היחידה לפיקוח על הצומח והחי (להלן - יחידת הפיצו"ח או היחידה) הוקמה במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד) בשנת 1994 על פי חוק יישום ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (הסדרים כלכליים והוראות שונות) (תיקוני חקיקה), התשנ"ה-1994 (להלן - חוק היישום). על היחידה לבצע פעולות פיקוח לאורך קו התפר למניעת הכנסת מוצרים חקלאיים שהוגדרו בחוק היישום, בעלי חיים ומוצרים מן החי מהרשות הפלסטינית (להלן - הרש"פ) לישראל לשם הגנה על בריאות הציבור ולמניעת הפצת מחלות בעלי חיים. פעולות שנוקטת היחידה למניעת הברחות הן, בין היתר, פיקוח במעברים בין ישראל לרש"פ על יבוא תוצרת חקלאית, ביצוע סיורים ממונעים לאורך קו התפר ועוד.
במהלך השנים הרחיב משרד החקלאות את סמכויות היחידה, והן כללו גם אכיפה בתחום הווטרינרי ובתחום הגנת הצומח, פיקוח מטעם מועצות הייצור ועוד. פקחי היחידה הוסמכו גם למפקחים מטעם משרד הבריאות, ומתפקידם לפקח על תוצרת הבשר והדגים בישראל ועל הובלת ביצים וסימונן. בכל שנה הסמיך השר לביטחון פנים את מפקחי היחידה לקיים חקירות, לעיכוב ולמעצר לצורך ביצוע עבודת הפיקוח והאכיפה. תפקידי יחידת הפיצו"ח מקנים לה אפוא מאפיינים של יחידת שיטור, ועל כן מתבקש שהיא תפעל שבעה ימים בשבוע, 24 שעות ביממה, בכל ימות השנה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את תפוקותיה של היחידה, את סדרי הכנת תכנית העבודה שלה ואופן יישומה ואת סדרי ניהול כוח האדם ביחידה. הבדיקה נעשתה ביחידה, בשירותים הווטרינריים (להלן - השו"ט), בשירותים להגנת הצומח של משרד החקלאות (להלן - הגה"צ) ובמשרד הבריאות.
עיקרי הממצאים
הפיקוח על בשר שמייבאת הרש"פ
1. בהסכמים שחתמה המדינה עם הרש"פ נקבע כי הרש"פ רשאית לייבא בשר באמצעות הנמלים בארץ. לפי חישובי הביקורת, עלות יבוא בשר ליבואן פלסטיני היא 10% בלבד מעלותו ליבואן בשר ישראלי. הפער נובע בין היתר מכך שהבשר המיובא לרש"פ אינו כשר, ולכן עלותו נמוכה. כמו כן במסגרת ההסכמים יכולה הרשות לייבא בשר על פי מכסות ולקבוע פטור מתשלום מכס ליבוא זה, בעוד שיבואן ישראלי המייבא חלקי בשר מצונן ישלם תשלום מכס בשיעור של 190% מעלות הבשר. פערי העלות האלה טומנים בחובם פיתוי כלכלי, ולכן יש צורך בקיום בקרה הדוקה על הליכי היבוא והובלת הבשר - מנמלי ישראל לשטח הרש"פ לשם מניעת הברחת הבשר לישראל.
מנגד, הביקורת העלתה, כי המתכונת הנוכחית של פיקוח היחידה על יבוא בשר לרש"פ מצומצמת במיוחד בהשוואה לפיקוח שביצעה היחידה בעבר: בשעתו-עד שנת 1999 היחידה ליוותה באופן פיזי את מכולות הבשר מן היציאה מהנמל ועד הכניסה לרש"פ ובכך היא מנעה את הברחתו של הבשר לישראל, אולם נוכח מצוקת כוח אדם ב-1999 החליטו היחידה והשו"ט להפסיק את ליווי הבשר. הדבר יצר פרצה בבקרה על יבוא הבשר לרש"פ וביחד עם התמריצים הכלכליים הנלווים לכך, כפי שפורטו לעיל, התחזקה המוטיבציה להבריח בשר. בנוסף, השו"ט מסתפק בפיקוח ווטרינרי טכני בלבד על הבשר המיובא לרש"פ - נבדקים הטפסים הנלווים לתהליך, ואילו תוכן מכולת הבשר אינו נבדק; גם עמידתו של מפעל היבוא בדרישות הווטרינריות של השו"ט אינו נבחן.
