היערכות שירותי הבריאות לעתות חירום - ממצאי מעקב

​משרד הבריאות אחראי למתן שירותי רפואה ובריאות לתושבי המדינה, ובכלל זה ממונה על הפעלת שירותי מניעה, אבחון, טיפול ושיקום באמצעות קופות החולים, בתי החולים, לשכות הבריאות המחוזיות , מגן דוד אדום (להלן - מד"א) ומוסדות רפואיים אחרים. האוכלוסייה האזרחית זקוקה גם בעתות חירום מתמשכות (כגון במלחמה, מתקפה קונוונציונלית או בלתי קונוונציונלית של טילים ורקטות; רעידת אדמה שבעקבותיה הרס משמעותי; ואירועים רחבי היקף כגון שרפות, פליטת חומרים מסוכנים או שיטפונות) לשירותים הרפואיים הניתנים בקהילה, כגון רפואה ראשונית , רפואת מומחים, אספקת תרופות, בדיקות מעבדה ובדיקות דימות ולשירותי התחנות לבריאות המשפחה ("טיפות חלב"). כמו כן זקוקה האוכלוסייה להמשך פעילות סדירה של בתי החולים ושל מד"א. דוח זה עוסק בעיקרו בעתות חירום שהן תוצאה של מלחמה.

פעולות הביקורת

בשנת 2006, לאחר מלחמת לבנון השנייה, בדק משרד מבקר המדינה את היערכות מערכת הבריאות לעתות חירום ואת תפקודה במלחמה. ממצאי הבדיקה פורסמו בדוח מיוחד בשנת 2007  (להלן - הדוח המיוחד). בחודשים ינואר-אוקטובר 2013 שב משרד מבקר המדינה ובדק את היערכות מערכת הבריאות לחירום, בעיקר בקהילה. נבדקו במיוחד נושאים אלה: החובה החוקית, הסמכות והאחריות למתן שירותי בריאות בעתות חירום; אספקת שירותי רפואה לאוכלוסייה בעורף:   1.  ב"מרפאות אחודות" של קופות החולים.   2.  לשוהים במקלטים, במרחבים מוגנים ובבתים וכן על ידי היחידות לטיפולי בית של קופות החולים; הטיפול בנפגעי חרדה; ניטור איכות מי השתייה; מלאי התרופות לשימוש הקהילה; הקצאה לאומית של משאבים במחסור כמו רופאים ואמצעי מיגון לצוותים הרפואיים; מיגון חדרי המצב (חמ"לים) במערכת הבריאות. כמו כן נבדקו סוגיות בהיערכות מערכת האשפוז (בתי החולים) ומד"א לעתות חירום.

הביקורת נערכה במשרד הבריאות באגף לשעת חירום (להלן - האגף לשע"ח) ובלשכות הבריאות המחוזיות של משרד הבריאות בתל אביב ובחיפה; ברשות העליונה לאשפוז ובריאות בשע"ח  (להלן - הרשות העליונה לאשפוז); בארבע קופות החולים; בפיקוד העורף של צה"ל (להלן גם - פקע"ר) ובמד"א. בדיקות השלמה נעשו במשרד להגנת העורף ובצה"ל במפקדת קצין רפואה ראשי. במסגרת ביקורת זו לא נבדק תפקודם של המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל.

עיקרי הממצאים

האחריות להכנת העורף לעתות חירום

משרד הביטחון הפיץ בפברואר 2011 את "תזכיר חוק היערכות העורף לשעת חירום, התשע"א-2011". אולם נכון לאוקטובר 2013, מועד סיום הביקורת - למעלה משבע שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה ויותר מ-22 שנה מאז הקמת פיקוד העורף בצה"ל - אין עדיין חוק מקיף המסדיר את הטיפול בעורף בעתות חירום על כל היבטיו ומבהיר מהם הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים הפועלים בתחום ומהם קשרי הגומלין ביניהם.

