חברת החשמל לישראל בע"מ
פעולות הביקורת
בחברת החשמל לישראל בע"מ נעשתה ביקורת על פרויקט הקמת מערכת ה-ERP. נבדקו בעיקר: תקציב הפרויקט, ניהול לוח הזמנים והתכולות, יישום מרכזי רווח, תמיכת המערכת בניהול תחומים מרכזיים והפקת הלקחים מהפרויקט.
פרויקט להקמת מערכת מחשוב כוללת (ERP)
תקציר
מערכת ERP היא מערכת מידע כוללת לניהול תהליכי העבודה והמשאבים בארגון, המבוססת על חבילת תכנה מקיפה ורחבה הכוללת כמה מודולים . גישת ה-ERP מאחדת את כלל מערכות המידע של הארגון למערכת אחת ומאפשרת קיום תהליכי עבודה מובנים ואחידים ושימוש משותף במידע, באופן אינטגרטיבי ובמנשק (Interface) אחיד. בשנת 2002 החלה חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י או החברה) בפרויקט להקמת מערכת ERP (להלן - הפרויקט). עלותו הכוללת של הפרויקט הסתכמה עד סוף שנת 2012 בכ-442 מיליון ש"ח.
בין המטרות המרכזיות של הפרויקט - הקמת מערכת מחשוב כוללת ואינטגרטיבית לניהול המשאבים הפנימיים בחברה; שיפור בזמינות המידע; צמצום מספר מערכות המידע בחח"י; מתן פתרון מחשובי לשינויים המבניים הצפויים עקב התפתחות משק החשמל; והקניית היכולת להגיש דוחות כספיים מבוקרים לפי מרכזי רווח .
תכנית היישום המקורית של הפרויקט התפרסה על פני ארבע שנים (2006-2002) וכללה שלושה שלבים (להלן - שלב א', שלב ב', שלב ג'). ב-2005, זמן קצר לפני המועד שנקבע להפעלת שלב א', נתקל הפרויקט בהתנגדות של ועד עובדי חח"י ונעצר, ועקב כך הוא עוכב למשך כשלוש שנים. עלות העיכוב הסתכמה בכ-5 מיליון דולר. ב-2008 הופעלו המודולים בתחומי משאבי אנוש, כספים ולוגיסטיקה (שנכללו בשלבים א' ו-ב'), ובוטל שלב ג' של הפרויקט. ב-2010 אישרה חח"י תכנית המשך לפרויקט (מפת הדרכים), שכללה הרחבת מודולים קיימים והפעלת מודולים חדשים שנכללו במקור בשלב ג' של הפרויקט, לרבות בתחומי ניהול התחזוקה של תחנות הכוח וניהול פרויקטים להקמה של תחנות משנה ולהרחבתן. ב-2013 הכין אגף מערכות מידע ותקשוב בחח"י (להלן - אמ"ת) תכנית רב-שנתית חדשה ליישומי ה-ERP לשנים 2020-2013, שהיקפה הכספי כ-320 מיליוני ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2012 - ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את פרויקט הקמת מערכת ה-ERP בחח"י. נבדקו בעיקר: תקציב הפרויקט; ניהול לוח הזמנים של הפרויקט ותכולותיו; יישום מרכזי רווח במערכת; תמיכת המערכת בניהול תחומים מרכזיים בחח"י, לרבות תחום הדלקים ותחום הגזברות; והפקת הלקחים מהפרויקט. הביקורת נעשתה בחח"י.
עיקרי הממצאים
היבטים בניהול הפרויקט (לוח זמנים, תכולות, תקציב)
במסגרת הפרויקט הוחלפו, עד יוני 2013, 54 מערכות במקום 108 שיועדו להחלפה מלכתחילה. נמצא כי אמ"ת לא הביא לבחינה ולאישור של ועדת ההיגוי העליונה של הפרויקט את השינוי במספר המערכות שיוחלפו במסגרת הפרויקט, כנדרש בנוהלי אמ"ת. משום כך גם לא נבחנו השלכות השינוי, לרבות העמידה ביעדי הפרויקט.
אמ"ת ביטל את שלב ג' של הפרויקט בלי שהביא את הנושא לבחינתה ולאישורה של ועדת ההיגוי העליונה. אמ"ת אף לא הציג לוועדה במועד ביטול שלב ג' תכנית יישום חדשה להמשך הפרויקט, ומשום כך גם לא הציג את ההבדלים בינה לבין התכנית שבוטלה, כנדרש בנהליו. תכנית חדשה להמשך הפרויקט, מפת הדרכים, אושרה רק בפברואר 2010 - יותר משנה לאחר ביטול שלב ג'.
ועדת ההיגוי העליונה של הפרויקט לא התכנסה במשך שנתיים - מפברואר 2010 ועד פברואר 2012, וכן לא התכנסה במשך שנה וחצי - מפברואר 2012 ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013. יוצא אפוא שהוועדה לא אישרה את תכנית העבודה השנתית של הפרויקט ואת תקציבו לשנים 2011 ו-2013 ולא קיימה בקרה על יישום תכנית העבודה השנתית ועל מימוש התקציב לשנת 2012.