העדר בקרה הדוקה של היחידה על עצם מעבר הבשר מנמלי ישראל לרשות בא לידי ביטוי גם בכך שלא קיים תיעוד המוכיח כי בשר שהיה אמור לעבור לרש"פ אכן הגיע לייעדו. בנסיבות המתוארות שבשר זה אינו מפוקח וטרינרית באותה רמה בה מפוקח בשר המיובא לישראל, ואינו כשר ויש פגמים בבקרה גובר החשש שחלקו הגדול מוברח לישראל: מתוך 35,000 טון בשר שיובאו לרש"פ בשנים 2007-2009, רק כ-15,600 טון (44%) נכנסו לרש"פ. להברחת הבשר מספר היבטים מהותיים: בהיבט הבריאותי - פיקוח וטרינארי שאינו זהה לפיקוח על בשר מהמיובא לישראל; בהיבט הכלכלי - חשש להברחות ופגיעה בהכנסות המדינה והעלמת רווחים מרשויות המס; ובהיבט ההלכתי - פגיעה בציבור שומרי הכשרות בישראל.
2. יצוין שאף שנושא הפיקוח על הבשר חשוב הרי שהנהלת היחידה לא יידעה את מנכ"ל המשרד או את שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות או השר) בעניין הפסקת הליווי והעדר הפיקוח על יבוא בשר לרש"פ.
תכניות עבודה וביצוען
1. ביולי 2006 מינה שר החקלאות הנהלה ליחידה זאת לשם קביעת סדר עדיפויות ותכנית עבודה. לתפקיד יו"ר ההנהלה מונתה סמנכ"לית משאבי אנוש של המשרד, ולחברי ההנהלה מונו מנהל השו"ט, מנהלת הגה"צ, ומנהל היחידה הווטרינרית במשרד הבריאות. אולם בניגוד להנחיית השר, תכניות העבודה לשנים 2007 ו-2008 הוכנו על ידי מנהל יחידת הפיצו"ח ללא מעורבות הנהלת היחידה בגיבושן או באישורן. רק בשנת 2009 הכינה ההנהלה לראשונה תכנית עבודה סדורה. בכלל זה, רק בשנת 2009 נכלל נושא הפיקוח על הבשר בתכנית העבודה של היחידה; ורק בשנת 2010 הקצתה הנהלת היחידה שני עובדים שיבצעו את המשימה. אף על פי כן - עד מועד סיום הביקורת לא התבצע פיקוח על יבוא בשר לרש"פ ומניעת זליגתו לישראל.
2. תכנית העבודה של היחידה לשנת 2009 לא שיקפה באופן נאות את המשימות שהיחידה ביצעה בפועל ובשל כך לא היוותה כלי ניהולי וכלי בקרה ראוי.
3. בנוסף-אף שליחידה הוגדרו משימות ליבה, הנהלת היחידה והנהלת המשרד הטילו עליה משימות אד-הוק, חלקן אינן בליבת העשייה של היחידה ולחלקן אין זיקה לתחומי העשייה של משרד החקלאות. כיון שמשאבי היחידה - כוח האדם ותקציב - כמעט ולא גדלו, נאלצה היחידה להסיט את משאביה מבצוע המשימות שבליבת עשייתה של היחידה לטובת המשימות החדשות (פרטים בהמשך). הרחבת מטלות היחידה נעשתה ללא כל עבודת מטה, ללא תוספת אמצעים מתאימה ובלי לבחון האם היחידה יכולה לבצען בצורה ראויה.
4. מצב זה, של עבודה שלא על פי תכנית עבודה, שנמשך שנים ושעליו כבר התריע מבקר המדינה בדוח 58ב , הוא חמור ומעיד על כשל ניהולי ואישי של העומדים בראש היחידה. הוא מעיד גם על כשל של הנהלת המשרד, אשר לא הייתה מעורבת בגיבוש תכנית העבודה, לא יצרה בקרה, ולא וידאה את ביצועה.
סדרי ביצוען של משימות שנכללו בתכנית העבודה
1. על מנת למנוע הברחת תוצרת חקלאית אמורה היחידה לאייש חלק מהמעברים שבין הרש"פ לישראל. היחידה מאיישת את המעברים דרכם עוברת תוצרת חקלאית בעוד מינהלת המעברים, משטרת הגבולות או צה"ל מאיישים גם את שאר המעברים. הביקורת העלתה כי המעברים שאינם מאוישים על ידי היחידה משמשים פרצה במנגנון של מניעת הברחת סחורה מהרש"פ לישראל ולראיה היקף התפיסות במעברים אלה גדול יותר.
2. היחידה אחראית גם למניעת הברחות של תכשירים וטרינריים מזויפים, הגורמים נזק לבעלי חיים. פעולה זאת אמורה להיעשות בשיתוף פעולה עם השו"ט. הביקורת העלתה שהיקף התפיסות של תכשירים וטרינריים מזויפים לשנים 2008-2009 ירד באופן ניכר (בהיקף של 50%-100%, בתלות בסוג התכשיר) לעומת שנת 2006. יתר על כן, בדצמבר 2008, בעקבות דוח 58ב של משרד מבקר המדינה שהתריע על חוסר שיתוף הפעולה בין היחידה לשו"ט, הוציא המשרד נוהל שאמור היה להסדיר את חלוקת הסמכויות בין שני הגופים; אולם בפועל גם הנוהל החדש לא הביא לסיום חילוקי הדעות, והתוצאה היא - פיקוח לא מספק.