סמכות הרשות העליונה לאשפוז

כבר בדוח המיוחד מ-2007 נמצא כי לרשות העליונה לאשפוז אין סמכות להנחות את מוסדות הבריאות - דבר שעלול להקשות את תפקודה. בביקורת עלה כי כבר בשנת 1995 החל משרד הבריאות לקדם טיוטה להצעת חוק בנושא מערך הבריאות בשעת חירום. ואולם עד למועד סיום הביקורת הנוכחית באוקטובר 2013, ואף שחלפו כ-18 שנה מאז הטיוטה הראשונה, טרם גובש סופית חוק המסדיר את סמכויות הרשות העליונה לאשפוז . הדבר עלול לפגוע בהיערכות מוסדות הבריאות לעתות חירום ובתפקודם בחירום. יש לראות זאת בחומרה.

החובה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי למתן שירותי רפואה בקהילה בעתות חירום

חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן - החוק), אינו מתייחס במפורש למתן שירות רפואי בקהילה בעתות חירום. בהיעדר התייחסות מפורשת בחוק לשעת חירום, יש קושי לקבוע על מי חלה האחריות למתן שירות רפואי בעתות חירום, ובאיזה היקף. כבר בדוח המיוחד בשנת 2007 קבע משרד מבקר המדינה כי יש להסדיר בחוק את היערכותן של קופות החולים לעתות חירום ואת היקף השירותים והטיפולים הרפואיים שיינתנו בעתים כאלה לאוכלוסייה. ואולם עד למועד סיום הביקורת הנוכחית (אוקטובר 2013) לא הסדיר משרד הבריאות את הנושא בחוק או בכל דרך אחרת.

משימות הקופות בעתות חירום והסתייגויותיהן

תגובת משרד הבריאות לטענות הקופות לגבי הצורך בהסדרת הנטל הכספי עליהן בעתות חירום ולגבי אופן הכנתן ברגיעה, הייתה כי "ההיערכות למצבי חירום היא חלק מהשוטף ואחריות כל גוף לספוג את ההיערכות. עם זאת נמשיך במאמצנו לנסות להשיג תקציב לעיבוי ההיערכות בפניות חוזרות לאוצר". בכך לא הוצג פתרון שיניח את דעתן של הקופות. הכללית - הקופה הגדולה ביותר, המבטחת 55% מהאוכלוסייה - טוענת כי מאחר שהמדינה אינה מקצה מקורות מימון ומשאבים לתכנון ולהיערכות למצבי חירום, היא אינה יכולה להיערך כנדרש. התקציב שהשקיעה בהיערכות, שנלקח מתקציבה השוטף, אינו מאפשר מוכנות מיטבית, וקיימים תרחישים שהיא אינה יכולה להיערך אליהם. משרד הבריאות אף לא בדק אם הקופות מסוגלות לעמוד בנדרש מהן בעתות חירום.

לפי עמדת הכללית, לקופות יש מחויבות לספק את שירותי הבריאות הכלולים בסל הבריאות תוך עמידה בתקציבים שהוקצו לכך וניצול מיטבי שלהם, ואילו כל פעילות אחרת המוטלת עליהן - כמו היערכות לעתות חירום  - תבוא על חשבון אספקת השירותים שבסל.

עד למועד סיום הביקורת באוקטובר 2013, לא נקבע בחוק או בנהלים היקף השירותים שעל קופות החולים לספק בהתאם למצבי לחימה שונים ובהתאם למשך הלחימה, במטרה להבטיח רמת שירות ראויה לאוכלוסייה.

בביקורת עלה כי הקופות התייחסו בנוהליהן באופן כללי לאפשרות לנדידת אוכלוסייה בין אזורים בארץ, ואולם נמצא כי אין היערכות פרטנית ראויה לאפשרות זו, כגון הכנת תכניות לרענון הסגל הרפואי עם התמשכות הלחימה, לניוד רופאים ואנשי סגל מאזור לאזור ולתגבור כוח האדם.