אמ"ת לא הכין תקציב השקעה כוללת לפרויקט לשנת 2013, למרות החלטות מנכ"ל חח"י וועדת הביקורת של דירקטוריון החברה מ-2012 ובניגוד לנוהלי חח"י.
עד סוף 2009 נוצלו 99% מתקציב הפרויקט, אף שחלק גדול מתכולות המערכת טרם בוצע באותה העת. לדוגמה, מערכות הגזברות, הדלקים והתחבורה לא יושמו כלל, ויישומם של תחומים אחרים, כגון תחזוקה וניהול פרויקטים, לא הסתיים. הניצול המלא של תקציב הפרויקט למול הביצוע החלקי של תכולותיו משמעו חריגה מהתקציב. אמ"ת לא הביא לאישורה של ועדת ההיגוי העליונה את השינויים בתקציב של השלבים בפרויקט ושל המודולים השונים, כנדרש בנהליו.
אמ"ת הציג לוועדת ההיגוי העליונה ב-2012 את נתוני ביצוע התקציב המצטברים לשנים 2003 - 2011, שכללו את עלות הפיתוח בלבד, אף על פי שהתקציב השנתי של הפרויקט כולל גם תקציב תחזוקה ותפעול.
יישום מרכזי רווח במערכת
אף שהגשת דוחות כספיים מבוקרים לפי מרכזי רווח הייתה אחת מהמטרות המרכזיות של הפרויקט, ואף שהיא נדרשת בתקנות משק החשמל (תנאים ונהלים למתן רישיון וחובות בעל רישיון), התשנ"ח-1997 (להלן - תקנות משק החשמל), וכן ברישיונות החברה, הדבר לא מומש במערכת ה-ERP, בין היתר משום התנגדות ועד העובדים.
מנכ"ל חח"י דאז לא דיווח לדירקטוריון החברה על החלטתו ליישם את מערכת ה-ERP ללא מרכזי רווח מבוקרים במועד קבלת ההחלטה, מאי 2003, וממילא לא ביקש את אישורו. אמ"ת דיווח לוועדת הביקורת של הדירקטוריון על החלטת המנכ"ל דאז רק באוקטובר 2004 - יותר משנה לאחר קבלתה, בעת שיישום המודול הכספי של המערכת כבר היה בשלב מתקדם. במועד הדיווח לא היה אפשר לשנות את ההחלטה בנוגע לתפיסת היישום של המערכת ללא עלויות נוספות וללא דחייה בלוחות הזמנים של הפרויקט.
מחשוב תחום הדלקים
על פי נוהלי אמ"ת יש לבצע בדיקות ישימות בשלב מוקדם של כל פרויקט. בשנת 2006 ביצע אמ"ת בדיקות ישימות לגבי מספר תחומים שנכללו בשלב ג' של פרויקט הקמת מערכת ה-ERP. ואולם נמצא כי בדיקת הישימות לניהול תחום הדלקים במערכת החלה רק במאי 2010, כארבע שנים וחצי לאחר המועד המתוכנן להתחלתו של שלב ג' בפרויקט - אוקטובר 2005.
אמ"ת לא ביקש את אישורה של ועדת ההיגוי העליונה לדחיית בדיקת הישימות לניהול תחום הדלקים במערכת ה-ERP, ומשום כך גם לא העלה לפניה טעמים מהותיים המחייבים דחייה זו. העיכוב בביצוע בדיקת הישימות גרם לעיכוב בתהליך מחשוב תחום הדלקים כולו.
אמ"ת רכש מודול דלקים בעלות של כ-1.5 מיליון ש"ח קודם שהסתיים במלואו תהליך בדיקת התאמתו לצורכי חח"י, אשר בעקבותיו הוחלט שלא ליישם את המודול במערכת ה-ERP אלא לפתח מערכת ייעודית חדשה לניהול תחום הדלקים.
אמ"ת לא הביא לבחינה ולאישור של ועדת ההיגוי העליונה ושל מנכ"ל חח"י את החלטת ועדת ההיגוי ליישום תחום הדלקים מאוקטובר 2011 שלא לכלול תחום זה במערכת ה-ERP, אף שמדובר בתחום מרכזי בחח"י בהיקף כספי של מיליארדי ש"ח בשנה.
עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013, לא יושם במלואו פתרון מחשובי כולל לניהול תחום הדלקים בחח"י, לרבות לניהול תהליך רכש הדלקים; זאת אף שהוצאות הדלקים היו ההוצאה התפעולית הגדולה ביותר של חח"י בשנים 2011 ו-2012 (12.9
ו-19.5 מיליארד ש"ח בהתאמה), ואף שכבר בסקר סיכוני מעילה והונאה בחח"י מ-2009 הומלץ להעביר את מערכת הדלקים לתשתית ה-ERP או לגבש פתרון מחשובי אחר. יצוין כי תחום הדלקים נועד להיות מיושם עוד ב-2006 בשלב ג' של הפרויקט.