3. נמצא כי אין ליחידה סמכויות חוקיות בכל הנוגע לפקוח על מטלות הנוגעות להגנת הצומח, פרט למניעת הברחת תוצרת במעברים. כתוצאה מכך היקף התפיסות של תוצרת חקלאית צמחית מוברחת הוא אפסי.
משימה שאינה בליבת העשייה של היחידה
בעקבות דוח ביקורת פנימית חמור על אגף הדיג, הטיל השר על היחידה בתחילת 2008 גם את הפיקוח על הדיג למשך שנה עד לבחינת הנושא מחדש בתום אותה שנה. אולם הביקורת העלתה כי אין בידי היחידה את הכלים הדרושים לביצוע מטלה זו, ובהתאם לזאת היא לא עמדה בביצוע המשימה ברמה הנאותה ולא שימשה חלופה ראויה ליחידת הפיקוח של אגף הדיג וחקלאות המים של משרד החקלאות.
משימות שלא נכללו בתכנית העבודה
בשנת 2007, בעקבות ביטול הרשות לפיקוח חקלאי שבמשרד שעסקה בפיקוח על חיקוקים הנוגעים למועצות החקלאיות (מועצת הצמחים, מועצת הלול, ומועצת החלב), החליט מנכ"ל המשרד להטיל את הפיקוח על החלב והביצים על היחידה. מטלות אלו הן עבור המועצה לענף החלב בישראל, שהיא חברה פרטית, ועבור המועצה לענף הלול, שהיא גוף סטטוטורי שיש לו יחידת פיקוח משלו. לא נמצאו נימוקים לצורך שהיחידה תתגבר את הפיקוח שהינו באחריות גופים אלו. מבדיקת סידור העבודה של היחידה עולה כי היא משקיעה זמן ומשאבים רבים בביצוע מטלות אלו זאת בשעה שעל פי טענות היחידה היא סובלת ממצוקת כוח אדם. ביצוע המטלות הנוספות עשוי לבוא על חשבון ביצוע משימות הליבה שלה, כפי שפורט לעיל.
משימה שאין לה זיקה למשרד החקלאות
ב-25.11.09 קיבלה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי החלטה בדבר השעיית אישורי בנייה באזור יהודה ושומרון . בהחלטה, לא נקבעה היחידה, על משאביה, כשותפה לביצוע המשימה. למרות זאת, ולמרות שאין מדובר בתחום שעליו מופקד משרד החקלאות בכלל והיחידה בפרט, הורה מנכ"ל המשרד ליחידה להקצות ממשאביה לטובת ביצוע המשימה. בסך הכל הקצתה היחידה 20 מפקחים למשך כחודש ימים. הקצאת כוח האדם באה על חשבון המשימות השוטפות שבאחריות היחידה, משימות שיעודן הגנה על בריאות הציבור.
גורמים לפגיעה בתפוקות ובאפקטיביות של פעילות היחידה
1. האפקטיביות של עבודת היחידה נמדדת בין היתר בתחום ההרתעה. בה בעת, מבדיקת אירועי התפיסות שביצעה היחידה עולה כי ההרתעה שהיא מפעילה אינה מספקת. העדר ההרתעה בא לידי ביטוי בעובדה שקיים גרעין של אותם נתפסים, אשר שב וחוזר על ההברחות מספר רב של פעמים. ובהקשר לכך יצוין שגם הטיפול המשפטי שבו נקט המשרד, לא היווה אמצעי הרתעה: ממסמכי הלשכה המשפטית של המשרד עולה, כי מתוך 1,776 תיקים שהגיעו מינואר 2007 עד יוני 2010 לייעוץ המשפטי, 639 מתוכם, שהם למעלה משליש מהתיקים, לא טופלו. עוד עולה כי ב-76% מהתיקים שכבר טופלו והוטלו בהם קנסות מינהליים, שיעור גביית הקנסות בהם, בשנים 2007-2009, עמד על פחות ממחצית.
2. אופי היחידה - מעין יחידת שיטור מחייב אותה לפעול ברציפות - יום ולילה בכל ימות השבוע לשם מילוי תפקידה. שכן פרקי הזמן שבהם היחידה אינה פועלת עלולים להוות הזדמנות לניצול חולשת האכיפה והפיקוח לביצוע הברחות של תוצרת חקלאית. אף על פי כן היחידה אינה עובדת ברציפות כל ימות השנה.
