המידע הארגוני המתועד ברשומות הפיזיות (רובן מסמכי נייר) וברשומות האלקטרוניות - מסמכים אלקטרוניים, דואר אלקטרוני ובסיסי נתונים - הנוצרות במהלך עבודתם של הגופים הממשלתיים, הוא עדות לפעילותם ויש לו היבטים כספיים, משפטיים ומינהליים. הוא משאב חיוני שאמור לשמש את הארגון במהלך עבודתו השוטפת ולהסקת מסקנות, להפקת לקחים וללמידה מניסיון העבר.
חוק הארכיונים, התשט"ו-1955, תקנותיו וההנחיות שקבע גנז המדינה קובעים כללים לשמירתו ולביעורו של חומר ארכיוני, כהגדרתו בחוק . חומר ארכיוני כולל, נוסף על מסמכי נייר, גם צורות אחרות של ייצוג מידע, והעקרונות שחלים על משרדי הממשלה, ולפיהם עליהם לנהל את רשומותיהם בצורה מקצועית ושיטתית, נוגעים גם לרשומות האלקטרוניות שלהם. יש לשמר את הרשומות לתקופות שנקבעו בחוק ולאפשר את הגישה אליהן ואת היכולת לאחזרן בפרק זמן סביר. פעולות אלה נחוצות לניהול תקין של העבודה השוטפת במשרדי הממשלה וכן לצורך מתן השירות לציבור, הכולל גם אפשרות לעיין במידע הממשלתי על פי עקרונות חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2009-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות המערכת הממשלתית לניהול רשומות אלקטרוניות ולשימורן. נבדקה פעילות הגופים הממונים על עבודתם התקינה של משרדי הממשלה בתחום זה - משרד ראש הממשלה, גנזך המדינה (להלן - הגנזך) ונציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות). כן בדק משרד מבקר המדינה כיצד מתמודדים משרדי ממשלה שונים עם ניהול הרשומות האלקטרוניות. הביקורת נעשתה בגנזך, בנציבות ובמשרדי ממשלה.
עיקרי הממצאים
כללי עבודה לניהול רשומות אלקטרוניות במשרדי הממשלה
למרות השינויים הטכנולוגיים המפליגים שחלו בעשורים האחרונים בסביבת העבודה הממשלתית, שהפכה מסביבה המושתתת על מסמכים ותיקיות נייר לסביבה המושתתת על מסמכים אלקטרוניים, לא גיבשו גופי המטה הרלוונטיים - משרד ראש הממשלה, הגנזך והנציבות מערכת כללים אחידה ומחייבת לניהול רשומות אלקטרוניות במשרדי הממשלה. הכללים שהנציבות קבעה בתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) לגבי ניהול מסמכים עדיין מתייחסים לעידן רשומות הנייר.
גנז המדינה החל לפרסם באתר האינטרנט שלו בשנים 2009 ו-2010 מסמכים שהם תשתית מקצועית לניהול רשומות אלקטרוניות, ואולם החומר לא עובּד לנוהל מחייב למשרדי הממשלה, שרבים מהם פועלים ללא כללים מחייבים בתחום ניהול הרשומות האלקטרוניות ושימורן.
בהיעדר מערכת כללים אחידה היה ניתן לצפות שהנהלות משרדי הממשלה יקבעו - כל אחת לעובדיה - כללי עבודה לניהול רשומות אלקטרוניות. ברם נמצא כי למעט משרדים אחדים, הנהלות משרדי הממשלה לא עשו זאת: נתונים על תריסר משרדי ממשלה מצביעים על כך שבכ-80% מהם לא קיימים נהלים הנוגעים לניהול רשומות אלקטרוניות ולשימורן. ללא נהלים אין שיטתיות בתיוק מסמכים ושימורם במערכות המידע של משרדי הממשלה, ואין כללים לעובדים המורים להם כיצד לנהל את הדואר האלקטרוני; כתוצאה מכך נחלשת היכולת של משרדי הממשלה לעמוד בכללים החלים עליהם מכוח חוק הארכיונים וכן מתוקף עקרונות המשפט המינהלי שלפיהם עליהם לפעול בחוקיות, בסדירות ובשקיפות.