אספקת שירותי רפואה בקהילה בעתות חירום

זמינות הסגל הרפואי:   1.  הרשות העליונה לאשפוז והאגף לשע"ח לא ביצעו ניתוח כמותי של כוח האדם הזמין לטובת מערך הטיפול הרפואי בקהילה, אף על פי שכבר ב-2001 הצביע "תרחיש הייחוס הענפי למערכת הבריאות" על הצורך בכך (ראו גם בהמשך). לא נמצא כי הרשות העליונה לאשפוז או האגף לשע"ח ביצעו ניתוח כמותי, בהתבסס על נתוני הביקוש הצפויים, לשם תכנון המענה הנדרש ממערכת הבריאות בחירום. 2. החובה להתייצב לעבודה במפעל חיוני או במפעל למתן שירותים קיומיים אינה חלה על אישה בהיריון או על אישה בשנה שלאחר הלידה . יש גם להביא בחשבון שלא כל העובדים שיוצאו להם צווי ריתוק אכן יתייצבו לעבודה.

פיזור המרפאות האחודות למתן שירות לחברי כל קופות החולים: מערכת הבריאות אמורה להפעיל בעתות חירום כ-300 מרפאות אחודות ממוגנות בפריסה ארצית. ואולם נמצא כי אזורים רבים מרוחקים מהמרפאה האחודה הקרובה ביותר אליהם. כך למשל, במחוז חיפה אין מרפאות אחודות בעין הים, בקריית שפרינצק ובקריית חיים.

מיגון המרפאות האחודות: עובדי הקופות עצמן הם שמיפו את מצב המיגון של רוב המרפאות, אף על פי שאינם מוסמכים לכך. רמת המיגון של רוב המרפאות לא נבדקה ואושרה בידי פקע"ר או בידי גורם מוסמך אחר.

גיבוי לתשתיות המרפאות האחודות: לרוב המרפאות האחודות אין אמצעי גיבוי כגון גנרטור חירום או מכלי מים רזרביים שיאפשרו פעילות רציפה שלהן גם לאחר פגיעה בתשתיות.

ביטוח הסגל הרפואי הפועל במרפאות האחודות: רוב קופות החולים לא הסדירו ביטוח לאנשי סגל מקופות אחרות שיישלחו לתגבר מרפאות אחודות בשעת חירום .

תרגול הפעילות במרפאות האחודות: משנת 2007 ועד למועד סיום הביקורת לא בוצע תרגול מלא וכולל  לבחינת תפקודן של המרפאות האחודות, לרבות אופן איושן בעתות חירום, קבלת נתונים מתיקי חולים שאינם מהקופה המפעילה את המרפאה, עמידות מערכות התקשורת והמחשוב והעברת דגימות למעבדות.

טיפול בחולים המשויכים בשגרה ליחידות לטיפולי בית

סגל היחידות לטיפולי בית: היחידות לטיפולי הבית בקופות, המטפלות בשגרה בכ-31,000 חולים, נעזרות גם בשירותיהן של חברות חיצוניות. כמו כן נחתמים הסכמים מקומיים עם רופאים עצמאיים לטיפול במאושפזי הבית. רופאים אלו מועסקים בדרך כלל בבתי חולים או בקופות חולים נוספות, ושירות זה ניתן על ידם כעבודה נוספת. קיים חשש כי בעתות חירום ירותקו רופאים אלו למקום עבודתם או יגויסו לשירות מילואים. דבר זה עלול לפגוע בטיפול בשעת חירום בחולים רבים המטופלים על ידי היחידות לטיפולי בית. כמו כן לא הוערך מספר הצוותים לטיפולי בית שיידרש למתן מענה הולם בשעת חירום. קיים חשש כי חולים המשויכים ליחידות לטיפולי בית ושלא יטופלו, יעמיסו את בתי החולים בפעילות.

אומדן מטופלים: בביקורת לא נמצא כי במשרד הבריאות ובקופות נערך אומדן של מספר מטופלי הבית הצפויים בחירום, בהתחשב בפינוי מטופלים מביתם למוסדות גריאטריים (בין היתר בגלל צפי להיעדרות של מטפלים זרים) מחד, ובתוספת המטופלים עקב שחרור מוגבר מבתי החולים כדי לפנות מיטות לנפגעים (בהתאם לתכניות המבצעיות) מאידך.

