בשנת 2003 החליטה הממשלה כי תפעל לקידומו של פיתוח בר-קיימה, פיתוח המתחשב בצורכי הדורות הבאים , ותשלב את עקרונותיו במדיניותה לאור חשיבותו. לעלייה בריכוז גזי החממה באטמוספרה השפעה על פיתוח בר-קיימה. על כן נעשו בעשורים האחרונים פעולות בין-לאומיות להפחתת פליטת גזי החממה, בין השאר, באמצעות צמצום צריכת האנרגיה. התייעלות אנרגטית במבנים באמצעות בנייה המתחשבת בסביבה (להלן - בנייה ירוקה) היא כלי עיקרי בהתמודדות עם בעיות אלו.
לבנייה ירוקה יתרונות נוספים, ובכלל זה חיסכון במים ואפשרות למחזר פסולת, והיא שמה דגש על בריאות האדם ועל ניצול יעיל של משאבי הטבע. עשויים להיות לה יתרונות כלכליים הן בשל העלויות הנמוכות של תפעול המבנה והן בשל היתרונות הגלומים בפיתוח טכנולוגיות וידע חדשניים ובאפשרות לייצאם בעתיד.
על פי החלטתה של ממשלת ישראל משנת 2003, הוטל על מספר משרדי ממשלה להכין תכנית לפיתוח בר-קיימה. במסגרת זו הוטל על שר הפנים לבחון את האפשרות לשלב את עקרונות הבנייה הירוקה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, והוטל על שר הבינוי והשיכון לפעול לקידומה בבנייה הציבורית.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2009-אוקטובר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את יישום החלטת הממשלה הנזכרת לעיל. הבדיקה נעשתה במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד), במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), במשרד הבריאות, במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות), במשרד הפנים, במשרד החינוך, במינהל מקרקעי ישראל, במינהל הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר, ברשות המסים, במכון התקנים הישראלי (להלן - מכון התקנים) ובעיריות כפר סבא, רעננה, יבנה וראשון לציון.
עיקרי הממצאים
אי-קביעת מדיניות סביבתית-לאומית בעניין הבנייה הירוקה
1. היעדר פעולה של משרד הפנים ומשרד השיכון: בהמלצותיו משנת 2003 ציין ארגון ה- OECD כי את הבנייה ירוקה ניתן ליישם, בין השאר, על ידי גיבוש מדיניות סביבתית-לאומית מקיפה. בנוסף, נדרשים שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה ומעורבות של המגזר הפרטי והמגזר השלישי. המלצות אלו נכונות בענף מורכב כענף הבנייה הישראלי ובתחום חדשני כבנייה הירוקה.
הביקורת העלתה כי עד שנת 2009 לא פעלו כנדרש משרד הפנים ומשרד השיכון - שני משרדי הממשלה המרכזיים שמופקדים על נושאים שנוגעים לענף הבנייה, אשר עליהם הטילה הממשלה את האחריות לקידום הבנייה הירוקה בשנת 2003.
2. המשרד להגנת הסביבה ותקן הבנייה הירוקה: המשרד היה זה שפעל באופן נמרץ לקידום הבנייה הירוקה, ומעורבותו זו באה לידי ביטוי, בראש ובראשונה, בהשתתפותו במימון הכנתו של תקן ישראלי (ת"י 5281) בידי מכון התקנים, שהוא תקן בניינים שפגיעתם בסביבה פחותה ("בניינים ירוקים") (להלן - תקן הבנייה הירוקה). תקן זה, שאושר בספטמבר 2005, מאפשר לסווג מבנה כמבנה ירוק, אך הוא תקן וולונטרי שאיננו מחייב.
תקן הבנייה הירוקה הוא תקן חדשני, שהתחומים שהוא עוסק בהם נכללים בתחום הפעילות של משרדי ממשלה שבידם הידע המקצועי בתחום התקן. לכן היה על הוועדות הציבוריות הפועלות ליד מכון התקנים לפעול עמם בשיתוף פעולה.
הנציגה ששלח משרד הפנים לדיונים של הוועדה הטכנית לא השתתפה ברוב הישיבות; מכון התקנים לא הציע לוועדה המרכזית שמשרד השיכון ישתתף בהכנת התקן, והוועדה לא זימנה את משרד השיכון לעשות כן. רק ביוני 2005, כשלוש שנים וחצי לאחר שהחלו נציגי המכון בהכנת התקן, קיבלו נציגי משרד השיכון, לטענתם בפעם הראשונה, את טיוטת התקן, הביעו את התנגדותם לכתוב בה וטענו כי יש לשנותו מן היסוד. הנה כי כן מדובר בהליך לא תקין של שיתוף פעולה.