הדואר האלקטרוני הוא כלי להתכתבות פנים-משרדית ובין-משרדית שהשימוש בו הולך וגובר. רב משרדי הממשלה לא קבעו לעובדיהם כללים לניהולו, בלא כללי עבודה אין בקרה על מידע שמועבר באמצעותו; כמו כן, אם מסרים שהועברו בדואר אלקטרוני לא נשמרים באופן שיטתי, קיים חשש שלא יהיה תיעוד ולא תתאפשר נגישות למידע על פעולות מסוימות שנעשו בארגון.
כוח אדם לניהול רשומות אלקטרוניות במשרדי הממשלה
למשרדי הממשלה אין כוח אדם מקצועי שהוכשר לעסוק בניהול רשומות אלקטרוניות ובשימורן: נתונים על תריסר משרדי ממשלה מלמדים שב-75% מהם האחראים לרשומות מנהלים את הרשומות הפיזיות (בעיקר מסמכי נייר) ואינם עוסקים בפעולות לשימור הרשומות האלקטרוניות של המשרד. יתר על כן, לרובם אין הכשרה מקצועית לעסוק בתפקיד מן ההיבט הטכנולוגי שלו. נוסף על כך, יותר ממחצית מהאחראים לרשומות במשרדי הממשלה אינם בעלי השכלה אקדמית, הגם שבתקשי"ר נקבע שעליהם להיות אקדמאים.
היערכות הגנזך לקליטת רשומות אלקטרוניות
הגנזך אינו ערוך לקלוט רשומות אלקטרוניות ממשרדי הממשלה, למעט במקרים מסוימים ובהיקף קטן, והוא עוסק בעיקר בקליטת מסמכי נייר. כתוצאה מכך אין לו יכולת להבטיח את שימורן ואת העמדתן של רשומות אלקטרוניות לעיון הציבור בבוא העת. נוכח העובדה שבעשורים האחרונים שיעור הרשומות האלקטרוניות ברשומות משרדי הממשלה גדל והולך, נוצר בתחום זה פער מהותי בין האחריות המוטלת על גנז המדינה לבין יכולתו לממש אותה. הדבר מעלה חשש שרשומות בעלות ערך ארכיוני יֵרדו לטמיון, והציבור, מוסדות המדינה וחוקרים לא יוכלו לעיין בהן בעתיד.
טיפול בנושא באמצעות ועדות ממשלתיות
במשך שנים, מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים ועד שנת 2010, הקימה המערכת הממשלתית במשרדי הממשלה ובנציבות ועדות שעסקו בצורך להסדיר את הטיפול ברשומות האלקטרוניות, והתקבלו החלטות של ועדות שרים לענייני ביקורת המדינה לנקוט פעולות בנושא. הוועדות הוקמו בעקבות דוחות מבקר המדינה שחזרו והעלו לפני הממשלה את העובדה שאין היא ערוכה לטפל במידע האלקטרוני ובשימורו. עם זאת, המציאות מלמדת שדיוני הוועדות לא הניבו פעולות אפקטיביות, והמצב נותר כשהיה - ללא פתרון.
תכנון מערכת שיתופית ממוחשבת למשרדי הממשלה
מאז שנת 2005 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2010, נעשו באגף החשב הכללי במשרד האוצר פעולות מסוימות בנוגע לתכנון של סביבת עבודה רוחבית ממוחשבת למשרדי הממשלה שכוללת מערכת לניהול מסמכים (מערכת סע"ר).
תכליתה של מערכת סע"ר היא ליצור מסגרת עבודה אחידה למשרדי הממשלה, ולפיכך היה ראוי להביא את ההצעה להקמתה לאישור הממשלה. אילו הייתה הממשלה מאשרת את הקמתה, היה עליה לקבוע מטה מרכזי, בעל סמכות, שיהיה אחראי למימושה. בפועל, החשב הכללי ממלא את התפקיד של מטה מרכזי לצורך הקמת מערכת סע"ר.