טיפול בחולים השוהים במקלט או בביתם

1. היערכות לביקורי בית כולל אמדן ביקורים צפוי - הקופות דיווחו על כ-128,000 ביקורי בית של רופא בשנת 2012 (נוסף על ביקורי סגל היחידות לטיפולי בית, המטפלות בכ-31,000 חולים בביתם). ביקורים אלה כוללים ביקורי נוחות , שמחלקם אפשר להימנע בעתות חירום. ואולם אין בקופות אומדן של הדרישה לביקורי בית, בשל חוסר יכולתם של חולים להגיע למרפאה בעתות חירום, ולא נמצא שהקופות נערכו למתן מענה ראוי לצורך בביקורים כאלה.

משרד הבריאות גיבש ב-2008 טיוטת נוהל לטיפול באוכלוסייה השוהה בעתות חירום בבית או במקלט, והקופות מכבי ומאוחדת כללו את הוראותיו בנוהל שלהן ופרטו בו את אופן הטיפול בחולים השוהים במקלטים; הקופות הכללית ולאומית לעומת זאת מסתייגות מהוראות הנוהל, וטוענות שהנוהל אינו ישים עקב צפי לחוסר במשאבים.

האגף לשע"ח היה אמור לבחון את נוהל ביקורי הבית בחירום ולעדכנו עד לסוף יוני 2013. אולם עד למועד סיום הביקורת לא פנה האגף לקופות לקבל את התייחסותן לנושא, הנוהל לא עודכן ואין פתרון מוסכם לשיטת מתן המענה הרפואי לכלל האוכלוסייה האזרחית בבית או במקלטים.

2. שירותי טלרפואה בעתות חירום - קופות החולים מפעילות שירותי טלרפואה בהיקפים ניכרים לאלפי חולים בבתיהם (למשל לחולי אי-ספיקת לב ומחלת ריאות חסימתית). השירותים כוללים תמיכה וייעוץ באמצעות מערכת מחשב הנמצאת בבית החולה ומחוברת למוקד מיוחד בקופה או בבית חולים. משרד הבריאות והקופות עדיין לא קבעו כללים ונהלים בדבר שירותי הטלרפואה שיינתנו בעתות חירום ולא נערכו למתן השירותים, ויש חשש שחולים אלה יגדשו את בתי החולים והקופות אם לא ימשיכו לקבל את השירות בבתיהם.

מלאי תרופות לשימוש הקהילה בעתות חירום

בפברואר 2003 החליטה הרשות העליונה לאשפוז לפנות ליבואנים ולספקים בבקשה שיגדילו את מלאי התרופות לשעת חירום הקיים ברשותם, וכמו כן הוחלט לפנות בבקשה דומה לבתי החולים, לקופות החולים ולחברת "שראל" . בשנת 2007 נבדק שוב, כחלק מהפקת הלקחים ממלחמת לבנון השנייה, נושא אספקת התרופות על ידי קופות החולים לחולים כרוניים בעתות חירום. בבדיקה עלה כי רמות המלאי נקבעות בהתאם למדיניות הקופות, וכי לא ניתן להבטיח שנשמר בכל קופה מלאי מספיק ולו לחודש ימים. עד למועד סיום הביקורת - יותר מעשור לאחר קבלת ההחלטה לפנות ליבואנים ולספקים וכשש שנים מאז הבדיקה שהעלתה כי הקופות אינן מבטיחות לשמור על מלאי לעתות חירום - לא הוסדר הנושא עם הקופות ולא הועברה פנייה ליבואנים ולספקים.

