משרד החינוך (להלן - המשרד) מעניק סיוע כספי לתלמידים במוסדות חינוך ולסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה, באמצעות מענקים והלוואות. מטרת הסיוע לתלמידים היא להקל על הוריהם את מימון ההוצאות על חינוך, כמו רכישת אביזרי לימוד ומימון טיולים. הסיוע לסטודנטים נועד להקל עליהם את מימון שכר הלימוד.
בשנת 2009 העניק המשרד מתקציבו סיוע לתלמידים בסכום כולל של כ-66 מיליון ש"ח וסיוע לסטודנטים בסכום של כ-49 מיליון ש"ח, ובסך הכול 115 מיליון ש"ח. את אפיקי הסיוע ניהלו בעיקר מינהל הכשרה ופיתוח מקצועי לעובדי הוראה (להלן - המינהל להכשרה), והמינהל לכוח אדם בהוראה, תיאום ובקרה (להלן - מינהל כא"ב).
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-יולי 2010 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא סיוע כספי של משרד החינוך לתלמידים ולסטודנטים. הביקורת נעשתה בעיקר במינהל להכשרה, במינהל כא"ב ובמינהל הפדגוגי במשרד. בדיקות השלמה נעשו באגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) שבמשרד האוצר.
עיקרי הממצאים
סיוע כספי לסטודנטים
האגף להכשרת עובדי הוראה שבמינהל להכשרה (להלן - האגף להכשרת עו"ה) מעניק מלגות וכן הלוואות שבתנאים מסוימים אפשר להסבן למענק (להלן - הלוואות מותנות) לסטודנטים במכללות להכשרת עובדי הוראה, אשר עומדים בכמה דרישות סף. סטודנט שקיבל הלוואה מותנית רשאי לבקש מהמשרד להסב אותה למענק בתנאי שלמד באופן סדיר וברציפות בתכנית לימודים מלאה ועבד בהוראה לאחר סיום לימודיו במשך שנה כנגד כל שנה שבה קיבל הלוואה מותנית. אגף בכיר לכוח אדם בהוראה במינהל כא"ב (להלן - אגף כא"ב), אחראי לטיפול בהלוואות המותנות החל בשלב שלקראת מועד פירעונן. במשך שנים חתם החשכ"ל על הסכמים עם בנקים לשם מתן ההלוואות לסטודנטים.
1. במשך כשני עשורים נצברים חובות לאוצר המדינה בשל טיפול לקוי של משרד החינוך ושל אגף החשכ"ל בהלוואות מותנות לסטודנטים להוראה, וביולי 2010 הם הסתכמו בכ-110 מיליון ש"ח. נמצא כי לווים רבים שנטלו הלוואה מהבנק הבינלאומי הראשון בע"מ בשנים 2000-2005 לא פנו למשרד בתום לימודיהם, וכי המשרד לא החליט אם עליהם להחזירה אם לאו. מאחר שהמשרד לא נתן לבנק הוראות בנוגע ללווים אלה, נבצר מהבנק לפעול, ועקב כך שיעור ההלוואות שהמשרד לא החליט אם יש לגבותן או להסבן למענק הלך וגדל עם השנים, וכפועל יוצא תפחו החובות משנה לשנה. אף על פי כן, בהסכם החדש שחתמה הממשלה עם בנק דיסקונט לישראל בע"מ באוגוסט 2007 לא נקבע במפורש אילו צעדים על הבנק לנקוט בעניינם של לווים שלא פנו למשרד בתום לימודיהם.
2. אגף החשכ"ל היה ער לכך שחלק מההלוואות לא נפרעו והטיפול בהן נדחה משנה לשנה. אף על פי כן, במשך שנים רבות לא השכילו אגף החשכ"ל ומשרד החינוך להשלים את קביעתם של הליכים לאיתור הלווים ולבקרה בעניינם שיאפשרו לטפל באופן רציף בהלוואות בהתאם למתווה שגובש בהסכמים עם הבנקים. רק 20 שנה ויותר לאחר מועד הפירעון של חלק מן ההלוואות החל המשרד בבדיקות מקיפות לאיתור הלווים, אולם הוא איתר רק חלק קטן מהם והסב את ההלוואות שקיבלו למענק.
3. מנהל המינהל לכא"ב מסר לנציגי משרד מבקר המדינה ביולי 2010 כי אגף כא"ב לא הביא לידיעתו את בעיית החובות שהצטברו, ולמותר לציין כי הוא לא דיווח עליה למנכ"ל המשרד.
4. אף שהיו בידי המשרד די נתונים שאפשר ללמוד מהם אם הלווה זכאי להסבת ההלוואה למענק, גם אם הלווה לא פנה אליו בנוגע להלוואה, נהג המשרד לדחות מדי שנה במשך כמה שנים את פירעונן של חלק ניכר מהלוואות המותנות אשר לא ניתן פטור מהחזריהן, לעתים באמצעות דחייה אוטומטית בלי לבדוק אם יש לגבות את ההלוואות; חלק מאותן דחיות ניתנו מדי שנה במשך שמונה שנים. משום כך נבצר מהבנק לגבות חלק מהחובות.
