מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים ואילך מתחוללים שינויים רעיוניים ומתודולוגיים בפעילות הנעשית בתחומי ההסברה והדיפלומטיה הציבורית בזירה הבין-לאומית. מדינות רבות עושות מעבר אסטרטגי ל"דיפלומטיה ציבורית חדשה", שנועדה ליצור משיכה והערכה למדינה ומאפייניה בדעת הקהל העולמית לשם קידום מכלול האינטרסים שלהן. משרד החוץ (להלן גם המשרד), המופקד על הסברת מדיניות ישראל בעולם, ייצוג ענייניה המדיניים וקידום תדמיתה בעולם, מקצה משאבים לפעילות הנעשית בתחומים אלה.
באוקטובר 2006 השיק המשרד את פרויקט "מיתוג ישראל" (להלן גם פרויקט המיתוג). מטרת המיתוג היא לקדם את תדמית ישראל בעולם בכלים ובאמצעים השאולים מענפי הפרסום והשיווק. ביולי 2007, במסגרת החלטתה להקים את מערך ההסברה הלאומי, אישרה הממשלה כי המשרד יוסיף לטפל בפרויקט המיתוג . עד אפריל 2010 הכין המשרד תכנית עבודה רב-שנתית לפרויקט לאומי בין-משרדי והגיש אותה לאישור ראש הממשלה. בד בבד עשה פעולות יישומיות בשירות הפרויקט באמצעות יחידות במטה המשרד והנציגויות שלו.
באוקטובר 2007 אישרה הממשלה את השתתפותה של ישראל בתערוכת אקספו בשנת 2010 במסגרת "ביתן לאום". הביתן הישראלי בתערוכה, שנערכה ממאי עד אוקטובר 2010 בשנגחאי שבסין, הוא פרויקט שיישם את היבטי המיתוג הלכה למעשה והציג את מכלול היכולות וההישגים של ישראל תחת הכותרת "חדשנות לחיים טובים יותר".
פעולות הביקורת
בחודשים מרס-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות המשרד בתחומי הדיפלומטיה הציבורית, ובמסגרת זו נבדקו נושאים אלה: היישום של תפיסת הדיפלומטיה הציבורית החדשה כחלק ממדיניות המשרד; פרויקט "מיתוג ישראל" על מכלול היבטיו; פעילות דיפלומטיה ציבורית במשרדי ממשלה נוספים; תערוכת אקספו העולמית בשנגחאי. הבדיקה התמקדה בשנים 2004-2010 ונעשתה במשרד החוץ, במשרד ראש הממשלה ובמשרד ההסברה והתפוצות. בדיקות השלמה נעשו במשרד התיירות ובמשרד האוצר.
עיקרי הממצאים
המעבר מהסברה מדינית לדיפלומטיה ציבורית חדשה
1. היישום של תפיסת הדיפלומטיה הציבורית במדיניות המשרד: בשנת 2008 התגבשה במשרד ההבנה כי למלאכה שהוא עושה בתחומי הדיפלומטיה הציבורית חסרה תורת עבודה עדכנית, העוסקת בייעוד וביעדים של המשרד, בשינויים שחלו בסביבה הטכנולוגית-חברתית-תקשורתית, בתאוריה ובידע המקצועי שבעולם הדיפלומטיה הציבורית החדשה.
במועד סיום הביקורת באוגוסט 2010 הנהלת המשרד טרם קיבלה החלטות אופרטיביות בנוגע להגשמת יעדיה בתחום הדיפלומטיה הציבורית החדשה וטרם קבעה נהלים פנימיים מחייבים בהתאם.
בקיץ 2008 הוקם צוות דיון מיוחד לגיבוש ההיערכות בתחום הדיפלומטיה הציבורית בראשות סמנכ"ל תקשורת והסברה דאז. הדוח שסיכם את עבודת הצוות שימש גם לצורכי הערכת המצב השנתית הכלל-משרדית לשנת 2008, והוגש להנהלת המשרד באוקטובר 2008 (להלן - דוח "הערכת מצב" 2008). הנהלת המשרד גם לא דנה בהמלצות דוח "הערכת מצב" 2008 ויישומן בכל האמור בתפקוד אגף תקשורת והסברה והשפעתו על הפעילות הכלל-משרדית.