מיגון מטות החירום וחדרי המצב

מטה הרשות העליונה לאשפוז, שאחראי להפעלת מערכת הבריאות במדינת ישראל בעתות חירום, ממוקם באחד ממבני משרד הבריאות בתל אביב ואינו ממוגן כלל. גם מטה (חמ"ל) הרפואה של פיקוד העורף בצה"ל שוכן בבניין שאינו ממוגן. במטות המחוזיים של משרד הבריאות וכן בהנהלות קופות החולים ובמטות המחוזיים שלהן נמצאו חדרי מצב שאינם בנויים או ערוכים באופן שהולם את ייעודם. משרד הבריאות ופקע"ר לא בחנו האם סביר בעתות חירום להפעיל חדרי מצב בקומות גבוהות של בניינים רבי-קומות, שם ממוקמים חלקם.

הטיפול בנפגעי חרדה

במלחמת לבנון השנייה דווח על 4,547 נפגעי דחק וחרדה. עד אמצע שנת 2013 הכין משרד הבריאות 64 אתרי דחק , כדי שהנפגעים לא יציפו את בתי החולים ויקשו עליהם לטפל בפצועים. משרד הבריאות מסר כי פריסת האתרים נקבעה לפי תרחיש הייחוס, בהתאם למספר הנפגעים המשוער ולמידת קרבתם למוסדות פסיכיאטריים גדולים. בבדיקה נמצא כי לא נקבע מפתח מושכל לפיזור אתרי הדחק כך שתובטח נגישות מיטבית לאתרים בכל האזורים המאוימים בארץ, ואכן קיימים אזורים מאוימים בהם אין די אתרי דחק.

הקצאה לאומית של משאבים במחסור בעתות חירום

הקצאת רופאים: 1. לפי נתוני מכבי ומאוחדת, בכמה מחוזות של הקופות קיים פער ניכר בין הביקוש הצפוי לשירותי מרפאה בעתות חירום לבין מספר הרופאים שיהיו זמינים לתת מענה לביקוש זה. 2. נמצא כי ההחלטה על שיבוץ הרופאים בקהילה בעתות חירום נתונה בידי צה"ל בלבד, לאחר שמוסדות הבריאות השונים מוסרים לו את בקשותיהם. לקופות החולים אין חלק בהחלטה הסופית, למרות תפקידן החשוב בעתות חירום, והיא מתקבלת בידי סגן קרפ"ר, בהתייעצות עם נציג משרד הבריאות.

רכב ממוגן להסעות:   1.  צוותים רפואיים מטפלים - נמצא כי לא תוכננה היערכות להקצאת כלי רכב ממוגנים למערכת הבריאות בקהילה עבור סגל ביקורי הבית והצוותים לטיפול באוכלוסייה במקלטים.   2.  הסעת צוותים - נמצא כי לא נבחן נושא הסעת עובדי מערכת הבריאות האמורים לאייש, למשל, את המרפאות האחודות ונושא הסעת ילדי אותם עובדים למעונות ילדי העובדים בקהילה ובבתי החולים. 3. מסירת בדיקות דם ודגימות מעבדה - לדעת קופות החולים לא ניתן להבטיח העברת בדיקות דם ודגימות, החיוניות לאבחון, למעבדות המרכזיות, ובפרט כשיידרש לכך רכב ממוגן.

מיגון אישי: באגף לשע"ח אין אומדן לגבי הדרישה הצפויה למיגון אישי כגון קסדות ואפודי מגן עבור כלל הצוותים הרפואיים של משרד הבריאות ושל קופות החולים שאמורים בעתות חירום לספק שירות ולנוע בדרכים - וממילא לא ידוע מהם החסרים שיש להשלימם.

אבטחת בתי החולים: משרד הבריאות, פקע"ר והמועצה לביטחון לאומי לא הסדירו מ-2007 ועד למועד סיום הביקורת את מערך האבטחה בבתי החולים בעתות חירום, באופן שיאפשר להם להמשיך לתפקד ללא הפרעה, במיוחד במקרה של בהלה ושל הגעת נפגעי חרדה רבים עקב פגיעת חומרי לחימה כימיים (או עקב חשש לפגיעה כזו).

