוד לדעתו של הממונה על השכר. במקרים מסוימים הועסקו אנשי תקשורת בכירים ברשות שחוזיהם לא היו בתוקף.

(א) אף שלפי הנחיות נציבות שירות המדינה אין להעסיק עובד שפרש באופן קבוע וממושך, העסיקה הרשות עיתונאי שעבד בה במעמד קבוע כ-35 שנים, פרש ממנה במסגרת תכנית לעידוד פרישה מרצון וקיבל תנאי פרישה מועדפים וגמלת פרישה. ביולי 2005 החלה הרשות להעסיקו לפי חוזה לשלושה חודשים, ולאחריהם העסיקה אותו עוד כשלוש שנים בלא שחתמה על חוזה התקשרות אתו.

באוגוסט 2007, בעקבות פניית המנכ"ל, אישר סגן הממונה על השכר את העסקתו של העיתונאי באופן חריג לפי חוזה קבלני עד סוף 2008. למרות זאת, במאי 2008 חתמה עמו הרשות על חוזה שלפיו יועסק כעובד הרשות, והאריכה את תוקף החוזה מפעם לפעם ללא אישור סגן הממונה על השכר. ביוני 2010 קבע סגן הממונה על השכר שאין להמשיך את העסקת העיתונאי. חרף זאת סיכמו מנכ"ל הרשות וסמנכ"לית משאבי אנוש גב' ליאור רמתי, בתחילת אוגוסט 2010 כי הרשות תמשיך להעסיקו עד סוף אותה שנה. רק בספטמבר 2010 הפסיקה הרשות את העסקתו.

(ב) עיתונאי בכיר אחד הועסק בטלוויזיה בעברית ארבע שנים בלא שתוקף החוזה המקורי עמו הוארך, ועיתונאי בכיר אחר הועסק בה תשעה חודשים בלא שנחתם עמו חוזה התקשרות. משהוארך תוקף ההסכם עם האחד ונחתם חוזה העסקה עם האחר, היו אלה במתכונת של חוזה קבלני - בניגוד להנחיית סגן הממונה על השכר, שעל הרשות לחתום עם עיתונאים שהועסקו באופן קבוע על חוזה העסקה אישי כעובדי הרשות. ההתקשרות עם אחד העיתונאים שילבה שתי צורות העסקה: התקשרות קבלנית לעבודה קצובה בזמן עם תנאי עבודה כשל עובד, למשל, קבלת דמי הבראה ותשלום בגין ימי חופשה.

2. לפי נוהלי הרשות, אישור לעבודה פרטית יינתן רק באישור בכתב מראש. לפי הנוהל שהיה תקף עד 2008, האישור ניתן על ידי מנכ"ל הרשות; לפי הנוהל מ-2009, האישור יינתן על ידי סמנכ"ל משאבי אנוש בכפוף לחוות דעת של הלשכה המשפטית.

שני אנשי תקשורת בכירים ביקשו אישור לעבודה פרטית, בקשותיהם לא אושרו, ולמרות זאת הם המשיכו לעסוק בעבודתם הפרטית. מנכ"ל הרשות אישר להם בעל פה לעסוק בעבודה הפרטית, בניגוד לנהלים ולחוות דעת משפטיות. לשתי עיתונאיות אישר מנכ"ל הרשות בעל פה לעסוק בעבודה פרטית בערוץ מתחרה בניגוד לנוהלי הרשות. באחד המקרים האישור ניתן במטרה להגדיל את שכר העובדת.

העסקת נותני שירותים

חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, קובע שככלל, תאגיד ממשלתי כהגדרתו בחוק יתקשר לרכישת שירותים במכרז פומבי. תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, מאשרות לפטור ממכרז עסקה שעניינה תרבות, אמנות, בידור או הווי - באישור ועדת המכרזים - בטרם ייחתם חוזה התקשרות. לפי נוהלי הרשות, התקשרות עם נותן שירותים עצמאי שסכומה גדול מ-250,000 ש"ח לשנה תובא גם לאישור ועדה של מליאת הרשות (להלן - ועדת 250).

1. בינואר 2008 חתמה הרשות עם עיתונאי על חוזה להפקת תכנית בטלוויזיה במשך 25 שבועות. ביוני 2008 סיכם המנכ"ל עם העיתונאי כי תישקל הפקת עונה נוספת של התוכנית, אך ועדת התקשרויות לא אישרה את ההתקשרות.

בדיונים שהתקיימו ברשות מאוקטובר 2008 עד יוני 2009 סוכם כי היא תפיק את התכנית במתכונת מצומצמת בהשתתפות העיתונאי, והפקתה לא תתחיל קודם שייחתם עמו חוזה. הגורמים המקצועיים בהנהלת הטלוויזיה התריעו על היעדר מקור תקציבי למימון הפקת התכנית. בישיבת ועדת ההתקשרויות ביוני 2009 טען מנכ"ל הרשות שהרשות מחויבת להפקת התכנית בהתאם להתחייבות שנתן לעיתונאי בעל פה. ועדת התקשרויות אישרה משא ומתן עם העיתונאי.

אף שוועדת המכרזים לא פטרה את ההתקשרות ממכרז, אף שוועדת 250 לא אישרה אותה וחרף העובדה שהלשכה המשפטית לא אישרה את נוסח החוזה, החל העיתונאי לעבוד ברשות ביולי 2009, ורק בתחילת נובמבר 2009 חתם עמו מנהל כוח האדם של הרשות על חוזה למפרע מתחילת יולי אותה שנה למשך 14 חודשים. ועדת המכרזים וועדת 250 החליטו בהתאמה בדיעבד לסווג את ההתקשרות כפטורה ממכרז ולאשרה.

