1. שדות הדיג הפוריים באוקיינוסים ובימים הולכים ונעלמים בהדרגה כתוצאה מזיהום ומניצול יתר, ולמרות זאת נמשכת בהם פעילות הדיג האינטנסיבית של מרבית מדינות העולם. גם בחופי ישראל ניכרת ירידה של ממש בכמות הדגים בעלי הערך המסחרי: בעשור שהחל בשנת אלפיים ירד שלל הדיג בישראל ביותר מ-80%, ועל פי נתוני משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) ומומחים באוניברסיטאות, הדגים המסחריים קרובים להכחדה.
במחצית השנייה של העשור הראשון בשנות האלפיים הייתה צריכת דגי המאכל בישראל כ-72,000 טונות בשנה. כמות הדגים המיובאים בשנת 2009 הייתה כ-60,000 טונות, רובם כמוצרים קפואים, שמתחרים בדגים הטריים המיוצרים בארץ בברֵכות דגים.
2. האגף הבכיר לדיג ולחקלאות מים (להלן - אגף הדיג) הוא חלק ממשרד החקלאות, כפוף למנכ"לו ופועל מכוח פקודת הדיג משנת 1937 ותקנות הדיג, 1937, שנועדו להסדיר את העיסוק בדיג לשם יצירת ממשק דיג ראוי.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות משרד החקלאות בכמה עניינים בענף הדיג: ניהול הדיג בכינרת ובים התיכון, יישום החלטת הממשלה להשבית את הדיג בכינרת, פעילות הפיקוח של השירותים הווטרינריים על גידול דגי מאכל ועוד. בירורים התקיימו גם ברשות הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רט"ג), במדור לשיטור ימי במשטרת ישראל, ברשות המים ובמשרד הבריאות.
עיקרי הממצאים
בפקודת הדיג, 1937, הוטל על שר החקלאות לנהל דיג בר-קיימא בים התיכון, בכינרת ובמפרץ אילת. הבדיקה העלתה שניהול הדיג בכינרת ובים התיכון היה לקוי.
הדיג בכינרת
1. מנתוני אגף הדיג עולה כי בעשור הראשון של שנות האלפיים, ובייחוד בשנים 2007 ו-2008, ירדה כמות הדגים בעלי הערך המסחרי בכינרת, בעיקר זו של אמנון הגליל, בעשרות אחוזים מדי שנה: בשנת 2008 נידוגו בכינרת 224 טונות בלבד לעומת 2,163 טונות בשנת 1998, דהיינו ירידה של כ-90%.
2. לאגף הדיג כמה מטלות בכינרת: מניעת דֵיג יתר ודַיִג בלתי-חוקי; ריבוי הדגה באמצעות אכלוס הכינרת בידי אדם בדגיגים של אמנון הגליל, קיפון (בורי) וכסיף; פיקוח על הדיג באזורי הטלה ומחקר. בכל אלה התגלו ליקויים בתפקוד אגף הדיג: מנהל אגף הדיג אישר דיג ברשתות שמידות עיניהן (החורים ברשת) קטנות מאלה שנקבעו בתקנות הדיג וכתוצאה מכך נידוגו דגים קטנים מהמותר; אכלוס הדגיגים בכינרת לא היה מיטבי, דבר שיכול להשפיע על כמות הדגה באגם. אכלוס הקיפונים ב-2008 נפגע כיוון שבניגוד לנוהגו בשנים קודמות, לא דאג מנהל האגף לאישור עבודה בשבת לעובד האחראי לכך או לחלופה מתאימה. בגלל זה מתו כ-100,000 דגיגי קיפון צפלוס מיד לאחר הכנסתם לכינרת, משום שהושארו ארבעה ימים בצפיפות במיכלים סגורים; הפיקוח על הדיג, שמטרתו למנוע דיג בלתי-חוקי, היה חלקי, וגם הסקרים שנועדו לאסוף מידע לצורך קבלת החלטות לא בוצעו כפי שתוכנן. אגף הדיג לא ניהל אפוא את הדיג בכינרת באופן תקין, והוא אחד האחראים להידרדרות מצב הדגה בה.