2. שיתוף הפעולה הבין אגפי: תהליך איגום תקציבי הדיפלומטיה הציבורית, שבו החל המשרד ב-2009, אינו כולל את הרכיבים הנוגעים לעניין בתקציבי אגף כלכלה והאגף לסיוע ושיתוף בין-לאומיים (להלן - מש"ב), אף על פי שיש בפעילותם מרכיבים הכלולים בתחומי הדיפלומטיה הציבורית.
3. פעילות דיפלומטיה ציבורית במרחב המקוון: אגף תקשורת והסברה במשרד עדיין אינו ערוך מבחינה ארגונית לפעילות מקצועית ומתואמת בתחומי הדיפלומטיה הציבורית במרחב המקוון. כך למשל, פרויקט "היום שאחרי" שהתמקד בפעילות במרחב המקוון נעצר בתום השלב הראשון, ותכנית העבודה של הפרויקט, שבגינה אושר למשרד תקציב של 10 מיליון ש"ח, לא הוצאה לפועל במלואה.
פרויקט "מיתוג ישראל"
1. בספרות המחקר יש דעות שונות בעניין התאמתן של מדינות הנתונות במצב של סכסוך מדיני-ביטחוני בולט ליישום מוצלח של "מיתוג מדיני" ולניהול הדיפלומטיה הציבורית שלהן באמצעות אסטרטגיית מיתוג. למרות זאת, הנהלת המשרד לא התמודדה עם ההשלכות של המחלוקת העקרונית בדבר מידת התאמתה של ישראל לתפיסת המיתוג המדיני, ומידת בשלותה לעבור תהליך מיצוב תודעתי כאמור בדעת הקהל העולמית.
2. תקצוב הפרויקט ותכניות עבודה: על פי תכנית עבודה משנת 2007, משרד האוצר אישר תקציב מיוחד לטובת פרויקט המיתוג לשנים 2007-2008 בסך 20 מיליון ש"ח. אולם רק כ-35% מהתקציב נוצלו, והיתרה הועברה כעודפים מחויבים לתקציב המשרד. המשרד לא הצליח להשיג גם מטרות שתוכננו ולא היו מותנות בפעולותיה של חברת הייעוץ הבין-לאומית שנבחרה במהלך הפרויקט ושבעטיה מסר המשרד כי הקפיא חלק מפעולות היישום. מכאן כי משנת 2006, עת הושק באופן רשמי פרויקט המיתוג, ועד מועד תום הביקורת, לא החל למעשה המשרד בחלק ניכר מהשלבים היישומיים של הפרויקט המשרדי.
3. הניהול הפנים-משרדי של הפרויקט: המשרד לא קבע הנחיות עבודה מקצועיות המגדירות ממשקי עבודה משותפים לאגף תקשורת והסברה ולאגפי קשרי תרבות ומדע (להלן - קשתו"ם), כלכלה ומש"ב ומסדירות תיאום פנים-משרדי הנוגע לקידום פרויקט המיתוג. יתרה מכך, לא הוגדר פורום קבוע שבו ישתתפו יחידות המטה השונות האמורות לקדם את פרויקט המיתוג.
אף על פי שהתקנון מגדיר את תפקידו של "מדור תדמית ישראל", לא נמצאה יחידה כזו במבנה המשרדי, והמדור אינו קיים בתקן המשרדי המאושר.
4. משלחות עיתונאים ומעצבי דעת קהל: התשתית הארגונית שבמשרד אינה ערוכה כיאות לטיפול בתחום זה. מספר המשלחות המתארחות כיום קטן, התקציבים שהוקצו למטרה זו מנוצלים ניצול חלקי בלבד, וכיום אין מסגרת ארגונית ייעודית האמונה על הטיפול בנושא ויכולה לקדמו קידום של ממש.
5. פעולות להרחבת "מיתוג ישראל" לפרויקט לאומי:
(א) תכנית העבודה שפרסם המשרד במרס 2007 להרחבת פרויקט המיתוג באמצעות גיוס שותפים מקרב משרדי הממשלה וגופים אחרים, לא מומשה.
(ב) לקראת הדיונים שהיו בלשכת ראש הממשלה באפריל 2010, לא הוכנו במשרד ראש הממשלה ובמשרד החוץ מסמכי מנהלים מנומקים, הן בנוגע למידת ההתאמה של ישראל לתפיסת המיתוג המדיני והן בנוגע לרעיון העל (הקונספט) האמור להוביל את פרויקט המיתוג - "אנרגיה יצירתית", שבו השקיע המשרד משאבים.