בהתחייבותו בעל פה לעיתונאי יצר בעצם המנכ"ל מחויבות לגורמים המקצועיים ברשות לפעול בניגוד לכללי המינהל התקין ולשמש חותמת גומי לסיכומים שאליהם הגיע.

2. מתחילת 2010 התנהלו פגישות בין מנכ"ל הרשות ובעלי תפקידים נוספים לבין מגיש ברדיו בדבר שילובו בתכנית שבועית. בסוף מאי 2010 הוא החל להגיש את תכניתו. קודם תחילת העסקתו לא הסדירה הרשות את תנאיה, ורק בדצמבר 2010, שבעה חודשים לאחר תחילת העסקתו, חתמה עמו הרשות על חוזה.

גיוס פרויקטור לטכנולוגיות

הוועד המנהל של הרשות אישר ביוני 2008 העסקת יועץ חיצוני למנכ"ל להכנת מכרזים בעניין שיקום התשתית הטכנולוגיות של הרשות. הנהלת הרשות גייסה פרויקטור לטכנולוגיות שתפקידו הוגדר "מנהל פרויקט בכיר" וקבעה שיהיה עליו לרכז את עבודת הרשות לקראת שיקום התשתית הטכנולוגית שלה. רק לאחר שמרבית שלבי בחירת הפרויקטור הסתיימו ביקש מרכז הצוות שעסק בגיוסו מוועדת הכספים של הרשות אישור עקרוני להעסקתו, ובפנייתו יצר את הרושם שהליך הגיוס רק בתחילתו.

אף שהליך גיוס הפרויקטור היה כהליך לגיוס קבלן, החליטה הרשות להעסיקו כעובד בתפקיד סמנכ"ל פיתוח וטכנולוגיה בפועל.

סיכום והמלצות

דוח ביקורת זה עוסק בשני נושאים מרכזיים שהם חלק מהתשתית הקובעת את איכות התפקוד של רשות השידור: איוש מוסדותיה המנהלים והליכי המינוי של החברים המכהנים בהם; ניהול ענייני כוח האדם בה לרבות הליכי מינוי של ראשי המדיה והתקשרות עם עיתונאים בכירים. לימוד מסקנות הדוח ותיקון הליקויים המפורטים בו עשויים לשפר את תפקוד הרשות, שהיא גוף ציבורי שמנהליו חבים לציבור חובת נאמנות.

הָחֶסֶר באיוש מוסדות הרשות בעשור שקדם למועד סיכום הביקורת משקף כשל מתמשך שגרם לרשות נזקים מהותיים בתקופה שבה עליה לתפקד במציאות משברית, ובה בעת היא נדרשת לקבל הכרעות כבדות משקל בעניין רפורמה נרחבת שתשפיע על עתידה. על הממשלה והשר הממונה להבטיח איוש מלא של כל מוסדות הרשות בהתאם להוראות הדין.

הזיקה בין הדרג הממשלתי לבין רשות השידור מובנית בתוך הוראות חוק רשות השידור. קשר זה מגלם בתוכו קשיים המחייבים התנהלות זהירה ורגישה. הממצאים שהועלו בעניין הליכי מינוי חברי המוסדות המנהלים מחייבים בחינה והפקת לקחים בדבר הליכים דומים שיתקיימו בעתיד. ככלל יש ליצור תנאים שירחיקו שיקולים פוליטיים מן ההחלטות המתקבלות בעניין הרשות ויבטיחו את קיומה כערוץ שידור ציבורי-עצמאי המקבל את החלטותיו לפי שיקולים מקצועיים-ציבוריים בלבד.

פעולות בענייני כוח אדם נעשו תוך התעלמות מהוראות הדין והנוהל, פעמים רבות בהנהגת המנכ"ל. בהתנהלות זו היה כדי להטמיע ברשות תרבות ניהולית קלוקלת. אין להשלים עם הליקויים שהועלו בתחום זה, המצביעים על כשל ארגוני וניהולי.

מראשית המאה ה-21 רשות השידור נדרשת לקדם את השידור הציבורי בסביבה תחרותית מאוד, כשהיא מתמודדת מצד אחד עם גופי תקשורת מסחריים ומצד אחר עם משברים פנימיים ממושכים. בנסיבות אלה תפקודה היומיומי ויכולתה לממש את יעדי השידור הציבורי מורכבים. מציאות זו לא נעלמה מעיני משרד מבקר המדינה, אך אין בה כדי להמעיט מחומרת אי-ההקפדה על ההוראות המחייבות של הדין והנהלים. חומרת הליקויים נובעת בין היתר מהעובדה כי למנכ"ל הרשות חלק מרכזי בהם. קיום השידור הציבורי אינו עומד בסתירה לתרבות ארגונית נאותה, למינהל התקין ולהקפדה ולזהירות בכל הנוגע לשימוש במשאבי הציבור. כל פעולותיה של הרשות ממומנות מכספי הציבור - ומנהליה חבים לציבור את חובת הנאמנות.

ניהול תקין של ענייני כוח האדם ותרבות ארגונית נאותה הם מאבני הבניין החשובות להצלחת הרפורמה ולהבראת הרשות. על הרשות והעומדים בראשה להטמיע הערות אלה בפעולתם לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה.