היבטים בטיפול המשטרה בקטינים המעורבים לכאורה בפלילים

​מבקר המדינה שם דגש מיוחד על הבטחת זכויות היסוד של הפרט במדינת ישראל, ובכלל זה על הבטחת זכויותיהם של קטינים. דוח זה, העוסק בטיפול בקטינים במערכת אכיפת החוק, הוא חלק ממימוש מדיניותו זו של מבקר המדינה. קטין המעורב בפלילים מטופל במערכת אכיפת החוק באופן שונה מבגיר. לפי הדין הישראלי, תקופת הקטינות מסתיימת בגיל 18 . באחריות פלילית (ואזרחית) נושא קטין מגיל 12, גיל שבו החוק מניח כי הוא מסוגל להבין את מלוא המשמעות של התנהגותו ואת המשמעות האנטי-חברתית של העברה שביצע.

חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 (להלן - חוק הנוער), קובע את דרכי פעולתם של הגופים הממלכתיים העוסקים בטיפול בנוער המעורב בפלילים. החוק חל על קטינים בני 18-12 שנה . חוק הנוער קובע הסדרים מיוחדים לקטינים המעורבים בפלילים על פי התחשבות במאפיינים הייחודיים לקטינים. החוק מבטא גם תפיסה ברוח האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד (להלן - האמנה) מנובמבר 1989 ובהתאם לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. על פי תפיסה זו יש להגן על זכויותיו של קטין כחשוד וכנאשם בביצוע עבירות, תוך התחשבות בכשריו המתפתחים, ובעקרון העל של טובת הקטין, כמו גם בשאיפה להחזיר נער שמעד למוטב .

ביולי 2008 התקבל בכנסת תיקון מס' 14 לחוק הנוער (להלן – תיקון 14). התיקון נועד להביא למימוש זכויותיהם של קטינים בהליך הפלילי תוך שמירה על כבודם ומתן משקל ראוי לשיקומם ושילובם בחברה. בתיקון נוספו הוראות מיוחדות בדבר זכות הקטין להביע עמדתו לפני קבלת החלטה בעניינו. הוראות מיוחדות נוספות נחקקו בדבר הודעה לקטין חשוד על אודות זכויותיו בטרם חקירתו, חקירת קטין רק בידי חוקר נוער שהוסמך לכך, הימנעות מחקירת קטינים בשעות הלילה, נוכחות הורה או קרוב אחר בחקירת קטין חשוד ובדיון במעצרו, קיצור פרקי הזמן עד להבאת קטינים לפני שופט, כבילת קטין במקום ציבורי, מעצר קטינים כאמצעי אחרון, תנאי החזקת קטין במעצר ובמאסר ונושאים נוספים.

מחלקת הנוער במטה הארצי של המשטרה היא הסמכות המקצועית העליונה בכל הקשור לטיפול המשטרה בקטינים. מחלקת הנוער עוסקת בחקירות, בילוש, מודיעין, הדרכה, ייעוץ, חקיקה, מניעה, מחקר, הערכה והסברה. בכל תחנות המשטרה פרוסות יחידות נוער הפועלות נגד קטינים שעברו על החוק. באפשרות המשטרה לפתוח שלושה סוגי תיקים לקטינים החשודים שעברו על החוק: תיקי טיפול (ט')  (להלן - תיקי ט'); תיקי טיפול מותנה (ט.מ.)  (להלן - תיקי ט"מ) ותיקי פרטי אירוע (פ.א.)  (להלן - תיקי פ"א).

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים מרץ-אוקטובר 2013 היבטים בטיפול המשטרה בקטינים המעורבים לכאורה בפלילים. הבדיקה עסקה בהליכי מעצר ובחקירה של קטינים, והתמקדה ביישום תיקון 14 שהתקבל ב-2008 ונכנס לתוקפו ביולי 2009, שתכליתו בין היתר התאמת החוק לעקרונות האמנה. בדיקות השלמה נעשו בשירות המבחן לנוער שבמשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד המשפטים - בפרקליטות ובסנגוריה הציבורית. כמו כן התקיימו פגישות עבודה עם נציגים מהאגודה לזכויות האזרח בישראל. דוח קודם בנושא פורסם בשנת 2001 .

במסגרת הביקורת בדק משרד מבקר המדינה מדגם  של תיקי מעצרי קטינים (להלן - המדגם) שנפתחו בשנת 2012 במטרה לבחון את טיפול המשטרה בקטינים בהתייחס לנושאים האלה: הודעה לקטינים על זכויותיהם; היוועצות עם סנגור; הודעה להורים ונוכחות הורה בחקירה; חקירה בשעות הלילה וחקירה בידי חוקר נוער. מתוך 5,038 תיקי מעצרי קטינים, נדגמו 346 תיקים .