מכון התקנים ומשרדי הממשלה אמורים לפעול בתיאום ובשיתוף פעולה על מנת שתהא התאמה בין דרישות התקן שמעובד בוועדות הציבוריות ובין הוראות החקיקה ועמדת המשרד הממשלתי המופקד על התחום. ואולם בתקן הבנייה הירוקה כלולות הנחיות שאינן עולות בקנה אחד עם עמדת חלק ממשרדי הממשלה. לדוגמה: תקן הבנייה הירוקה מעודד הכנת תשתית להפרדת מים אפורים , בניגוד לעמדת משרד הבריאות שמופקד לפי החוק על איכות המים, ובידיו ידע מקצועי רב בנושא.
עוד נמצא כי מכון התקנים ומשרד החינוך קבעו באותה עת עקרונות ותקן בעניין בנייה ירוקה של מוסדות חינוך מבלי לדעת זה על פעולתו של זה. רק בעקבות הביקורת ביקש משרד החינוך ממכון התקנים כי נציגיו ישותפו בהליך הכנת תקן בנייה ירוקה של מוסדות חינוך.
3. תקן התייעלות אנרגטית במבנים - משרד התשתיות ורשות המסים: משרד התשתיות ורשות המסים קידמו משיקולים של התייעלות אנרגטית את תקן ההתייעלות האנרגטית במבנים (ת"י 5282), אשר שם דגש על צריכת האנרגיה של המבנה בלבד, ובבנייני מגורים הוא רק חלק מתקן הבנייה הירוקה ; תקן הבנייה הירוקה לעומת זאת כולל תחומים נוספים כגון מים ופסולת.
משרד התשתיות פועל כדי שחלקים מתקן התייעלות אנרגטית במבנים יהיו מחייבים, וברשות המסים מתבצעת עבודת מטה, שמסקנתה העיקרית היא לאמץ את תקן ההתייעלות האנרגטית במבנים כתקן רשמי מחייב. ייתכן אפוא שבגין חיוב הציבור, בפרט ציבור היזמים, לעמוד בתקן התייעלות אנרגטית במבנים, הוא יתעלם משאר דרישות התקן הוולונטרי - תקן הבנייה הירוקה. דבר זה ממחיש את אי-הבהירות בפעילות הממשלתית בכל הנוגע לבנייה ירוקה.
4. פעולות השלטון המקומי: כאמור, משרדי הממשלה הרלוונטיים לא גיבשו מדיניות לעידוד הבנייה הירוקה, חלוקים בדעותיהם לגבי איכותו של התקן לבנייה ירוקה ופועלים להכנת תקן חדש לבנייה כזאת. כמה רשויות מקומיות חייבו יזמים לבנות בתחומי שיפוטן לפי תקן הבנייה הירוקה; אולם הן לא היו ערות לביקורת של משרדי הממשלה על תקן זה ולא ידעו כי הוא עתיד להשתנות באופן מהותי.
5. פעולות המדינה לעידוד הבנייה הירוקה: אי-מיצוי הפוטנציאל: בהתאם להמלצות ארגון ה-OECD בשנת 2003, מעורבות פעילה של המדינה ב"תעשייה צעירה" כדוגמת הבנייה הירוקה יכולה לסייע לקידומה הן באמצעות מתן תמריצים כלכליים והן באמצעות ניצול מעמדה של המדינה כצרכן בעל השפעה בתחום זה. לשם כך נדרשת היערכות של משרדי הממשלה מבעוד מועד, אולם עד סיום הביקורת טרם גיבשו משרדי הממשלה מדיניות כאמור , וממשלת ישראל לא ניצלה את כוח הקנייה שלה בשוק הבנייה כדי להטמיע סטנדרדים חדשים של בנייה ירוקה.
מספר המבנים עם תו ירוק
בעוד שבמדינות אחדות, בעיקר בארה"ב ובאירופה, הבנייה הירוקה מפותחת למדי בעקבות פעולותיהן של ממשלותיהן להטמעתה, בישראל עד מועד סיום הביקורת לא נבנו אלא שישה מבנים ירוקים, ואף לא אחד מהם הוא מבנה מגורים.