3. רִשְׁתות הדיג: ההקפדה על מידת עיני הרשתות חשובה ביותר משום שגודל העין קובע את גודל הדגים שיעלו ברשת, ורשתות בעלות עיניים קטנות משמעותן דֵיג דגים קטנים מהמותר. בתחילת שנות האלפיים גילה אגף הדיג שהדייגים בכינרת משתמשים לדֵיג בורי ברשתות בעלות עין קטנה מהמותר בתקנות. בנובמבר 2001 החליט מנהל אגף הדיג לאפשר להם, ללא סמכות, לעשות זאת שישה חודשים, שהיו אמורים להסתיים באפריל 2002, ואולם גם לאחר מועד זה לא חזרו הדייגים להשתמש ברשתות תקניות, ואגף הדיג לא אכף דיג ברשתות תקניות. יתר על כן, משרד החקלאות החליט בשנת 2004 להקצות מענקים לרכישת רשתות בלתי-תקניות לדֵיג בורים. מן הנתונים של אגף הדיג עולה שגם האמנונים נידוגו ברובם כשהיו קטנים מהמותר על פי תקנות הדיג. רשת בורים לוכדת גם דגי אמנון כאשר הם במים עמוקים יותר - ובעיקר בחורף. הדיג ברשתות האסורות נמשך עד תום הביקורת . התוצאה היא פגיעה כפולה, בפוטנציאל הגדילה של דגי האמנון ושל דגי הבורי כאחד: דגי הבורי הקטנים מדי - ערכם המסחרי ירוד, והאמנונים הקטנים מדי אינם מגיעים לבגרות מינית ולפיכך אינם מתרבים ונידלדלה אוכלוסייתם במידה ניכרת. הדייגים גורמים כך אפוא דלדול של ממש בדגה.
מנהל אגף הדיג, חיים אנג'וני, לא התייעץ עם היועץ המשפטי במשרד החקלאות בעניין מידות עיני הרשתות. לדעת משרד מבקר המדינה, הוא לא היה מוסמך להחליט להתיר דיג ברשתות בלתי-תקניות משום שהתקנות לא שונו. לכן הוא נושא באחריות למצב שנוצר.
4. על מנת לאפשר התרבות של אמנון הגליל נקבע בתקנות הדיג כי אסור לדוג בכינרת בתקופת הקינון וההטלה של אמנון הגליל בכל ציוד דיג שהוא בשטחים שגבולותיהם מפורטים בתקנות: שטח הבטיחה ושטח חוף מגדל-גינוסר. איסור הדיג חל לא יותר מ-60 ימים רצופים.
על פי התקנות, מנהל אגף הדיג מכריז מדי שנה על איסור הדיג, אולם בעונות הדיג של 2009 ו-2010 היה הפיקוח באזור הבטיחה חלקי בלבד. אכיפה חלקית זו פגעה במצב הדגה בכינרת.
5. לדעת רוב אנשי המקצוע העוסקים בחקר הכינרת, אחד הגורמים העיקריים לפגיעה בדגת הכינרת הם הקורמורנים - עופות בר נודדים שניזונים ממנה. לפי הערכת אגף הדיג, הקורמורנים טורפים כ-115 טונות של אמנונים בעונה (רשות הטבע והגנים העריכה שהכמות קטנה יותר). בתחילת 2008 סברה הנהלת משרד החקלאות שיש לגרש את הקורמורנים ממקומות הלינה שלהם ומאזור הבטיחה, אך נציגי רט"ג התנגדו לכך. לאחר סיום הביקורת, בספטמבר 2010, סיכמו מנכ"ל רט"ג ומנכ"ל משרד החקלאות להוציא לפועל תכנית ארצית לגירוש הקורמורנים גם משמורות טבע ובהן הבטיחה משנת 2011.
6. בעקבות הירידה בשלל דגי אמנון הגליל, שהגיע בשנת 2008 לשפל חסר תקדים של שמונה טונות, לעומת 391 טונות בשנת 1998, נוסף על הירידה בדֵיג שאר המינים המסחריים, החליטה הממשלה ב-18.4.10 להפסיק את הדיג בכינרת לשנתיים.