עיקרי הממצאים

האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד

ישראל חתמה על האמנה, שהמליצה לחוקק חוק ילדים מקיף, בשנת 1990 ואשררה אותה ב-1991. גם המלצות ועדת רוטלוי  התייחסו לכך. בפועל, האמנה אמנם נזכרת במגוון חוקים, אולם לא נחקק חוק ילדים כאמור ולא כל עקרונות האמנה זכו לעיגון בחקיקה. בתי המשפט יכולים לאכוף רק את ההוראות שעוגנו באופן ישיר בחקיקה, ואילו שאר הוראות האמנה משמשות מקור פרשני על פי חזקת ההתאמה .

מאז החתימה על האמנה לא יושמו כמה מהצעדים שעליהם הומלץ בה: לא הוקנו לגורם ממשלתי כלשהו כלים שיאפשרו לו להתמקד בצורכי הילדים ולבחון את האינטרסים שלהם בראייה כוללנית; אין ריכוז שיטתי של מידע על פעילותם של מנגנונים לשיתוף פעולה בין גופים ממשלתיים בנושא הילדים; אין ריכוז של התקציבים הממשלתיים המיועדים להם ואין ריכוז וניתוח של כל המידע הנצבר בעניינם.

תיקי מעצרי קטינים

בשנים 2012-2008 הייתה מגמת ירידה במספר התיקים שנפתחו לקטינים במשטרה, אך כמעט לא חל שינוי ביחס בין מספר תיקי ט"מ שנפתחו למספר תיקי פ"א שנפתחו. שיעורם של תיקי פ"א - המופיעים במרשם הפלילי של הקטין - נותר קבוע, והוא כ-70% מכלל התיקים שנפתחו לקטינים.

בין המחוזות השונים של המשטרה קיימת שונות במספר התיקים שנפתחו לקטינים וביחס בין תיקי ט' וט"מ שנפתחו לתיקי פ"א שנפתחו. במחוז ירושלים ובמחוז שומרון ויהודה (להלן - מחוז ש"י) שיעור תיקי הפ"א גבוה - כ-80% מכלל התיקים שנפתחו לקטינים. רק במחוז הצפון שיעור תיקי הפ"א נמוך מ-50%. המשטרה לא בדקה את ההבדלים הניכרים במספרי התיקים בין המחוזות ולא אבחנה את הסיבות להבדלים אלה.

אף שמחוק הנוער ומתיקון 14 עולה שיש להפעיל מעצר נגד קטינים רק כמוצא אחרון וגם בפסיקה נקבע שמעצר מהווה אמצעי חמור, שיש להשתמש בו רק בלית ברירה, הנתונים מורים שבמשך השנים לא חלה ירידה של ממש במספר מעצרי הקטינים. בשנים 2012-2009 חלה ירידה של כ-3% בממוצע יחסית לשנת 2008, השנה שבה התקבל בכנסת תיקון 14.

שמירה על זכויות הקטינים במעצרים לצורך חקירה

מעורבות הורים:  1.  חוק הנוער קובע כי לקטין חשוד קיימת הזכות לנוכחות הורה בחקירתו; לעומת זאת לגבי קטין עצור - הדבר נתון לשיקול דעת המשטרה. מתיקי מעצרים לא ניתן לדעת בבירור מתי בדיוק נעצרו הקטינים, האם חקירתם נערכה לפני המעצר ואז נדרשה בהתאם לחוק הנוער נוכחות ההורים בחקירה, או שחקירתם התקיימה לאחר המעצר ואז הדבר נתון לשיקול דעת המשטרה.

2.  מהמדגם ניתן להסיק שבשנת 2012 בכ-3,200 מ-5,038 (כ-64%) תיקי המעצרים חקירת הקטינים הייתה ללא נוכחות הורים.

3. מתוך 221 התיקים שנדגמו שבהם חקירת הקטינים נעשתה ללא נוכחות הורים, כ-33% מתייחסים לקטינים בני 15-12. מהמדגם ניתן להסיק שבלמעלה מ-1,000 תיקי מעצרים חקירת הקטינים בגילים אלה התקיימה ללא נוכחות הורים, אף שמדובר בגילים צעירים מאוד שבהם נוכחות מבוגר חיונית.

4. מכמה תיקים במדגם עולה כי החוקרים בתחנות הסתפקו בהתנגדות הקטין לנוכחות הורים בלי לציין את נימוקיו ובלי להסביר מדוע קיבלו את התנגדותו לנוכחותם.

5. לא כל ההורים יודעים שהם יכולים להיות נוכחים בחקירת ילדיהם הקטינים. בהוראות ובטפסים של חקירת קטינים אין כל התייחסות לנושא, ובמשטרה אין מידע אם הנושא הובא לידיעת ההורים ובכלל זה הוראות החוק וסייגיו.

