בחינת יישום הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל

פעולות הביקורת

רשות מקרקעי ישראל

משרד מבקר המדינה בדק ברשות מקרקעי ישראל, בלשכת רישום מקרקעין שבמשרד המשפטים, במשרד הבינוי והשיכון ובמשרד האוצר (באגף התקציבים ובאגף השכר והסכמי עבודה) את יישומה של רפורמה ברשות מקרקעי ישראל שעליה החליטה הממשלה.

בחינת יישום הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל

תקציר
בשנים 2004-1986 מינתה ממשלת ישראל שלוש ועדות לבחינת יעדי המדיניות הקרקעית במדינת ישראל. מרבית ההמלצות אומצו על ידי הממשלה ועל ידי מועצת מקרקעי ישראל. במאי 2009 החליטה הממשלה על יישום הרפורמה ועל הקמת רשות מקרקעי ישראל  (להלן - רמ"י) במקום מינהל מקרקעי ישראל, ובאוגוסט 2009 תיקנה את חוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון מס' 7), התשס"ט-2009 (להלן - החוק). בעקבות זאת במאי 2011 נחתם הסכם קיבוצי מיוחד בין מנהל רמ"י דאז לבין הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר ובין הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - ההסכם). ביוני 2013 נחתם עדכון להסכם הקיבוצי המיוחד (להלן - עדכון להסכם), ובו צוין כי מועד המעבר ממינהל מקרקעי ישראל לרמ"י הוא מרץ 2013.

הרפורמה מבוססת על שלושה נדבכים מרכזיים: 1. שינוי פנים - ארגוני מקיף במינהל מקרקעי ישראל והפיכתו לרשות ממשלתית שתפקידי הליבה שלה הם הקצאה ושיווק של קרקעות בהתאם לצורכי המשק ושמירה על המקרקעין בישראל. 2. הקניית בעלות על מקרקעין עירוניים המיועדים למגורים ולתעסוקה לבעלי חוזי חכירה אשר רכשו זכויות מהוונות (להלן - פעולות מתכלות), במטרה לצמצם את החיכוך בין החוכרים לבין רמ"י. עד לסיום ההליכים של הקניית הבעלות, הטיפול בחוזים ייעשה באמצעות מיקור חוץ. 3. העברת האחריות לפיתוח מרמ"י לרשויות המקומיות ומשרד הבינוי והשיכון.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-יולי 2013 את יישום הרפורמה על כל שלביה. הבדיקה נערכה במשרדי רמ"י; במשרדי לשכת רישום המקרקעין אשר במשרד המשפטים (להלן - לשכת הרישום); במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משהב"ש); במשרד האוצר (אגפי התקציבים והממונה על השכר) ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).

עיקרי הממצאים

מבנה רשות מקרקעי ישראל

על פי מבנה הרפורמה שעוגן בהסכם ממאי 2011 (להלן - המתווה המקורי), רמ"י תורכב משלוש חטיבות: חטיבת שירות, חטיבה עסקית וחטיבת שמירה על הקרקע. לחטיבה העסקית ולחטיבת השמירה על הקרקע יהיו ארבעה מרחבים, ואילו בחטיבת השירות יהיה מטה בלבד. בפועל עם מינויו של מר בנצי ליברמן לתפקיד המנהל הנוכחי של רמ"י (להלן - מנהל רמ"י הנוכחי), הוא שינה את המתווה המקורי וקבע שלחטיבה העסקית יהיו שישה מרחבים, כמספר המחוזות שהיו בה לפני הרפורמה; לחטיבת השמירה על הקרקע יהיו ארבעה מרחבים ולחטיבת השירות יתווספו חמישה מרחבים (להלן - המתווה המעודכן). כמו כן פעל מנהל רמ"י הנוכחי לשיבוץ מחודש של העובדים תוך ביצוע שינויים ארגוניים מהותיים.

מסקירת מבנה רמ"י עולה כי מספר העובדים לפי המתווה המעודכן גדול ב-83 מהמספר שנקבע במתווה המקורי. 21 מאותם עובדים הופנו למטות הרשות והחטיבות ו-55 מהם הופנו לחטיבת השירות. הרכב זה אינו עולה בקנה אחד עם תכליתה העיקרית של הרפורמה - לרכז את משאבי רמ"י במטלות הליבה, שהן שיווק הקרקעות בישראל ושמירה עליהן.