החלטת הממשלה התבססה על המלצות הצוות שמינו בדצמבר 2009 מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ומנכ"ל משרד החקלאות. הצוות התבקש להכין תכנית חירום להצלת הדיג בכינרת. משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בעבודת המטה שעשה הצוות: במהלך עבודתו הוא לא ביקש כלל ייעוץ משפטי אף שהיה מדובר בתכנית מורכבת, המצריכה, מעצם טיבה, ליווי משפטי וכן משום שהשבתת הדיג מצריכה תיקון תקנה; לא כל חברי הצוות נפגשו עם כל הגורמים המקצועיים; לא נכתבו פרוטוקולים לדיונים ולכן לא ברור כיצד זרם המידע לחברי הצוות שלא נכחו בפגישות.
עד סוף שנת 2010 הדיג בכינרת נמשך ללא הגבלה כלשהי משום שוועדת הכלכלה לא אישרה את תיקון תקנות הדיג בשל מחלוקת על התמיכה שתינתן לדייגים ועל הקריטריונים לזכאות לה.
בדצמבר 2010 עתרו לבג"ץ ארגון דייגי הכינרת, עיריית טבריה, קיבוץ עין-גב וקיבוץ גינוסר נגד משרד החקלאות ומנכ"ל משרד ראש הממשלה וביקשו מבג"ץ לתת צו על תנאי כנגד המשיבים, "לפיו על המשיבים לבוא וליתן טעם, מדוע לא תדחה או תבוטל הודעת המשיב 1 על השבתת הדייג בכינרת..". העותרים טענו, בין היתר, שמשרד החקלאות לא התקין תקנות, לא הביא תקנות לאישור ועדת הכלכלה ולא פרסם תקנות, לכן אין לו סמכות להשבית את הדיג בכינרת בהודעה שאינה בת פועל תחיקתי. לא ניתן צו על תנאי כמבוקש. בתגובת המשיבים מ-13.1.11 נאמר, בין היתר, שמנכ"ל משרד החקלאות הנחה את האגף להנפיק רישיונות דיג זמניים לדייגים בכינרת שתוקפם מ-1.1.11 עד 28.2.11. בתום תקופה זו ובהתאם להתפתחויות שיחולו יבחנו המשיבים את המשך פעילותם בהתאם לסמכויות הנתונות להם על-פי דין.
בעת סיום עריכת דוח הביקורת, העניין תלוי ועומד בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.
הדיג בים התיכון
1. ניהול דיג חייב להיות מגובה בנתונים מעודכנים על אודות שלל הדיג והרכבו. לשם כך יש צורך לאסוף נתונים בחופים ובלב הים. בשנים 2001-2004 ובתשעת החודשים הראשונים של שנת 2008 לא אסף האגף כל נתונים על שלל הדיג בים התיכון. בשנים 2005-2007 אסף נתונים ביפו בלבד. בשנים 2001-2007 לא היו כלל הפלגות סקר ללב הים (הפלגות כאלה נועדו לבסס את הידע על שלל הדיג ועל הדינמיקה של אוכלוסיות הדגים). בכל אחת מהשנים 2008, 2009 ו-2010 היו הפלגות ספורות בלבד. בשנת 2010 התנה מנהל האגף את הפלגות הסקר בפעילות מקצועית אחרת ולא אישר במועד את ההזמנות להן.
2. המחקר בימים נועד להעמיק את הידע העיוני והיישומי, לספק לחוקרים ולמקבלי ההחלטות מידע על הדגים ועל יצורים ימיים אחרים, לגלות בעיות הדורשות התערבות ולהציע להן פתרונות. הבדיקה העלתה שמנהל האגף הקצה בשנים 2001-2009 סכומים זעומים למחקרים בים התיכון. גם קרן המדען הראשי במשרד החקלאות לא מימנה מתחילת שנת 2000 מחקרי דיג ימי.
3. כדי לשלוט בגודל הדגים הנתפסים ברשת ולהימנע מתפיסת דגים קטנים מדי נקבעו בתקנות הדיג מגבלות בנוגע לרשתות בספינות מכמורת. ממסמכי אגף הדיג עולה כי הוא לא אכף אותן מעולם, והרשתות המצויות בשוק ומשמשות את הדייגים אינן תואמות לאמור בתקנות. כתוצאה מאי-האכיפה גורמים הדייגים עצמם לדלדול ניכר של הדגה ולפגיעה בפרנסתם.