6. במשטרה אין הנחיות למקרים שבהם הקטין לא נעצר וחקירתו נעשית בכמה שלבים, ואין מעקב אחר נוכחות ההורים בשלבי החקירה.

7. המחוקק נתן דעתו בחוק הנוער למקרים שבהם נמנע מן ההורים להיות חלק מן ההליך שעובר הקטין והדגיש בסעיפי החוק שקרוב אחר המוכר לקטין יכול למלא את מקום ההורים. נמצא כי בטפסים שממלאים קציני החקירות לרוב הם אינם מפרטים אילו אמצעים הם נקטו ואל מי פנו במקרים שבהם נבצר מן ההורים להגיע.

8. אף שחוק הנוער מציין כי נדרש לנקוט "מאמץ סביר" כדי לאתר הורה או קרוב אחר שיוזמן ללוות את הקטין בהליך החקירה, לא קבעה המשטרה בנהלים פנימיים מה הוא אותו מאמץ סביר ואילו פעולות יש לנקוט כדי שאכן יתקיים מאמץ זה לזימון הורה או בגיר אחר.

9. לפי חוק הנוער, קצין מוסמך רשאי להורות, בהחלטה מנומקת בכתב, על התחלת חקירתו של קטין אם ההורה או הקרוב האחר לא הגיע לחקירה בתוך זמן סביר. אולם המשטרה לא קבעה מה הוא אותו "זמן סביר", וקיים חשש שהחלטה בעניין זה תהיה שונה מחקירה לחקירה ומתחנת משטרה אחת לאחרת.

הודעה לקטין על זכויותיו: מהמדגם ניתן להסיק שבלמעלה מ-3,500 תיקים של מעצרי קטינים בשנת 2012 ההודעה לקטינים על זכויותיהם הייתה חלקית.

היוועצות עם סנגור:  1.  מהמדגם ניתן להסיק שבכ-3,200 תיקי מעצרים לא מימשו הקטינים את הזכות להיוועץ בסנגור לפני החקירה, ובכ-2,100 תיקים הדבר נעשה אף בלי שיש אסמכתה לוויתור זה מצד הקטין. יוער כי מתיקי המעצרים לא ניתן לדעת בוודאות באיזה שלב הקטין הוגדר כעצור ואז הוא זכאי להיוועץ בעורך דין, ומה היו הסיבות שהוא לא נועץ בעורך דין.

2. מנתוני הסנגוריה הציבורית עולה כי לא מעט הודעות לבקשה לייצוג מגיעות אליה מהמשטרה לאחר שכבר הסתיימה חקירת הקטין, ומכאן - בלי שקיבל ייעוץ לפני חקירה. בשנת 2012 היו 6,480 פניות לבקשת ייצוג מהסנגוריה הציבורית, אך רק 3,250 מהן התקבלו לפני חקירה: בירושלים למעלה מ-80% מן הפניות היו לפני חקירה; בנצרת, בחיפה, בתל אביב ובמחוז מרכז - רק כ-40% מן הפניות היו לפני החקירה.

מעצר וחקירה בשעות הלילה: אף שחוק הנוער קובע שקטין לא ייחקר בשעות הלילה, מהמדגם ניתן להסיק שבכ-1,600 תיקי מעצרים התקיימה החקירה בשעות הלילה. במרבית תיקי המדגם אמנם יש אישורים לחקירה בלילה אך הם אינם מנומקים ואינם מפרטים מה הייתה העילה לשימוש בחריג המצדיק חקירה בלילה. במצב זה מתיקי המדגם לא ניתן ללמוד באיזה מקרים נעשה שימוש בחריגים שהתיר החוק.

חקירה בידי חוקר נוער: נמצא כי רק בתיק אחד במדגם צוין במפורש שהחקירה נערכה בידי חוקר נוער. בתיקי המעצרים לא מצוין האם החקירה נעשתה בידי חוקר נוער מוסמך או בידי חוקר אחר שקיבל לכך אישור. מן המדגם עולה כי בכ-92% מן התיקים לא צוין האם החוקר היה חוקר נוער והאם החקירה נעשתה בהתאם להוראות המשטרה.

הטיפול בחריגים: המחוקק קבע מקרים חריגים שבהתקיימם יהיה מותר למשטרה לנהוג באופן שונה ממה שחוק הנוער קבע לגבי קטינים. שיעור החקירות של קטינים שבהן נעשה שימוש בחריגים שנקבעו בחוק הנוער הוא משמעותי. ראוי שהמשטרה תבחן את המקרים שבהם נעשה שימוש בחריגים כדי לדעת שאין היא נוהגת יד קלה במתן אישורים לשימוש בחריגים הקבועים בחוק הנוער.