פעילות דיפלומטיה ציבורית במרחב הבין-משרדי
1. מיזמים ממשלתיים הקשורים לפרויקט "מיתוג ישראל": לאחר שהממשלה אישרה כאמור ביולי 2007 כי משרד החוץ יוסיף לטפל בפרויקט "מיתוג ישראל", התקבלו בממשלה כמה החלטות בעניין מיזמים אחרים הקשורים לתהליך המיצוב. מיזמים אלה נוהלו מבלי שמשרד החוץ ידע עליהם או היה שותף להם.
2. משרדי ממשלה נוספים העוסקים בפעילות דיפלומטיה ציבורית: (א) יש חפיפה בין כמה מהתחומים שבסמכותו של משרד ההסברה והתפוצות הנוגעים לתחומי העיסוק בדיפלומטיה ציבורית ובין תחומים שעליהם אמון משרד החוץ בעיסוקו זה. בעת הקמת משרד ההסברה והתפוצות לא נעשתה חלוקה פורמלית בין התפקידים של שני המשרדים בתחומי הדיפלומטיה הציבורית וההסברה.
(ב) למשרד החוץ ולגופים ממלכתיים אחרים יש אינטרסים דומים בכל הנוגע לפעילותם בתחום הדיפלומטיה הציבורית, ועם זאת הם אינם מתואמים ואינם משתפים פעולה ביניהם באופן מיטבי. הממצאים מלמדים גם על פערי מידע בין הגופים השונים. שלא כמו בתחום ההסברה המדינית, בתחום הדיפלומטיה הציבורית אין פורום קבוע שתפקידו לתאם בין כל הגופים הממלכתיים העוסקים בכך, וכך נמנעת זרימה של מידע שוטף ביניהם.
תערוכת אקספו העולמית 2010
1. הליכי הבחירה וההעסקה של היועץ לארגון ולניהול של התערוכה: (א) אף על פי שחברות ייעוץ שהשתתפו בהליך RFI שעשה המשרד המליצו למנות מנהל לפרויקט שישהה בשנגחאי בתקופת התערוכה, לא נמצא במסמכי המשרד כי לשם הכנת המכרז נדונה משמעות המלצתן של חברות הייעוץ, בין היתר לעניין היקף המטלות, מתכונת ההעסקה והתנאים הנגזרים מכך. המשרד, שהחליט לשלב בין תפקיד היועץ לבין תפקיד מנהל הביתן, פרסם מכרז לתפקיד יועץ לארגון ולניהול של התערוכה. הניסיון לשלב בין התפקידים קיבל ביטוי מעורפל, מוצנע ומותנה במסמכי המכרז, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם היקף המטלות הנדרשות ממנהל הביתן בתערוכה.
העדפת המשרד לשלב בין תפקיד היועץ לבין תפקיד מנהל הביתן לא קיבלה ביטוי ברור וחד-משמעי גם בחוזה שנחתם עם היועץ.
(ב) כחצי שנה לאחר בחירתו במכרז הציע היועץ למנות מנהל ביתן, ואף נבחר לשמש בתפקיד זה. בחירתו נעשתה לאחר שהוחלט להגדירו כספק יחיד. בשל השתלשלות העניינים המשרד נאלץ להתמודד עם סוגיית מינוי המנהל תוך כדי התקדמות הפרויקט, נקלע למצוקת זמן ונקט הליכי התקשרות שעוררו סימני שאלה.
2. גיוס חסויות ומתן שירותי יחסי ציבור: המשרד תכנן לגייס חסויות מחברות ישראליות בסך 16 מיליון ש"ח לכל היותר, שיסייעו במימון חלק מעלויות הביתן הישראלי בתערוכת אקספו. אולם הליך קבלת ההחלטות בנושא זה היה ארוך ומסורבל, הנושא לא קודם ביעילות ובתכליתיות, ובסופו המשרד לא הצליח לגייס חסויות. ועדת ההיגוי הבין-משרדית שיזמה עניין זה לא כונסה במשך תקופה ארוכה שבמהלכה נעשו רוב פעולות ההכנה לקראת התערוכה. אי-מעורבותה של ועדת ההיגוי בלטה גם בהליכי קבלת ההחלטות הקשורים בגיוס החסויות.
(א) בנובמבר 2008 ניתנו ההנחיות של הוועדה הבין-משרדית במשרד האוצר לאישור פרסומת מסחרית במשרדי הממשלה (להלן - הוועדה הבין-משרדית) בעניין המתווה לגיוס חסויות. למרות לוח הזמנים הדחוק, שחייב את המשרד להתחיל לפעול בנושא, הוא הוסיף להתדיין ולבחון חלופות אחרות לגיוס החסויות עד מרס 2009. רק לאחר שהמשרד שינה בפועל את המתווה שנקבע ואף החל ליישמו, הובאו הדברים לאישור הוועדה הבין-משרדית.