קשיים בפיקוח
למחלקת הפיקוח של אגף הדיג יש כוח אדם מצומצם (מנהל וחמישה פקחים), ואין ביכולתה למלא כהלכה את כל מטלותיה. גם האמצעים העומדים לרשותה מעטים ואינם מאפשרים פיקוח נאות. משום כך אין אפשרות לקיים פיקוח במשך כל שעות היממה שבהן דגים. כל ריכוז מאמץ בכינרת או בים התיכון בא על חשבון הפעילות השוטפת בזירה השנייה. סירת גומי קלה אחת משמשת לפיקוח בשני המקומות, וכאשר מעבירים אותה ממקום למקום נותר אגף הדיג ללא כל אמצעי פיקוח במקום שממנו הועברה.
פיקוח על הדגה המיועדת למאכל אדם
1. הפיקוח על טיב הדגה הנמכרת בשווקים מוטל על השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות (להלן - השו"ט). על נציגיהם לוודא את הטמעתם ואת אכיפתם של נהלים והוראות בכל הקשור לשחיטה, למיון ולעיבוד של הדגים לשוק המקומי וליצוא תוך הקפדה על כשירותו הבריאותית של הדג שנועד למאכל אדם; השו"ט אחראים גם למניעת הפצתן של מחלות דגים. עד שנת 2009 הם לא עסקו כלל בפיקוח על גידול דגי מאכל ובמתן אישורים לחוות לגידול דגים המשווקות דגים לשוק המקומי וליצוא כמקומות ראויים לגידול דגים ולא פיקחו עליהן.
2. בנובמבר 2008 הגיעה משלחת מהאיחוד האירופי כדי לבדוק אם הדגים ומוצריהם המיוצאים מישראל לארצותיהם עומדים בכל דרישותיו. המשלחת מצאה ליקויים חמורים בפיקוח על גידול דגים ועל ייצור מוצרי דגים; אלה הליקויים העיקריים: לא היה פיקוח וטרינרי על ברֵכות הדגים ולא היה כל תהליך של רישום ואישור של ברכות גידול; לא היה פיקוח וטרינרי על סירות הדיג ועל הדיג הימי, ואף לא על הדגים בהגיעם לנמל; לא היה פיקוח וטרינרי על שיווק הדגים מהנמל; הפיקוח על מי השתייה בברכות שבהם מגדלים את הדגים לא תאם את התקנות האירופיות; לא היה כל פיקוח על שימוש בתוספי מזון במפעלים בתהליך הכנת מוצרי הדגים בהם; הבדיקות הווטרינריות הנדרשות לקביעת איכות הדגים לא נעשו על פי הדרישות הן בחומרי הגלם והן במוצר המעובד; בעיבוד מוצרי הדגים בתעשייה השתמשו בחומרים כימיים לחיטוי הדגים - דבר האסור על פי התקנות האירופיות; נמצאו ליקויים חמורים בפיקוח של השו"ט.
מסקנות המבקרים היו כי ישראל אינה רשאית יותר לחתום על תעודות בריאות לייצוא דגים למדינות האיחוד האירופי, מאחר שהמצב התברואתי במפעלים וגם מנגנון הפיקוח הציבורי שלה על ייצור ועיבוד של דגים לייצוא אינם תואמים את התקנות האירופיות. כתוצאה מכך ביטל מנהל השו"ט את היתר הייצוא למוצרי דגים לכל המפעלים שאושרו לכך בעבר. ייצוא הדגים ומוצריהם מישראל למדינות האיחוד האירופי הושבת עד תיקון הליקויים ובדיקה חוזרת של המפעלים בידי נציגי האיחוד האירופי. יודגש כי מהמפעלים שלא נמצאו ראויים לייצא את תוצרתם לא נשלל היתר השיווק לשוק המקומי. יש לראות בחומרה את העובדה שמנהל השו"ט לא החיל על השיווק לשוק המקומי אותם כללים ולא ביטל את היתר השיווק בארץ של מפעלים אלה.