5. שלבי טיפולו האחרונים של האגף להכשרת עו"ה בהלוואות מותנות הם הנפקת אישורי זכאות לסטודנטים וקבלת מידע מהבנק על סכומי ההלוואות שניתנו. התברר כי שום יחידה במשרד אינה אחראית לטפל בהלוואות המותנות משלב זה ועד מועד הפירעון המצופה של ההלוואה, שעה שהלווה כבר אמור לשמש עובד הוראה. פרק זמן זה אורך כארבע עד חמש שנים, ובמהלכו ייתכנו שינויים שמצריכים טיפול מידי בהלוואה, למשל הקדמת מועד הפירעון. האחריות לטיפול בהלוואות, לקראת מועד הפירעון המצופה, מוטלת על אגף כא"ב, המוסמך להחליט אם להסב הלוואות למענק.
נמצא כי תחומי האחריות וחלוקת העבודה בין האגף להכשרת עו"ה ובין אגף כא"ב לא הוגדרו בנוהל; לא נקבעו פרטי המשימות המוטלות על כל אחד מהאגפים; ולא נקבע אופן ביצוע הפעולות המחייבות שיתוף פעולה ביניהם. ממצאי הביקורת מלמדים הן על היעדר טיפול רציף של יחידות המשרד האחראיות לנושא, והן על תיאום מועט בין שני האגפים האחראים לכך. למשל, בתקופת הלימודים של הסטודנט אין לאגף כא"ב מידע על המשך לימודיו כאמור, אף שמידע זה עשוי להשפיע על מועד הפירעון בפועל. בהיעדר מידע כזה, אגף כא"ב פועל לעתים באיחור: הוא ממתין למועד הפירעון המצופה של ההלוואה גם במקרים שבהם יש לפעול לפירעון מוקדם שלה.
דרכי העבודה של משרד החינוך המתוארות בפרק זה מלמדות על כשל יסודי בטיפולו בנושא, שכן בפועל זרועו האחת לא הצליחה במשך שנים לגבות חלק ניכר מהחובות שנדרשה לגבות על פי נוהלי המשרד, ואילו זרועו השנייה המשיכה לתת הלוואות מותנות בלא שהופקו לקחים בנושא ובלא שנעשו שינויים בסדרי העבודה שנועדו להבטיח שיפור בגביית החובות.
6. המינהל להכשרה הפעיל תכניות שונות שבמסגרתן העניק בכל שנה אלפי הלוואות מותנות ומלגות לסטודנטים להוראה, ומפעם לפעם סיים תכנית אחת והחל בתכנית אחרת, בלי שהיו בידיו די נתונים על מידת העמידה ביעדי התכנית שהסתיימה ובלי שבחן את האפקטיביות של התכניות השונות.
סיוע כספי לתלמידים
המשרד מסייע לקבוצות של תלמידים ולמשפחותיהם במימון הוצאותיהם על חינוך. 95% מסכומי המלגות שחילק המשרד לבתי ספר בשנת 2009 ניתנו לתלמידים לשם סיוע בקניית אביזרי לימוד ובתשלום עבור טיולים. את מרבית המלגות חילק האגף לשירות לאומי, תיאום ובקרה (להלן - האגף לש"ל), הפועל במינהל כא"ב.
את הכללים לחלוקת המלגות עיגן המשרד בחוזרי מנכ"ל - חוזר מספטמבר 2007 וחוזר שחל מנובמבר 2009 (להלן - חוזר המלגות) . חוזר המלגות קובע בין השאר כי ההקצאה של המלגות לבתי הספר תיעשה על פי אמות מידה חברתיות-כלכליות; וכי מאחר שאי-אפשר לסייע באמצעות המלגות לכלל התלמידים הזקוקים להן, יש לאתר את הזקוקים להן ביותר ולסייע להם, ולו חלקית.
1. חוזר המלגות אינו מבהיר באופן חד-משמעי מיהם בתי הספר שתלמידיהם זכאים למלגות. נמצא שהמשרד הקצה כספים למלגות לבתי ספר יסודיים בחינוך הרשמי ובחינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר); ההקצאה למוסדות חינוך מוכש"ר לא הייתה שוויונית - כמעט כל בתי הספר שבבעלות מרכז החינוך העצמאי קיבלו הקצאה, לעומת פחות מ-2% מבתי הספר שבבעלות מרכז מעיין החינוך התורני בארץ ישראל וכ-30% מבתי הספר שבבעלות אחרת. הקצאת תקציבי המלגות לבתי הספר בחינוך המוכש"ר שיקפה מדיניות של איפה ואיפה.
2. ביולי 2006 חתם המשרד, באמצעות מינהל כא"ב, על חוזה עם חברה בע"מ (להלן - הקבלן) לשם "הפעלת מערך תשלומי מלגות ופרסים לתלמידים וסטודנטים". את המידע על פעילותם של בתי הספר בכל הנוגע לחלוקת מלגות קיבל המשרד מהקבלן, אשר עשה בקרה בנושא.