(ב) בשל אילוצי הזמן המשרד לא פרסם מכרז פומבי להעסקת חברה ישראלית לשם גיוס החסויות, ועקף את חובת המכרז על ידי הרחבת התקשרות עם חברה מסין למתן יחסי ציבור.
סיכום והמלצות
הפעילות בתחומי הדיפלומטיה הציבורית היא בעלת חשיבות לקידום האינטרסים של ישראל בעולם. משרד החוץ עסוק בשנים האחרונות בתהליכי גיבוש תורת העבודה בתחומים אלה, בין היתר באמצעות פרויקט "מיתוג ישראל". נוכח אתגרי התקופה על הנהלת המשרד להאיץ את התהליכים האמורים ולפעול לתיקון הליקויים שהועלו.
משרד מבקר המדינה סבור שכדי לקדם את תהליך ההטמעה של התפיסה החדשה של הדיפלומטיה הציבורית שעליה הודיע המשרד, יש צורך בניסוח נהלים מתאימים, בקביעת תכניות עבודה ברורות, באיגום החלקים הרלוונטיים בתקציבי האגפים התפקודיים הנוגעים לעניין ובהצבת לוח זמנים סדור למימוש הפעולות הנחוצות. במסגרת זו יש להגדיר עד כמה שאפשר את הפעילויות הנכללות באופן מהותי בתחומי הדיפלומטיה הציבורית; את היחידות המשרדיות השותפות להן; את בעלי התפקידים שיקבלו את הסמכויות המתאימות ואת האחריות ליישום המדיניות החדשה.
יתר על כן, השלמת בחינת הליקויים שעלו, בין היתר, בדוחות "הערכת המצב", יכולה לייעל ולהגביר את תהליך ההטמעה האמור. ליישום המלצות הדוחות האמורים נודעת חשיבות גם לשם גיבוש אסטרטגיות פעולה ומימושן במגוון כלי התקשורת ההמונית. בעת הזו - ועקב השימוש התכוף של קהלים נרחבים בעולם באמצעי המדיה החדשה - על המשרד להיערך ארגונית ומקצועית לפעילות במרחב המקוון.
בפעילויות הנעשות במרחב הבין-משרדי בתחום הדיפלומטיה הציבורית בכלל ובתחום אירוח משלחות עיתונאים זרים בפרט, נדרש ריכוז של הידע והניסיון המקצועי כדי להגיע לתוצאות מועילות. יזמות בלתי מתואמות עלולות לגרור פעולות כפולות ומיותרות ובזבוז של המשאבים הקיימים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדים השונים המארגנים הבאת משלחות עיתונאים לארץ לבחון את האפשרות להקים מסגרת מתאימה משותפת לארגון המשלחות.
משרד מבקר המדינה ממליץ לכלל הגופים הממלכתיים העוסקים בדיפלומטיה ציבורית להקים פורום תיאום ויידוע משותף שיבחן גם ממשקי עבודה במרחב הבין-משרדי היכולים לקדם את דימויה התיירותי-מסחרי של ישראל בעולם. מן הראוי גם כי לשם בחינת הרחבת "מיתוג ישראל" לפרויקט לאומי - בשים לב למשאבים והמאמצים הרבים הכרוכים בכך - תתקבל הכרעה בסוגיות אלה: התאמת היזמה לנסיבותיה ולצרכיה של מדינת ישראל; מסגרת התקציב ומקורות המימון של הפרויקט הלאומי; דרכי היישום של מתווה הפרויקט.
פרויקט הקמת ביתן עצמאי המייצג את ישראל והפעלתו במהלך תערוכת אקספו העולמית היה פרויקט שמשרד החוץ התנסה בו לראשונה. על פי המדדים שהציג המשרד בתשובתו נראה כי המשרד אכן הצליח לעמוד ברוב היעדים שהציב ונראה שאף זכה להצלחה בהיבטים של חשיפה תקשורתית והעברת מסרי "מיתוג ישראל". עם זאת, ממליץ משרד מבקר המדינה כי המשרד יבחן את הליקויים שעליהם הצביע דוח זה, ובכללם סדרי עבודת ועדת המכרזים, ויפיק מהם את הלקחים הנדרשים.