סדרי עבודה ומינהל
1. ציוות עובדי היחידה בצוותים של זוגות חיוני לצורכי בקרה על עבודת המפקחים וחשוב לא פחות לשם ביטחונם האישי. אולם נמצא כי שיבוץ העובדים לא תמיד נעשה תוך התחשבות בצורכי הבקרה והביטחון האישי, ולא אחת שובצו מפקחים לבד בניידת פיקוח.
2. לביצוע עבודתם זקוקים עובדי היחידה לכמה סמכויות: הרשאה מטעם השר לביטחון פנים לקיים חקירות לפי פקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות) או לפי חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996, וכן רישיון לנשיאת נשק (למעט בעת איוש מעברים). בפועל נמצאו ביחידה חמישה מפקחים שהסמכויות האמורות נשללו מהם, ולמרות זאת הם שימשו בתפקידם וביצעו פעולות אכיפה ופיקוח.
3. על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה משנת 2006, יש לבדוק את שאלת ניגוד העניינים של עובדי ציבור העוסקים במשרות רגישות. לעובדי היחידה סמכויות חקירה ומעצר, המכתיבים עיסוק בנושאים רגישים, יתר על כן - חלק גדול מהם בעלי משק חקלאי או מתגוררים ביישובים חקלאיים, ולכן עלול להתעורר בעניינם חשש לניגוד עניינים אשר מחייב עריכת הסדר ניגוד עניינים, לאחר קבלת מידע מלא על קשריהם. בפועל המשרד לא יישם את ההנחיה במלואה - ולא דרש מעובדים שהתקבלו לעבודה לפני שנת 2006 למלא שאלון ובו יפורטו קשריהם ועיסוקיהם האחרים וממילא לא נחתם עימם הסדר, זאת אף שהיה מידע על חשש להימצאותם של חלק מהמפקחים והעובדים ביחידה במצב של ניגוד עניינים. יצוין שהמשרד אמנם החתים את המפקחים על מסמך להסדרת ניגוד עניינים שהיווה מעין הצהרה, שלא היווה תחליף לשאלון האמור לעיל.
היחידה שיבצה מפקחים, חלקם בעלי משקים, לבצע פיקוח ואכיפה במקום מגוריהם, בכך לא נתנה את דעתה לשאלת הרגישויות העלולות לנבוע מכך ולהשפיע על אופן ביצוע העבודה.
סיכום והמלצות
1. במשך שנים רבות יחידת הפיצו"ח לא פיקחה על יבוא בשר לרש"פ. כיון שבשר זה גם אינו מפוקח וטרינרית על ידי השו"ט, אינו כשר ויש פגמים בבקרה גובר החשש שלא רק שהוא יוברח לישראל תוך פגיעה בהכנסות המדינה - העלמת מיסים והכנסות מרשויות המס אלא גם שהמדובר בליקוי הנוגע לבריאות הציבור, וכן לפגיעה בציבור שומרי הכשרות בישראל ומכאן גם חומרת המחדל.
2. יחידת הפיצו"ח הוקמה לשם יישום הסכמים חקלאיים בין ישראל לרש"פ. במשך השנים הטילו השר, המנכ"ל והנהלת היחידה על היחידה משימות רבות נוספות, חלקן בוצעו בעבר על ידי גופים אחרים וחלקן עבור מועצות הייצור, שהן חברות פרטיות. הרחבת מטלות היחידה נעשתה ללא כל עבודת מטה, ללא תוספת אמצעים מתאימה ובלי לבחון האם היחידה יכולה לבצען בצורה ראויה. בשל כך נאלצה היחידה לצמצם את הפיקוח והאכיפה על נושאי ליבה כגון הפיקוח במעברים או שביצעה מטלות באופן חלקי, כגון הפיקוח על יבוא תכשירים וטרינריים. תפקוד זה של הנהלת היחידה והמשרד גובל בניהול כושל הפוגע במטרה העיקרית שלשמה הוקמה היחידה, והיא - הדאגה לבריאות הציבור. הכשל הוא גם של הנהלת המשרד בכל הנוגע לבקרה על יישום תכנית העבודה.
על הנהלת המשרד, הרואה ביחידה זו מעין משטרה חקלאית, לעשות עבודת מטה כדי לקבוע מה הן המשימות שיוטלו על היחידה ואילו אמצעים יועמדו לרשותה ולוודא כי הם יתאימו לאופייה ולמשימותיה. בכלל זה יש לתת תשומת לב להגברת המועילות של פעולות היחידה בנושא האכיפה שכן נכון למועד עריכת הביקורת ספק אם ישנה הרתעה מספיקה.
3. על הנהלת המשרד לפעול ללא דיחוי לקבלת המידע מן המפקחים על עיסוקיהם וקשריהם האחרים של עובדי היחידה ובמידה שמתעורר חשש לניגוד עניינים לערוך עימם הסדר למניעתו.