מיקור חוץ

על פי המתווה המקורי של הרפורמה, פעולות השירות אמורות היו להיעשות באמצעות גופים חיצוניים, במטרה להפנות את משאבי רמ"י לביצוע פעולות הליבה - שיווק המקרקעין והשמירה עליהם. על פי ההסכם נמסרו לגופים חיצוניים רק חלק מפעולות השירות, אולם על פי חוות דעתו של מנהל רמ"י דאז, ניתן לבצע באמצעים ממוחשבים ובמטה השירות את מרבית פעולות השירות שלא נמסרו לגופים חיצוניים. מנהל רמ"י הנוכחי לא קיבל את חוות הדעת האמורה והחליט על מתווה מעודכן לרמ"י, ולפיו אף על פי שמדובר בפעולות מתכלות, מרבית השירותים יינתנו על ידי רמ"י, שחטיבת השירות שלה, שנועדה כאמור, על פי המתווה המקורי, לכלול מטה בלבד - תכלול גם חמישה מרחבים. כך למעשה הוחמצה האפשרות להגיע לכדי צמצום החיכוך בין רמ"י לחוכרים, מטרה שהייתה מיסודותיה העיקריים של הרפורמה שעליה החליטה הממשלה.

אגף התקציבים במשרד האוצר הגיב בהסתייגות לשינויים במתווה המקורי של הרפורמה. לדעתו, היענות לדרישות רמ"י בכל הנוגע להגדלת תקן העובדים לא תביא לצמצום כוח האדם, יהיו להן השלכות לגבי רפורמות עתידיות במגזר הציבורי, שאף בהן תהיה תביעה לצמצום בכוח האדם; עוד טען אגף התקציבים כי הטיפול השוטף של מטה חטיבת השירות בחוכרים היה אמור להימשך עד להעברת הבעלות בטאבו, ואילו המגע השוטף הישיר עם החוכרים היה אמור להתבצע באמצעות הגופים החיצוניים. על כן המתווה המעודכן נוגד את המבנה הארגוני שאישרה הממשלה, וכדי להמשיך בו יש לשקול לקבל את אישורה. למרות ההסתייגויות שפורטו לעיל, אישר משרד האוצר את בקשת מנהל רמ"י הנוכחי בלא שביקש את אישור הממשלה לכך.

עלות הרפורמה - ההסכם הקיבוצי והשכר לעובדים

על פי נתוני השכר בפועל, תוספת השכר הממוצעת שיקבל עובד ברמ"י בעקבות הרפורמה (ללא מענקים או תוספות שנתיות) היא כ-4,300 ש"ח בחודש , קרי גידול של כ-36% לעומת השכר הממוצע לעובד לפני הרפורמה. מדובר בתוספת של כ-35 מיליון ש"ח לשנה (בחישוב לפי 676 עובדי רמ"י). מנגד טוען הממונה על השכר באוצר כי הגידול בשכר הממוצע לעובד אינו עולה על כ-20.5% מהשכר המקביל לפני הרפורמה (כולל מענקים). לדעת משרד מבקר המדינה גידול זה נובע מהתוספת שקיבלו העובדים בעת שיבוצם לתפקיד החדש, שבמהלכו קודמו רובם בדרגה או בשתי דרגות נוספות.

על פי ההסכם הקיבוצי, שכר היסוד של עובדי רמ"י יתבסס על שכר היסוד כולל מרכיב הפרמיה במסגרת שכר עידוד שקיבלו לפני הרפורמה. זאת אף שלפי ההסכם הקיבוצי העובדים יזכו למענקים ולתוספות בגין הישגיהם בעבודה שאמורים להחליף את שכר העידוד שקיבלו לפני הרפורמה.

במסגרת הרפורמה העניקה המדינה תנאי פרישה מוגדלים לכ-200 עובדים כדי לצמצם את מספר העובדים ברמ"י ולייעל את המערכת. בפועל פרשו 184 עובדים בלבד בעלות של כ-150 מיליון ש"ח, אולם לצורך יישום המתווה המעודכן גייס מנהל רמ"י הנוכחי כ-170 עובדים חדשים. באופן זה המטרה שלשמה עודדה הממשלה פרישת עובדים - קרי התייעלות המערכת - לא הושגה.

הרשות החלה לפעול רק במרץ 2013, ולמרות זאת, על פי העדכון להסכם, קיבלו עובדי רמ"י מענק בגין הישגים אישיים ומצוינות בעבודה בסך 750 ש"ח לחודש לעובד לתקופה של 14 חודשים, ובסך הכול 12.5 מיליון ש"ח. המענק שולם עבור תקופה שבה הרשות טרם החלה לפעול, בגין הישגים אישיים בעבודה שטרם בוצעה.

עלות הרפורמה כוללת תוספת שכר של יותר מ-35 מיליון ש"ח לשנה, והוצאות חד-פעמיות בסך של 206.5 מיליון ש"ח: מענק חד-פעמי בסך 12.5 מיליון ש"ח; מענק פרישה מוקדמת בסך 150 מיליון ש"ח ו-44 מיליון ש"ח הוצאות שונות.