הליכים חלופיים

1. תיקון מס' 16  לחוק הנוער מחייב כל קצין מבחן לשקול את התאמתו של קטין שקיים יסוד להעמידו לדין להליך חלופי . המשטרה משתמשת בעיקר בשתי תכניות להתמודדות עם עברות של בני נוער אשר התבחינים להשתתפות של קטינים בהן נוקשים.

2. התכנית "קבוצת דיון משפחתית" (קד"ם): נמצא כי בשנת 2011 הופנו אליה רק כ-2.3% קטינים שנפתחו להם תיקי פ"א, ובשנת 2012 כ-5.7%. ב-2012 כ-41% בלבד מבין שאלה שהופנו לקד"ם התחילו בפועל את התהליך, ורק כ-28% סיימו אותו. חלקם מתוך סך כל תיקי פ"א היה מזערי - 2.3% מהקטינים שנפתחו להם תיקי פ"א התחילו את התהליך, ורק 1.6% סיימו אותו.

3. התכנית "מובילים יחד למען הנוער" (מיל"ה): התכנית במהותה היא תכנית מניעה המיועדת הן לקטינים המצויים בסיכון והן לקטינים עוברי חוק, היא אינה מוגדרת כהליך חלופי להליך הפלילי או לחלקו, ואין בה מענה מלא לנדרש באמנה ובתיקון 16 לחוק.

סיכום והמלצות

הקמת מערכת שיפוט, ענישה וטיפול נפרדת לקטינים מצביעה על הצורך לאזן בין ההכרה ברצון להגן על זכויותיהם של קטינים גם אם עברו עברה ובין הצורך להגן על ביטחון הציבור. מצד אחד קיים הצורך בהענשת קטינים שעברו על החוק, ומצד שני האינטרס הציבורי יוגשם טוב יותר בשיקום הקטינים ושילובם בחברה. התפיסה החדשה בטיפול בקטינים נשאבה מן האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד שנחתמה בנובמבר 1989 ובאה לידי ביטוי בתיקון 14. בשנים האחרונות אמנם חלו בישראל שינויים בטיפול בקטינים אך עדיין נותרו נושאים רבים שלא טופלו ודורשים תיקון.

ראוי שהממשלה תפעל ליישום האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד ובכלל זה תקנה לגורם ממשלתי כלשהו כלים שיאפשרו לו להתמקד בצורכי הילדים ולבחון את האינטרסים שלהם בראייה כוללנית. עליו יהיה לרכז בשיטתיות את המידע על פעילותם של מנגנונים לשיתוף פעולה בין גופים ממשלתיים בנושא הילדים, את התקציבים הממשלתיים המיועדים להם ולרכז ולנתח את כל המידע הנצבר בעניינם.

במרבית תיקי המעצרים חסר מידע שעל פיו אפשר לדעת אם הטיפול המלא בקטין נעשה בהתאם להוראות הדין. במצב זה לא ניתן לקיים פיקוח ובקרה על תיקי החקירות. משטרת ישראל נדרשת לפעול בהתאם לתיקון 14 ולהטמיע ההוראות הכלולות בו בכל תחנות המשטרה. עליה לוודא שבכל תיקי המעצרים תהיה הודעה להורים; לפעול ככל האפשר לכך שחקירת הקטינים תהיה בנוכחות הורה או קרוב אחר; להקפיד שהודעתה לקטינים על זכויותיהם תהיה מלאה ומובנת להם ושחקירתם תיעשה על ידי חוקר נוער ובשעות היום ולא בלילה. כמו כן המשטרה נדרשת להמשיך וליזום תכניות חלופיות שיתאימו לקטינים נוספים, כך שמספר הקטינים שישתתפו בהן יגדל באופן משמעותי.

מבקר המדינה שם דגש מיוחד על הבטחת זכויות היסוד של הפרט במדינת ישראל, ובכלל זה על הבטחת זכויותיהם של קטינים. מהביקורת עולה תמונת מצב עגומה בכל הקשור ליישום ולהטמעה של הוראות הדין הרלוונטיות העוסקות בזכויות קטינים בהליך הפלילי. אף שהמשטרה עשתה כברת דרך בכל הקשור להליכים הננקטים כנגד קטינים, עליה לעשות בדק בית בבחינת הנושא, לפעול שבתיקי המעצרים יהיה מידע מלא על פרטי החקירה, תוך מתן דגש לקביעה באיזה שלב הקטין הוגדר כעצור, לרענן את ההנחיות, ולוודא שהתפיסה הגלומה בתיקון 14 הוטמעה בכל תחנות המשטרה כדי להבטיח את זכויות הקטינים.