פיקוח על איכות מי השתייה

בעתות שגרה בודקים הרשויות המקומיות או ספקי המים את איכות מי השתייה (בדיקות בקטריאליות וכימיות), ומשרד הבריאות מפקח עליהם . בעתות חירום ייתכן זיהום מכוון של מי השתייה, ועל משרד הבריאות להבטיח כי הרשויות המקומיות וספקי מים יוסיפו לבדוק את איכות המים. נמצא שהמשרד לא הכין תכנית פעולה להבטחת פיקוח על איכות מי השתייה בעתות חירום. כיום, ברגיעה, במספר מקומות בארץ כבר פועלת מערכת אוטומטית לדיגום איכות מי השתייה המעבירה נתונים למרכזי בקרה. יצוין שמשרד מבקר המדינה כבר העיר על כך בעבר בדוח המיוחד.

סוגיות בהיערכות מערכת האשפוז

יחידות לשעת חירום בבתי החולים: הרשות העליונה לאשפוז המליצה ב-2002 להקצות תקנים לכוח אדם עבור ארבע יחידות לשעת חירום בבתי החולים הכלליים. אף על פי כן אין כיום תקנים כאלה וגם לא הוסדר מימון להכנתה של מערכת האשפוז לקראת עתות חירום, ובתי החולים נאלצים לממן את ההיערכות מתקציביהם.

מיגון בתי החולים: נמצאו פערים משמעותיים בין צורכי המיגון על פי התקנות לבין המצב בפועל, ובבתי חולים רבים ישנם חדרי ניתוח, יחידות לטיפול נמרץ, חדרי מיון, חדרי לידה ויחידות דיאליזה שאינם ממוגנים . הדבר מסכן הן את החולים הן את הסגל הרפואי, ועלול לפגוע בתפקוד הסגל בעתות חירום.

מיגון מערכות המחשוב בבתי החולים והיערכות למניעת השבתתן: משרד הבריאות לא בחן את הצורך להטמיע תכנית התאוששות מאסון עבור מערכות המחשוב השונות בבתי החולים הכלליים, ואת חשיבותה של התכנית לתפקוד בתי החולים במקרה שהמערכות יינזקו בשעת חירום.

הכנת בתי חולים פרטיים וציבוריים למצבי חירום

בתי חולים פרטיים: בתי החולים הפרטיים הגדולים אמורים בעתות חירום להשתלב במערך האשפוז הלאומי ולהוות תוספת משמעותית, ואולם עבודת המטה של פיקוד העורף ושל משרד הבריאות לבחינת אופן שילובם לא הושלמה והרשות העליונה לאשפוז טרם אישרה את תכנית ההיערכות לעתות חירום של בתי חולים אלה.

בתי החולים במזרח ירושלים: במזרח ירושלים פועלים חמישה בתי חולים ציבוריים כלליים. האגף לשע"ח בשיתוף פקע"ר אמור להכין את כל בתי החולים הכלליים בארץ למצבי החירום השונים, ואולם בביקורת עלה כי הרשות העליונה לאשפוז לא החליטה אם לשלב בהיערכות לעתות חירום את בתי החולים במזרח ירושלים, למרות פוטנציאל האשפוז הטמון בהם והאפשרות להקטין את העומס הצפוי על בתי החולים במערב העיר.

היערכות מד"א לעתות חירום

דרכי ההיערכות של מד"א: משרד הבריאות, פקע"ר, מפקדת קצין רפואה ראשי ומד"א בחנו בשנת 2009 את היקף כוח האדם ואת מספר האמבולנסים הנדרשים לכלל המשימות של מד"א בעתות חירום. בשנת 2012 הגיש מד"א למשרד הבריאות מסמך המפרט את החסרים בכוח אדם וברכב הצלה ממוגן ולא ממוגן. אין כיום תרחיש יחוס מעודכן ומאושר אשר ניתן יהיה לעדכן לפיו את משימות מד"א, לבחון את צורכי ההיערכות שלו לשעת חירום ולפעול להשלמת חסרים שיתגלו. לטענת מד"א המצב בפועל אינו מאפשר מוכנות ראויה, ואולם עד למועד סיום הביקורת משרד הבריאות לא בחן את דרישות מד"א.

