מינהל חברה ונוער (להלן - המינהל) במשרד החינוך (להלן - המשרד) אחראי למתן שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק. בראש המינהל עומד מר יוסי לוי (להלן - מנהל המינהל). האגף לקידום נוער במינהל (להלן - האגף) אחראי להפעלת תכנית "השלמת יסוד לימודי השלמה" (להלן - תכנית היל"ה או התכנית) שבמסגרתה ניתנים לבני נוער מנותקים שירותי חינוך, טיפול והשלמת השכלה שנועדו בין השאר לשלבם מחדש במסגרות החינוך הפורמליות ובמסגרות החברתיות הנורמטיביות של בני גילם ולאפשר להם לממש את יכולותיהם האישיות. בשנת הלימודים התש"ע (ספטמבר 2009 - אוגוסט 2010) כללה התכנית כ-6,050 בני נוער מנותקים, בכל רחבי הארץ, ותקציבה היה כ-77 מיליון ש"ח.
מאז שנת 2000 מפעיל המינהל את תכנית היל"ה באמצעות "החברה למתנ"סים מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ (חל"צ)" (להלן - החברה למתנ"סים או החברה) שהיא חברה ממשלתית וגוף המבוקר בידי מבקר המדינה. החל באוקטובר 2008 משמש מר איתן מזרחי מנכ"ל החברה. החל בשנת 2000 התקשר המשרד גם עם חברה א', שתפקידה בין השאר לקיים בקרה על החברה למתנ"סים שמפעילה את תכנית היל"ה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את ההתקשרות של המשרד עם החברה למתנ"סים לשם מתן שירותים לנוער מנותק ואת ההתקשרות עם חברה א'. הבדיקה נעשתה במינהל ובמחוזות תל אביב וירושלים של המשרד. בדיקות השלמה נעשו בחברה למתנ"סים. בביקורת נבדקו בעיקר: הכנת המכרז להפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק שפורסם במאי 2009; הפעלת קורסים בידי החברה למתנ"סים; הבקרה שערך המשרד על ההתקשרות עם החברה למתנ"סים באמצעות חברה א'; הפעלת אתרי לומדות.
עיקרי הממצאים
הכנת המכרז הפומבי להפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק
1. המכרז הציבורי מושתת על שני עקרונות יסוד: הגשמת המטרה הציבורית של שמירה על עקרון השוויון וטוהר המידות על ידי מתן הזדמנות שווה לכל המציעים; השאיפה לנהוג ביעילות ובחיסכון בכספי הציבור על ידי השגת מרב היתרונות למזמין באמצעות מנגנון התחרות. בפסיקת בתי המשפט הודגשה גם חשיבות השמירה על דיני המכרזים כדי למנוע פגיעה באמון הציבור ברשויות המדינה. איסור עקרוני חל על כל קשר או מגע בין מפרסם המכרז לבין מי מהמשתתפים הפוטנציאליים, כבר החל בשלב הכנת המכרז, ואין לכך כל קשר לשאלה אם הופר השוויון הלכה למעשה אם לאו.
במאי 2009 פרסם המשרד מכרז פומבי להפעלת שירותי חינוך והשכלה לנוער מנותק (להלן - מכרז היל"ה 2009). למכרז זה הוגשו ארבע הצעות, וביניהן הצעתה של החברה למתנ"סים. באוגוסט 2009 החליטה ועדת המכרזים לבחור בחברה כזוכה במכרז. יצוין כי המכרז הוא נספח לחוזה ההתקשרות שבין החברה למשרד ומהווה חלק בלתי נפרד ממנו. ממצאי הביקורת העלו תמונה מדאיגה בדבר קיום קשר משמעותי בין מינהל חברה ונוער לבין החברה למתנ"סים, בכל הנוגע לשיתוף החברה בהכנת מכרז היל"ה 2009, עד כדי טשטוש הגבולות שבין המשרד כמזמין השירות ועורך המכרז לבין החברה שידוע היה שתהא מציעה במכרז.
2. נמצא כי החל בנובמבר 2008 ועד סוף מרס 2009 קיבל האגף מהחברה למתנ"סים המלצות לגבי נוסח מכרז היל"ה 2009 במסגרת מסכת התייעצויות רציפה וכוללת ביניהם על נוסח המכרז.
עוד הועלה שהיה קשר ישיר בין המלצות החברה לבין השינויים במכרז שביקש לעשות האגף לקידום נוער, וחלק מהשינויים הללו אף מצאו ביטוי בנוסח המכרז שפורסם. החברה התערבה באופן גס בהליכי הכנת המכרז, ועובדי המינהל אפשרו לה לעשות זאת. החברה הייתה במצב של ניגוד עניינים, שכן בהיותה קבלן מבצע ומציע במכרז היא עלולה להעלות הצעות שיש בהן כדי לעצב את התכנית ואת תנאי המכרז על פי האינטרסים שלה. חלק מהשינויים שנעשו גרמו להגבהת מחסומי הכניסה הניצבים בפני מציעים בכוח במכרז. עצם קיומם של דיונים והעברת מידע בין החברה למתנ"סים לבין המינהל פגעו בשוויון שבינה לבין מציעים אחרים ובחזוּת השוויון במכרז. יש בפעולות הללו כדי לערער את אמון הציבור בניהול המשרד את מכרזיו בהגינות ובשוויון.