3. בתחילת 2009, לאחר הביקורת של המשלחת ולפי ההנחיות של הנהלת משרד החקלאות, החלו השו"ט ואגף הדיג לארגן ולהסדיר פיקוח וטרינרי, כמקובל באיחוד האירופי. נכתבו נהלים התואמים את התקנות האירופיות, והוכנה טיוטת תקנות שמטרתה להסדיר את הבסיס החוקי לפיקוח הווטרינרי על גידול דגי מאכל בישראל, מיונם ושיווקם. ואכן - בבדיקה חוזרת שנערכה באוקטובר 2009 התרשם הצוות מטעם האיחוד האירופי לחיוב מהפעילות לתיקון הליקויים. לאחר בדיקתו אושרו (רק) שני מפעלים לייצא לאיחוד האירופי, לעומת שמונה שאושרו ביולי 2008, לפני ביקור המשלחת.
4. ב-2010 הסתפק השו"ט רק באיסוף מידע על כל משקי הגידול, במתן הסברים למגדלים על הדרישות שיצטרכו לעמוד בהן ובבדיקה אם יש להם רישיון עסק.
היעדר תקנות מחייבות ואי-פיקוח מספק על כל שלבי הגידול עלולים לגרום לכך שגם המפעלים שאושרו לייצוא ייפסלו, אם נציגי האיחוד האירופי יגיעו לביקורת נוספת.
התוצאה היא שענף הדיג פועל ללא הסדרה מספקת: עד שלהי 2010 טרם הותקנו התקנות, ואת הנהלים קשה לאכוף משום שלא ניתן להטיל סנקציות (קנס מינהלי, למשל) על העבריינים. לפיכך חשוב מאוד לעגן את הוראות הנוהל בתקנות.
סיכום והמלצות
הדגה בכינרת היא מרכיב חשוב במארג המזון ותורמת לאיזון האקולוגי ולאיכות המים באגם. שלל הדיג בכינרת התמעט בשנים האחרונות והגיע לשפל חסר תקדים בשנת 2008, בעיקר מן הסיבות האלה: ניהול כושל של אגף הדיג - מתן היתר לדיג ברשתות בלתי-חוקיות (בעלות עיניים קטנות מדי), ללא סמכות ושלא בהתאם לתקנות; אי-פיקוח יעיל על הדיג ואי-טיפול בבעיית הקורמורנים הניזונים מהדגה בכינרת. אלה - וגם אחרות - תרמו לדלדול הדגה. הנתונים הללו מעוררים חשש ממשי לפגיעה אקולוגית אם חלילה תהפוך הכינרת לאגם שחיים בו מעט דגים מזנים ספורים.
החלטת הממשלה להשבית את הדיג בכינרת לשנתיים, החל באפריל 2010, טרם מומשה. העניין תלוי ועומד להכרעת בג"צ.
הטיפול הכולל בכינרת מתעכב גם הוא. מן הראוי שאגף הדיג יפעל לקידום העניין, במיוחד, להגברת הפיקוח והאכיפה, ולקידום הטיפול בבעיית הקורמורנים.
אגף הדיג לא ניצל ביעילות את המשאבים הדלים שעמדו לרשותו כדי לקיים פיקוח ואכיפה יעילים ולמנוע עבריינות דיג, שתרמה להידלדלות מתמשכת של הדגים. יש לטפל לאלתר וביסודיות בפיקוח ובאכיפה, להעמיד לרשות מחלקת הפיקוח אמצעים מספיקים ולהכין לשם כך תכנית פעולה מסודרת.
הפיקוח על איכות הדגים הוא תפקידם של השירותים הווטרינריים. כדי להסדיר את הפיקוח הווטרינרי על גידול דגי מאכל המיועדים לשוק המקומי ולייצוא על משרד החקלאות להתקין תקנות בנושא. יש להבטיח שיהיה תקן אחיד לתוצרת המיועדת לייצוא ולזו המשווקת לשוק המקומי ולהכשיר די עובדים בשו"ט לאכיפת הדין.