הגורמים שצריכים להגדיר את צורכי המחשוב של המשתמשים ולאשר אותם הם המשתמשים עצמם - מנהלים ועובדים מקצועיים שבקיאים בתהליכי העבודה ובכללים הנורמטיביים החלים עליה. נמצא כי על הגדרת הדרישות מן המערכת הממוחשבת הופקדו בוועדות ההיגוי אנשי מחשבים ממשרדי הממשלה ולא שותפו בכך המשתמשים וגורמים מינהליים; דבר זה מנע אפשרות לנסח הגדרה כוללת של הדרישות מהמערכת המתוכננת, ויש בכך ליקוי מהותי בתהליך תכנונה.
סיכום והמלצות
ניהול רשומות של משרדי הממשלה ושימורן נובע מהחובה שחלה עליהם לפעול על פי חוק, בסדירות ובשקיפות. על כל משרד לתעד את עבודתו, את קשרי הגומלין שלו עם גופים חיצוניים לו, את הדיונים ואת ההחלטות שקיבל ולשמור הסכמים. הדבר נחוץ, בין השאר, כדי שיהיה אפשר להשתמש ברשומות ולאחזר אותן לפי הצורך. עוד מוטלת עליהם חובה לשמור על סודיות המידע משיקולים של ביטחון ומשיקולים של צנעת הפרט ולדאוג שישמש רק את הגורמים המוסמכים לקבלו.
בשלושת העשורים האחרונים חלו שינויים טכנולוגיים מפליגים ששינו את העבודה המשרדית מן הקצה אל הקצה - מזו הנשענת על מסמכי נייר לזו הבאה לידי ביטוי במסמכים אלקטרוניים ובצורות דיגיטליות נוספות לייצוג מידע. דוחות מבקר המדינה מהשנים 1998, 2004 ו-2007 שעסקו בנושא רשומות אלקטרוניות חזרו והעלו ליקויים שלפיהם המערכת הממשלתית אינה מטפלת באופן מקצועי בניהול הרשומות האלקטרוניות ובשימורן. ליקויים אלה משמעותם שהמידע הממשלתי עלול לרדת לטמיון ולא יהיה אפשר לאחזרו; ולא זו בלבד אלא שהדבר גם עלול לגרום לחשיפה של חומר ממשלתי לגורמים שאינם רשאים לעיין בו. ניהול הרשומות האלקטרוניות עלה לסירוגין על סדר היום הממשלתי בעקבות דוחות מבקר המדינה, אך נדחק ממנו פעם אחר פעם בטרם גובשו פתרונות. עניין זה מלמד על טיפול לא יעיל של הממשלה בנושא. אף שמשרדי הממשלה משתמשים תדיר בכלים ממוחשבים, הרי שבשנת 2010 עדיין לא נקבעה תכנית ממשלתית להתמודדות עם מכלול ההיבטים הקשורים לניהול תקין של הרשומות האלקטרוניות.
המערכת הממשלתית התחייבה לתקן את הליקויים שהעלה לפניה משרד מבקר המדינה, ועל התחייבויותיה ניתן ללמוד מהערות ראשי הממשלה לדוחות מבקר המדינה. אולם מרבית הליקויים לא תוקנו: למשרדי הממשלה אין נהלים מחייבים לניהול רשומות אלקטרוניות ולשימורן; הנציבות לא עדכנה את התקשי"ר בכל הנוגע לעבודה המשרדית בעידן האלקטרוני ולא שינתה את הגדרות התפקיד של האחראי לרשומות במשרד הממשלתי כדי שימונו לתפקיד זה עובדים בעלי יכולת מקצועית מתאימה; הגנזך אינו ערוך לקלוט את הרשומות האלקטרוניות שעל משרדי הממשלה להפקיד אצלו, כמתחייב מחוק הארכיונים.
לדעת משרד מבקר המדינה, על המערכת הממשלתית לגבש בדחיפות תכנית עבודה מקיפה כדי שחומר דיגיטלי יישמר במשרדי הממשלה לצורך העבודה השוטפת, כדי שהידע והזיכרון הארגוני ינוהלו היטב, וכדי שחומר דיגיטלי בעל ערך היסטורי ולאומי יישמר בגנזך ויהיה ניתן להעמידו לעיון הציבור, כמתחייב מדרישות חוק הארכיונים וחוק חופש המידע. אם לא יוסדר הנושא לאלתר, יש חשש שרשומות אלקטרוניות בעלות ערך יאבדו לעד.