מיגון שירותי הדם: מבנה בנק הדם הקיים אינו ממוגן ברובו מפני תקיפה בנשק קונוונציונלי ומפני חל"כ. סקר עמידות המבנה גם קבע כי ברעידת אדמה המבנה צפוי לקרוס. כמו כן אין במקלט הממוגן הקיים שטח מתאים לאחסון מלאי מנות דם ומרכיביו.

תקצוב היערכות מד"א לחירום: תרגול והדרכה בנושא חירום, שאמורים להתבצע בתקופת רגיעה, אינם מתוקצבים ומד"א מממן אותם ממקורותיו.

סיכום והמלצות

מערכת הבריאות היא מערכת גדולה ומורכבת העוסקת בחיי אדם, ובעתות חירום אחראית לעשרות אלפי מטופלים הזקוקים לשירותים רפואיים הן במערכת האשפוז והן במרפאות בקהילה.

האחריות להכנת העורף בעתות חירום: למעלה משבע שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, ויותר מ-22 שנה מאז הקמת פקע"ר בצה"ל, אין עדיין חוק מקיף שמרכז את כל הנוגע לטיפול בעורף בעתות חירום, ואשר מבהיר מהם הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בחירום. יש להסדיר לאלתר את הסמכות החוקית של הרשות העליונה לאשפוז, כך שתוכל להנחות את קופות החולים וגופים אחרים במערכת הבריאות כיצד להיערך לחירום. משרד מבקר המדינה העיר על כך כבר לפני שבע שנים.

משימות קופות החולים בעתות חירום: כבר לפני שבע שנים העיר משרד מבקר המדינה כי יש להסדיר בחוק את היערכותן של קופות החולים לעתות חירום, ואת היקף השירותים הרפואיים שיינתנו בעתים כאלה לאוכלוסייה. ואולם נכון לאוקטובר 2013 לא הוסדר הנושא בחוק. ראוי להסדירו בהקדם כדי להבטיח רמת שירות ראויה לאוכלוסייה.

מיגון מוסדות הרפואה, חדרי המצב ומערכות התקשורת:

1.  במצב מלחמה גוברת החשיבות של מיגון המוסדות הרפואיים. על משרדי הבריאות והאוצר, בשיתוף בתי החולים, לצמצם את הפערים המשמעותיים הקיימים בין צורכי המיגון בבתי החולים לבין המצב בפועל.   2.  על גורם מוסמך לקבוע את רמת המיגון של המרפאות האחודות שאמורות לפעול בעתות חירום.   3.  מן הראוי שבכל מחוז של משרד הבריאות ושל קופות החולים יהיה חדר מצב (וכן חדר מצב חלופי) מתאים לייעודו, ממוגן ואטום כנדרש.   4.  בעניין זה על הרשות העליונה לאשפוז ועל פקע"ר לבחון אם נכון למקם חמ"לים בקומות גבוהות של מגדלי משרדים.   5.  כמו כן מן הראוי שיהיו בחמ"לים אלו אמצעי תקשורת ייעודיים לעתות חירום.

מתן השירותים לקהילה: יש מקום לנתח את התנהגות האוכלוסייה בעתות חירום, ובין היתר את הביקוש לביקורי בית ולבדיקות במכונים ובמעבדות, כדי שניתן יהיה לגבש אומדנים איכותיים ולהיערך לחירום בצורה מיטבית. ראוי לאמוד תקופתית את החסרים הצפויים בעתות חירום בכוח האדם של היחידות לטיפולי הבית בקופות החולים ולתכנן את הדרכים לצמצמם. כמו כן על הרשות העליונה לאשפוז, על משרד הבריאות ועל קופות החולים לוודא שבעתות חירום יהיה בנמצא מלאי תרופות החיוניות לטיפול בקהילה. בעתות חירום יופעלו בקהילה מרפאות אחודות שאמורות להוות את הגורם העיקרי למתן שירות רפואי בעורף. עליהן להיות בגודל מתאים וברמת מיגון גבוהה, המאפשרת מתן טיפול תוך הבטחת ביטחון המטופלים והצוות הרפואי. על משרד הבריאות והקופות לקבוע כללים ונהלים ולהיערך למתן שירותי הטלרפואה בעתות חירום כדי לצמצם את הצורך של החולים המנויים לשרות זה לגדוש את בתי החולים אם לא ימשיכו לקבלו בבתיהם.