3. במכרז היל"ה 2009 נקבע כי המשרד יענה על שאלות המציעים רק במסגרת מפגש קבלנים. ואולם, נמצא שגם לאחר פרסום המכרז המשיכו עובדי המינהל לקיים דו-שיח עם עובדי החברה למתנ"סים על נוסח המכרז. לרשות החברה עמד נתיב ישיר ובלעדי להצגת שאלות והצעות ולקבלת מידע מהיחידה המקצועית במשרד, וזו השיבה לה שלא בהליך שקבע המשרד.
הפעלת קורסים לרכישת מיומנויות בתכנית היל"ה
1. במסגרת תכנית היל"ה נדרשה החברה למתנ"סים להפעיל קורסים לבני נוער לשם רכישת מיומנויות השכלתיות, מקצועיות-תעסוקתיות וחברתיות (להלן - קורסי מיומנויות). במכרז היל"ה 2009 נקבע כי המשרד ישלם לקבלן תמורת ביצוע הקורסים על פי תפוקות: המציע נדרש לנקוב בעלות לשעה, על כל רכיביה, עבור ארגון הקורס וביצועו ולהפעיל כ-44,000 שעות של קורסים. החברה למתנ"סים הציעה במכרז מחיר של 125 ש"ח לשעת פעילות (כולל 5 ש"ח לתקורה), ושלושת המציעים האחרים הציעו מחירים הנעים מ-179 ש"ח ל-197 ש"ח.
נמצא שההתחשבנות בין המשרד לבין החברה למתנ"סים לא נעשתה על פי תנאי המכרז והחוזה שביניהם: החברה סיכמה את סך העלויות של קורס מיומנות, את הסכום חילקה ב-120 ש"ח (המחיר שאותו הציעה במכרז, בניכוי התקורה) ועל המנה שהתקבלה דיווחה למשרד כמספר שעות הפעילות של קורס המיומנות, ללא קשר למספר שעות המיומנות שבוצעו הלכה למעשה. כל זאת בידיעתו ובאישורו של המינהל.
בתקנות חובת המכרזים נקבע כי אחד מתפקידיה של ועדת המכרזים הוא "לאשר שינוי מהותי בתנאי חוזה שנכרת בעקבות מכרז". המינהל לא מסר לוועדת המכרזים על כוונתו לשנות את שיטת התשלום לחברה למתנ"סים בגין קורסי מיומנויות ולא ביקש את אישורה לכך. בכך פעל המינהל בניגוד לתקנות חובת המכרזים ולתנאי המכרז.
2. מספר השעות שציינה החברה בחשבונות שהגישה לתשלום היה גדול יותר ממספר השעות האמִתי. על פי אומדן שערך משרד מבקר המדינה, אפשר להעריך שדיווחי היתר של החברה בשנת הלימודים התש"ע על קורסי המיומנויות הסתכמו בסך הכול בכ-13,400 שעות ששוויין כ-1.7 מיליון ש"ח. המינהל כשל הלכה למעשה בטיפולו בקורסי המיומנויות ובפעולות הבקרה עליהם.
3. לא נמצא שוועדת המכרזים פקפקה באפשרות לקיים קורסי השתלמויות במחיר שאותו הציעה החברה, והוועדה קיבלה את הצעתה. המחיר הנמוך שהציעה החברה לשעת קורס הקנה יתרון לחברה על פני מתחריה. עם זאת בפועל היא קיבלה תשלום גבוה יותר מהמשרד, המכסה את עלויותיה לקיום הקורסים. כל זאת נעשה בידיעתו ובאישורו של המינהל.
חשש מניגוד עניינים בבקרה על תכנית היל"ה
1. במסגרת קורסי המיומנויות מפעילה החברה למתנ"סים גם קורס לרכישת מיומנויות מחשב ICDL , שהוא בעל תקן בינלאומי. חלק מעלות הקורס משלמת החברה לקבלן שלה המלמד את בני הנוער, וחלק נוסף לקבלן אחר שלה שהוא בעל הזיכיון הבלעדי בישראל לתקן ICDL עבור עריכת בחינות ההסמכה והנפקת תעודות למסיימי הקורס. נמצא כי הזכיינית הבלעדית של תקן ICDL בישראל היא חברה א', המשמשת מאז שנת 2000 גם קבלן של המשרד לצורך ביצוע בקרה על פעילות החברה למתנ"סים בתכנית היל"ה. בין היתר נדרשת חברה א' לבדוק את מהימנות החשבונות שמגישה החברה למתנ"סים למשרד לתשלום.