מחשוב תחום הגזברות
צוות בדיקת הישימות מ-2006 החליט שלא ליישם את תחום הגזברות במערכת ה-ERP והמליץ לפתח מנשק בין מערכת הגזברות לבין מערכת ה-ERP לביצוע תשלומים. נמצא כי אמ"ת לא הביא החלטה זו לבחינה ולאישור של ועדת ההיגוי העליונה.
בעוד שההחלטה מ-2006 שלא לכלול את תחום הגזברות ב-ERP יושמה מיד, אפיון המנשק בין מערכת הגזברות לבין מערכת ה-ERP לביצוע תשלומים החל רק ב-2011 - חמש שנים מאוחר יותר. בעקבות זאת חלה דחייה ניכרת בגיבוש המענה המחשובי בנושא ביצוע תשלומים.
החלטת חח"י מ-2013 לפעול באופן שונה מהמלצת בדיקת הישימות מ-2006 וליישם את כל פעילות התשלומים ב-ERP, מעמידה בספק את המסקנה הכוללת שאליה הגיע בשעתו צוות הבדיקה, שלפיה "אין ערך מוסף ביישום מערכת ה-ERP בגזברות על מערכת הגזברות הקיימת". לאור החלטה זו, מוצע לבחון נושאים אחרים בתחום הגזברות, נוסף על נושא התשלומים, אשר בעקבות בדיקת הישימות ב-2006 הוחלט שלא ינוהלו במערכת ה-ERP.
תהליך התשלום לספקים באמצעות העברות בנקאיות והמחאות, שהסתכמו בשנת 2012 בכ-29 מיליארדי ש"ח, כרוך בהעברה ידנית של נתוני תשלומים ורישומם בשתי מערכות - ה-ERP והגזברות. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם עקרון האינטגרטיביות של הקמת מערכת ה-ERP, שלפיו כל מקטעי המערכת משולבים בצורה הדוקה והזנת נתון במקטע אחד משפיעה על כל המערכת. כמו כן, הדבר יוצר כפילות בעבודה ומגדיל את הסיכון לטעויות.
אף שכבר ב-2009 הומלץ בסקר סיכוני מעילה והונאה בחח"י "לפעול ליצירת שלמות של המערכת" בכל הנוגע לתהליך התשלום לספקים, רק בפברואר 2013, לאחר כארבע שנים, הוחל בפעולות ממשיות ליישום תהליך התשלום לספקים במערכת ה-ERP באופן העומד בדרישות הבקרה על פי כללי ה-SOX .
הפקת לקחים
סקר שביעות רצון ממערכת ה-ERP התקיים בחח"י רק באוגוסט 2012, אף שהמודולים העיקריים של המערכת יושמו כבר ב-2008 ומקצתם בתחילת 2010, ואף שהומלץ על ביצוע הסקר כבר במסמך הפקת הלקחים ממרץ 2011, שנה וחצי קודם ביצועו.
סיכום והמלצות
פרויקט הקמת מערכת ה-ERP הוא פרויקט אסטרטגי של חברת החשמל לישראל בע"מ, שבמסגרתו הוקמה המערכת לשם ניהול תהליכים עסקיים מרכזיים בחברה. בביקורת נמצאו בין היתר ליקויים באופן ניהול לוח הזמנים של הפרויקט, תכולתו, תקציבו והפקת הלקחים ממנו. עוד נמצא כי מטרות מרכזיות של הפרויקט לא הושגו או הושגו באופן חלקי.
על הנהלת חח"י לתקן את הליקויים שהועלו בדוח, ובכלל זה: לשפר את הבקרה של ועדת ההיגוי העליונה על הפרויקט על ידי כינוסה בתדירות גבוהה מזו שבה התכנסה בשנים האחרונות, תדירות שתאפשר בקרה שוטפת על תכנונה וביצועה של תכולת העבודה של הפרויקט במסגרת לוחות הזמנים והתקציב שקבעה הוועדה; לנהל תקציב השקעה כוללת לפרויקט, כנדרש בנוהלי החברה; לפעול ליישום מרכזי רווח במערכת ה-ERP על מנת לאפשר הגשת דוחות כספיים מבוקרים ליחידות העסקיות, כנדרש בתקנות משק החשמל וברישיונות החברה; להשלים את פיתוח המערכת לניהול תחום הדלקים, לרבות יישום תהליך רכש דלקים מובנה; לקיים בחינה מחודשת של מסקנות בדיקת הישימות של תחום הגזברות מ-2006 לגבי נושאים אחרים בתחום זה, נוסף על נושא התשלומים, ולפעול באופן שיבטיח את יישום נושא התשלומים במערכת ה-ERP לפי לוח הזמנים שנקבע.