משמעותו של המתווה המעודכן הוא אפוא שהחסמים שעליהם הצביעו הוועדות השונות, ושבגינם התקבלו החלטות הממשלה בנושא, נותרו על כנם. כיוון שמרבית פעולות השירות נותרו באחריות רמ"י, הונצח החיכוך עם החוכרים. הפעולות לייעול רמ"י כגון צמצום כוח האדם בכ-200 משרות, איחוד המרחבים והעברת פעולות השירות לגופים חיצוניים, פעולות שבגינן הסכימה המדינה לשאת בתשלום תוספות שכר ותנאי פרישה מוגדלים - לא יושמו. יוצא אפוא שהמדינה שילמה מיליוני שקלים עבור מתכונת מסוימת של רפורמה אך קיבלה רפורמה במתכונת שונה לחלוטין.

שיבוץ העובדים שהועברו מהמינהל לרשות

במסגרת יישום הרפורמה ביצעה רמ"י הליך של שיבוץ מחודש של עובדיה. הליך זה נעשה בהתייחסות לטופסי הבקשה שמילאו העובדים בלבד, בלי שנערכו להם ראיונות אישיים וללא קריאת תיקיהם האישיים. בבדיקת שיבוצם של 82 עובדים נמצא כי 13 מהם שובצו בתפקידים מסוימים, אף שמקורות החיים שלהם עלה שהם אינם עומדים בתנאי הסף של המשרה מפאת חוסר ניסיון בתפקיד. 11 עובדים נוספים שובצו בתפקיד השונה במהותו מזה שמילאו לפני הרפורמה, אף שאין להם ההשכלה הפורמאלית המתאימה. עוד נמצא כי חלק מהעובדים שובצו בתפקיד זהה לתפקיד שמילאו לפני הרפורמה או דומה לו, ולמרות זאת קודמו בדרגה אחת או שתיים. הרפורמה נועדה לטייב את כוח האדם ברמ"י בתמורה להעלאת השכר. אולם בפועל מינתה רמ"י לתפקידים מקצועיים וניהוליים עובדים חסרי כישורים מתאימים, כגון ניסיון והשכלה.

פיתוח

על פי החלטות הממשלה, האחריות לפיתוח התשתיות תועבר בהדרגה מרמ"י אל הרשויות המקומיות ואל משהב"ש. בפועל לא העבירה רמ"י למשהב"ש את הטיפול בעבודות הפיתוח, ועל כן במועד הביקורת היא עדיין הייתה מעורבת - כמי שמסייעת בגביית המימון - בעבודות הפיתוח של 31 פרויקטים, שישווקו על ידה בשנים 2014-2013. ב-16 מהפרויקטים היא אף מבצעת את הפיתוח עצמו באמצעות חברות מנהלות שהיא מעסיקה.

הקניית בעלות על מקרקעין עירוניים המיועדים למגורים ולתעסוקה

רמ"י העריכה כי כמות הנכסים במלאי המועמדים להקניית בעלות היא כמיליון, הקניית הבעלות בחלקם מותנית בתשלום. תהליך הקניית הבעלות החל בשנת 2006, אולם עד דצמבר 2013 הוקנתה הבעלות על כ-300,000 נכסים בלבד, כלומר עדיין יש להקנות את הבעלות על כ-700,000 נכסים.

רמ"י אינה עומדת בביצוע תכניות העבודה להקניית בעלות בנכסים. בשנת 2011 למשל היא הייתה אמורה להקנות את הבעלות על 47,000 נכסים, אך הקנתה את הבעלות רק על כ-25,000; בשנת 2012 היא הייתה אמורה להקנות את הבעלות על 50,000 אך הקנתה את הבעלות רק על כ-29,600 נכסים; ובשנת 2013 הייתה אמורה להקנות את הבעלות על 51,000 נכסים, אולם הקנתה את הבעלות רק על כ-32,500 נכסים.

הסיבות לעיכובים בביצוע תכנית העבודה להקניית בעלות על נכסים הן אלה: התארכות המשא ומתן בין ההנהלה לעובדי רמ"י בדבר החתימה על הסכם העבודה; פרטים שגויים (כגון כתובות של חוכרים) בספרי הנכסים של רמ"י; התארכות הפעולות לאימות הנתונים הכלולים בספרי רמ"י והשוואתם לאלו הקיימים בלשכת רישום המקרקעין; עיכוב בקביעת רשימת היישובים באזורי עדיפות לאומית ובהכנת טבלאות שומה לצורך קביעת ערך הנכסים.