כאשר פרסם המשרד מכרז ביולי 2008, שבו זכתה שוב חברה א', ידעו מינהל חברה ונוער והחברה למתנ"סים שקיים חשש מהימצאותה של חברה א' במצב של ניגוד עניינים בין היותה קבלן של המשרד המבקר את התכנית, על הקורסים שבה, לבין היותה קבלן של החברה למתנ"סים. למרות זאת לא יידע בכך המינהל את ועדת המכרזים במשרד. המשרד פעל בניגוד לעקרון האיסור על ניגוד עניינים, ואף בניגוד לכלל שהוא עצמו קבע במכרז.
2. נמצא כי לגבי קורסי ICDL לא שיקפו דיווחי החברה למתנ"סים למשרד את כל הנעשה בפועל: החברה דיווחה לו שהקבלן שקיים את הקורס הוא גם זה שסיפק לה את בחינות ההסמכה. היא לא ציינה שחברה א' ביצעה את העבודה עבורה, ובכך היה כדי למנוע מגורמי בקרה במשרד, שלא היו ערים למידע שבידי מינהל חברה ונוער, לגלות שחברה א' היא ספק של החברה למתנ"סים.
הפעלת אתרי לומדות
המינהל סבור שהענקת אפשרות לבני הנוער בתכנית להשתמש באתרי לומדות היא חיונית, ולכן כלל זאת במכרז. החברה למתנ"סים לא סיפקה הרשאות לאתרי הלומדות כנדרש במשך שנת הלימודים התש"ע. המשרד ידע על כך, אך עד סוף שנת הלימודים לא קיזז תשלום מהחברה בגין אי-הספקת ההרשאות.
אישור משטרת ישראל להעסקת עובדים בתכנית היל"ה
בשנת הלימודים התש"ע הועסקו בתכנית היל"ה מאות עובדים שהעסקתם טעונה אישור של משטרת ישראל על פי חוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א- 2001. אף על פי שמדובר בנושא רגיש בעל חשיבות עליונה, לא קיימה החברה למתנ"סים את חובותיה כנדרש במכרז ולא המציאה במשך שנת לימודים שלמה את אישור המשטרה, והמינהל לא תבע ממנה לפעול כנדרש.
סיכום והמלצות
ממצאי דוח זה העלו ליקויים מהותיים וחמורים על פגיעה בשוויון ההזדמנויות שיש להעניק לכל אחד מהמציעים ועל חשש מפגיעה באמון הציבור. חלק מן הליקויים מעידים על חריגה גסה מכללי המכרזים בכלל ומהוראות המכרז שפרסם המשרד בפרט. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שעובדי מינהל חברה ונוער, אשר ניהלו את הפרויקט על מכרזיו באמצעות התקשרות עם קבלנים בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח בשנה, פעלו בניגוד לדיני המכרזים. גם עובדי החברה למתנ"סים פעלו בניגוד לדיני המכרזים.
לנוכח חומרת ממצאי הביקורת, על מנכ"ל המשרד לנקוט את הפעולות הנדרשות לתיקון הליקויים בעבודת המשרד בהיבט של התקשרותו עם החברה למתנ"סים וגם בהיבט הנרחב יותר של כלל ההתקשרויות של המשרד. עליו לוודא שעובדי המשרד העוסקים בהתקשרויות יפעלו כמתחייב מדיני המכרזים ולא יחרגו מהם. עליו גם לקבוע כללי התנהגות מפורטים וברורים בנוגע ליחסים שבין עובדי המשרד לבין עובדי הקבלנים, לרבות הכנת מכרזים וקבלת מידע מהם. על מנכ"ל החברה למתנ"סים לוודא כי החברה תמלא את מלוא התחייבויותיה כנדרש ממנה במכרז ולהבטיח שעובדיה לא יתערבו בהכנת מכרזים שבהם היא מתעתדת להשתתף.
על מנכ"ל המשרד גם לוודא שהחברה למתנ"סים ממלאת את דרישות המשרד כפי שמופיעות במכרז בנוגע לקורסי המיומנויות ולאיכותם. על המשרד לקבוע אמות מידה ברורות לתשלום שכר למדריכים המלווים את הקורסים ולוודא שהן ייושמו. על המינהל ועל החברה לוודא שלכל עובד עם בני נוער בתכנית היל"ה יש אישור של משטרת ישראל, כנדרש בחוק.
על פי תנאי המכרז, תקופת ההתקשרות הראשונה עם החברה היא לשלוש שנים, אלא אם כן החליטה ועדת המכרזים על תקופה קצרה יותר. על מנכ"ל המשרד מוטל לפעול על פי עמדת היועצת המשפטית של המשרד ולכנס ועדת מכרזים אשר תבחן את המשמעויות ואת ההשלכות המשפטיות של ממצאי הביקורת, אשר מעלים חשש שהחברה למתנ"סים זכתה במכרז היל"ה 2009 בתהליך שנפל בו פגם מהותי. על המשרד לשקול, לנוכח נסיבות העניין, אם לקצר את ההסכם עם החברה ולערוך מכרז חדש אגב הקפדה על העקרונות המחייבים שנקבעו בדין.