כדי לשרת כראוי את האוכלוסייה שתשהה בעתות חירום בביתה או במקלטים, ראוי לאמוד את מספר ביקורי הבית שיידרש בחירום, שכן בנוסף על הביקורים הדחופים הנדרשים בעתות רגיעה, עלולות להתווסף דרישות לביקורי בית מצד חולים מוגבלים בניידות, כגון מצד חולים קשישים. יש להתחשב בכך ולגבש נוהל בנדון.

טיפול בנפגעי החרדה: על הרשות העליונה לאשפוז ופיקוד העורף להגדיר אמות מידה לפריסת אתרי הדחק בהתאם למשל להיקף האוכלוסייה, לסיכויי הפגיעה באזורים השונים, למרחק מבתי החולים ולמידת הנגישות שלהם, כך שבעתות חירום תתקבל פריסה מיטבית של מרכזי הטיפול.

אבטחת בתי החולים: משך שנים רבות לא הוסדר נושא מערך האבטחה בבתי החולים בעתות חירום, באופן שיבטיח שהסגל הרפואי יוכל להמשיך ולתפקד בשעת חירום ללא הפרעה, במיוחד במצב של הגעת נפגעי חרדה רבים עקב פגיעת חומרי לחימה כימיים באוכלוסייה האזרחית. מומלץ להסדיר זאת לאלתר.

בתי חולים פרטיים: על הרשות העליונה לאשפוז, משרד הבריאות ופקע"ר לדון בתכנית ההיערכות לחירום של בתי החולים הפרטיים ולאשרה.

תפקוד מד"א: על משרד הבריאות לדאוג לתרחיש ייחוס מאושר ולפיו לבחון את הצורך באמבולנסים ממוגנים נוספים למשימות של מד"א בעתות חירום; מספר האמבולנסים הכולל הנדרש בחירום; היקף כוח האדם (ובמיוחד פרמדיקים ) שיהיה נחוץ לארגון, ורמת התגבורת של חיילי פקע"ר שתידרש. אם יש פערים בין הנדרש למצוי יש לגבש פתרונות לצמצומם. בנוסף על כך על הרשות העליונה לאשפוז ועל משרד הבריאות לוודא כי בעתות חירום יוכל מד"א לענות על הביקוש למנות דם, ויש להכין לבנק הדם אתר מתאים לתפוקה הנדרשת בחירום, שיהיה מוגן מפני נשק קונוונציונלי ומפני חל"כ ועמיד בפני רעידות אדמה.

הקצאת המשאבים הלאומיים בעתות חירום: רופאים, מאבטחים לבתי חולים, מורות-חיילות המפעילות מעונות לילדי עובדים חיוניים, רכב ממוגן, קסדות ואפודי מגן הם משאבים לאומיים שבחירום מצויים כולם במחסור. על צה"ל, המשרד להגנת העורף, משרד הבריאות והרשות העליונה לאשפוז לקבוע מבעוד מועד סדרי עדיפויות לאופן הקצאתם בחירום.

מן הראוי לקדם את גיבושה של תורת ביטחון המשלבת ברמה הלאומית והמקומית את החזית האזרחית (הקהילה), כך שתהווה בסיס לתכנית עבודה מתוקצבת ורב-שנתית. תכנית לאומית כזו אמורה לקבוע יעדים מוגדרים היטב להיערכות של כלל הגורמים המעורבים לקראת העימות הרחב הבא ואירועי חירום אחרים.