כאמור, בדצמבר 2013 נותרו עוד 700,000 נכסים המועמדים לקבל בעלות, על פי החלוקה הזאת: 127,000 נכסים המנוהלים בידי חברות משכנות , שאינם רשומים בלשכת הרישום; 311,000 נכסים בבעלות קק"ל; 101,000 נכסים תמורת תשלום מהם 58,000 רשומים בלשכת הרישום; ו-161,000 נכסים ללא תמורה מהם 81,000 רשומים בלשכת הרישום. כלומר רק 139,000 נכסים הרשומים בלשכת הרישום אפשר להעביר לבעלות חוכרים.

נכסים בניהול חברות משכנות: האחריות לרישום דירות בבניה רוויה מוטלת על חברות משכנות. חברות אלה בדרך כלל גובות תשלום מהרוכשים לצורך הרישום. עד מועד סיום הביקורת הן לא פעלו לביצוע הרישום האמור, ורמ"י לא הצליחה לחייבן לעשות כן.

נכסים בבעלות קרן קיימת לישראל (להלן-קק"ל): בשנת 1961 חתמו מדינת ישראל וקק"ל על אמנה, הקובעת כי קק"ל תפעל לרכישת קרקעות, כשהיא מונחית בידי התפיסה העקרונית שלפיה המקרקעין לא יימכרו אלא יישארו בבעלות העם ויימסרו בחכירה בלבד. על פי האמנה, המקרקעין של קק"ל ייחכרו בלבד וינוהלו לפי המדיניות הקרקעית שתקבע מועצת מקרקעי ישראל ובכפיפות לתזכיר ולתקנות ההתאגדות של קק"ל. המדינה קיימה בשנים 2008-2006 משא ומתן עם קק"ל לשינוי סעיף זה באמנה, כדי שיהיה אפשר להעביר גם את הבעלות על המקרקעין שבבעלותה. ביוני 2009 הגיעו השתיים להסכם. במועד סיום הביקורת היה הנושא תלוי ועומד בערכאות משפטיות, ועד קבלת ההכרעה בנדון מנועה רמ"י מלהעביר את הבעלות על נכסים אלו.

סיכום והמלצות

שיטת ההקצאה של מקרקעין לחוכרים עירוניים גרמה במשך שנים לרמה גבוהה של חיכוך בין החוכרים לבין רמ"י. משאבים כספיים לא מבוטלים ומשאבי כוח אדם הופנו לטיפול בחוכרים, תחת שיופנו למאמץ העיקרי של שיווקם וניהולם היעיל של המקרקעין. בשנים 2004-1986 המליצו שלוש ועדות שמונו לבחינת ניהול המקרקעין בישראל, לשנות את השיטה להקצאת הקרקעות מחכירה לבעלות, כדי לצמצם את החיכוך האמור ולהתמקד בתפקידי הליבה - שיווק מקרקעין ושמירה על הקרקע. מהלך כזה נדרש כדי שרמ"י תוכל לתת מענה לצורכי המשק בתחום הדיור, התעשייה והתיירות. המלצתן של הוועדות אומצה על ידי ממשלת ישראל, והיא החליטה ליישם רפורמה במסגרת החדשה של רמ"י .

במאי 2011 נחתם הסכם המסדיר את תנאי ההעסקה והמבנה הארגוני של רמ"י על פי המתווה שהומלץ. אלא שמנהל רמ"י הנוכחי החליט על מתווה מעודכן, השונה מן הפרמטרים שנקבעו במתווה המקורי: בראש ובראשונה הוחלט על השארת מרבית הטיפול בחוכרים בידי רמ"י וכמו כן על מעורבות של רמ"י בנושא הפיתוח; פגיעה בהתייעלות המערכת בשל הגדלת כוח האדם; הרחבת חטיבת השירות; הגדלת המטה ועוד. דבר שנעשה ללא קבלת אישור הממשלה.

משמעותו של המתווה המעודכן היא שהחסמים, שעליהם הצביעו הוועדות השונות ושבגינם התקבלו החלטות הממשלה הרלוונטיות, נותרו על כנם. כיוון שמרבית פעולות השירות נותרו באחריות רמ"י, הונצח החיכוך עם החוכרים. הפעולות לייעול רמ"י כגון צמצום כוח האדם בכ-200 משרות, איחוד המרחבים והוצאת פעולות השירות למיקור חוץ, פעולות שבגינן הסכימה המדינה לשאת בעלויות גבוהות כגון תוספות שכר ופיצויי פרישה מוגדלים - לא יושמו, בשל מתווה הרפורמה המעודכן. יוצא אפוא שהמדינה שילמה מיליוני שקלים כדי ליישם מתכונת של רפורמה שנועדה לשפר את תפקודה של רמ"י, אולם קיבלה רפורמה במתווה אחר.