שילוב עמותה בהפעלת תקן הבנייה הירוקה
ליישום תקן הבנייה הירוקה התקשר מכון התקנים עם עמותה שהייתה בין יוזמי הבנייה הירוקה בישראל (להלן - העמותה). תפקידה העיקרי היה לשלוח בודקים שיבחנו מטעם המכון את מידת התאמתם של מבנים לדרישות התקן ובהתאם לכך להמליץ למינהלת התו הירוק על מתן תו ירוק . בעניין זה היו כמה ליקויים, כמפורט להלן:
ניגוד עניינים: 1. בעמותה מאות חברים, אולם בפועל מעורבים בפעילותה רק כמה חברי מוסדותיה ומספר מועט של חברים מרכזיים אשר מנהלים אותה הלכה למעשה (להלן - חברים מרכזיים בעמותה).
משרד מבקר המדינה מצא כי עובד מכון התקנים, שאחראי לתחום הבנייה הירוקה במכון ומשמש כאיש הקשר של המכון עם העמותה (להלן - מרכז איכות הסביבה), הוא גם חבר מרכזי בעמותה ולכן פועל בניגוד עניינים. המכון לא דרש מהעובד לדווח בכתב על ניגוד העניינים שלו, אלא הסתפק בדיווח בעל-פה ולא קבע הסדר למניעתו. נמצא כי מרכז איכות הסביבה אישר דרישות תשלום של העמותה מן המכון על אף היותו חבר בה.
2. נמצא כי מכון התקנים שילב בתהליך בחינת התאמתם של מבנים לתקן הבנייה הירוקה כמה מהחברים המרכזיים בעמותה. באותה עת רכשו חברות פרטיות מחברים מרכזיים בעמותה - תמורת תשלום - ייעוץ בנושא בנייה ירוקה, ולאחר מכן הן פנו למכון התקנים בבקשה שיסמיך את מבניהם כירוקים. הנה כי כן נוצר חשש לניגוד עניינים.
3. לעמותה מסלול הקרוי "עמית עסקי" - מסלול המיועד לחברות המבקשות להצטרף לעמותה תמורת תשלום של אלפי שקלים בשנה. גם בכך נוצר חשש לניגוד עניינים, שכן נמצא שחברים מרכזיים בעמותה הם אלה שבדקו מבנה של חברה המשתתפת במסלול "עמית עסקי" והמליצו לתת לו תו ירוק. על אף האמור לעיל לא נמצא כי מכון התקנים קבע מנגנון לפיקוח על מקרים מסוג זה ולהסדרת ניגוד העניינים.
סיכום והמלצות
הטמעת מדיניות סביבתית, בפרט בתחום הבנייה הירוקה, מותנית בהחלת מדיניות ממשלתית בין-משרדית אחידה ובשיתוף פעולה בין משרדי הממשלה הנוגעים בדבר. השינוי הנדרש בתחום הבנייה הירוקה בישראל מתמהמה; במועד סיום הביקורת היו במדינה רק שישה מבנים ירוקים, ואף לא אחד מהם הוא מבנה מגורים, אף שכבר בשנת 2003 הכירה הממשלה בחשיבות הבנייה הירוקה וכבר בספטמבר 2005 אושר תקן הבנייה הירוקה.
כמה משרדי ממשלה ורשויות מקומיות, בראש ובראשונה המשרד להגנת הסביבה, ניסו לקדם עקרונות של בנייה ירוקה. אולם בהיעדר מדיניות סביבתית מוסכמת לא היו משרדי הממשלה הנוגעים בדבר מתואמים זה עם זה, כל משרד פעל בכיוון שונה שפעמים אף היה מנוגד לפעילות משרד אחר או לפעילותה של רשות מקומית.
משרדי ממשלה מרכזיים לא שותפו בהליך הכנתו של תקן הבנייה הירוקה, ואף נמצאו ליקויים ביישום התקן - מכון התקנים התקשר עם עמותה אשר אמורה הייתה לבצע את הבדיקות, אך לא פיקח על פעולותיה כנדרש - חברי העמותה היו מעורבים בכל שלבי התהליך שבאמצעותו קבע מכון התקנים אם מבנה זכאי לתו ירוק, אף שאחדים מהם היו בניגוד עניינים; מינהלת התו הירוק אישרה או דחתה בקשה למתן תו ירוק למבנים מסוימים לכאורה עקב אינטרסים של העמותה או של מישהו מחבריה.
לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי הנהלת מכון התקנים תפעל בהקדם להסדרת ניגודי העניינים שצוינו בדוח זה ולמניעת הישנותם.