משרד מבקר המדינה בדק את מסמכי האגף לש"ל ובדק בדיקה מדגמית את טופסי הבקרה של הקבלן. הממצאים שהועלו בעניין זה מלמדים על ליקויים בהליכי התיעוד וקבלת ההחלטות של ועדות המלגות שפעלו בבתי הספר שנבדקו וכן על אי-עמידה בכללים שנקבעו בחוזר המלגות: ההחלטות בדבר מתן מלגות שקיבלו רוב הוועדות לא התבססו על אמות מידה; החלטותיהן של כל הוועדות התקבלו בלא שנקבעו משקלות לאמות המידה השונות; החלטות רבות לא היו מנומקות ולפיכך לא ניתן היה לדעת על מה התבססו; חלק מהנימוקים להחלטות לא התייחסו לאמות המידה שקבע המשרד.
3. כספי המלגות נועדו לסייע להורים לממן הוצאות חינוך שונות, שהם אמורים לשלם כבר בתחילת שנת הלימודים. התברר כי את הכספים למימון המלגות לטיולים בשנות הלימודים התשס"ח (2007-2008) והתשס"ט (2008-2009) העביר המשרד לבתי הספר רק בתחילתה של שנת הלימודים הבאה - התשס"ט והתש"ע (2009-2010), בהתאמה. כאשר המשרד מעביר כספי מלגות באיחור, למשל לשם סיוע במימון טיולים, נדרש לעתים בית הספר לממן את ההוצאה מכספו עד שיתקבלו כספי המלגות. עול זה אינו מתחלק באופן שוויוני בין בתי הספר: הוא כבד יותר ככל שגדל שיעור התלמידים שזקוקים למלגה משום שהוריהם מתקשים לממן הוצאות על חינוך.
פרסום מידע על אפיקי הסיוע לתלמידים ולסטודנטים
על פי חוק מירשם מילגות, התשל"ז-1976, נדרש המשרד לפרסם ברבים מידע על קרנות המעניקות מלגות, בין באמצעות מענק ובין באמצעות הלוואה, לתלמידים בכיתה ז' ואילך, וכן פרטים על הדרך לקבלתן; מדריך עדכני יוכן בכל שנה ויפורסם באינטרנט. לתפקיד רשם המלגות מונה סמנכ"ל ומנהל המינהל לכא"ב.
נמצא כי באתר האינטרנט של רשם המלגות (המעודכן למרס וליולי 2010) היה מידע רק על קרן אחת לסיוע לסטודנטים שהמשרד מפעיל - מלגות לסיוע בשכר לימוד לסטודנטים מהמגזר הבדואי. שאר אפיקי הסיוע של המשרד לסטודנטים ולתלמידים שנזכרו בדוח זה לא נכללו ברשימה שפרסם רשם המלגות, כגון: מלגות והלוואות מותנות לסטודנטים במכללות להכשרת עובדי הוראה ומלגות לרכישת אביזרי לימוד ולתשלום על טיולים.
סיכום והמלצות
1. על החשכ"ל ומנכ"ל משרד החינוך להיכנס לאלתר לעובי הקורה ולבחון את הנתונים על החובות שנצברו ואת הכשלים שנמצאו בטיפול בהלוואות המותנות. על מנכ"ל משרד החינוך לדאוג שיגובש מאגר מידע בדוק ומוסכם בנושא ההלוואות המותנות שניתנו; שייקבעו כללים ברורים בנוגע לאפשרות לדחות את מועד פירעונה של הלוואה מותנית; וייבדק באיזו מידה הושגו יעדי פרויקט ההלוואות המותנות.
אם הנהלת המשרד בוחרת להפקיד את הטיפול בהלוואות המותנות בידיהם של שני מינהלים שונים, עליה להסדיר את התיאום בין שני הגופים באופן שיבטיח טיפול סדור ושוטף בהלוואה. עליה גם להורות לגורמים המופקדים על הנושא לדווח לה על קשיים בטיפול בהלוואות, על פעולות שנעשות לצמצום החובות שנצברו ועל תוצאותיהן.
2. על המשרד לבחון ביסודיות את סוגיית המוסדות הזכאים למלגות לתלמידים ולקבוע מדיניות בנוגע לחלוקת כספי המלגות בין המגזרים השונים. על מינהל כא"ב לפעול לריכוז כל המידע מהוועדות שבבתי הספר, לאתר את בתי הספר שמחלקים מלגות שלא על פי אמות מידה וללא נימוקים סבירים ולפעול לתיקון הליקויים. עליו גם להבטיח כי סכומי המלגות ייקבעו על פי אמות מידה ברורות, וכי הנימוקים לקבלת ההחלטות יתועדו כראוי. עליו גם לבחון את איכות הבקרה שהוא מקיים על חלוקת המלגות באמצעות הקבלן. כל אלה נדרשים כדי להבטיח שייעשה שימוש מיטבי בתקציב המוגבל המיועד למלגות.