הפיקוח על הקדשות יהודיים דתיים - משרד המשפטים

משרד המשפטים

פעולות הביקורת

בהנהלת בתי הדין הרבניים ובבתי הדין הרבניים האזוריים בירושלים, בטבריה ובצפת נעשתה ביקורת על הקדשות יהודיים דתיים. נבדקו היבטים הקשורים לפיקוח על ההקדשות, ובהם: מינוי מפקח על ההקדשות, אופן הפיקוח על נכסי ההקדשות, מינוי נאמנים להקדשות והיבטים מינהליים בניהול תיקי הקדשות. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, ברשות התאגידים ובנציבות שירות המדינה.

ברשות למשפט, טכנולוגיה ומידע ובמחלקת ייעוץ וחקיקה, שבמשרד המשפטים נעשתה ביקורת על רישום מאגרי מידע בישראל. בין היתר נבדקו: היקף רישום מאגרי המידע; תהליך הרישום ומשמעותו; פעולות שנעשו לצמצום חובת הרישום הקבועה בחוק והמרתה בחובת ניהול תקין; וגביית אגרות בגין רישום מאגרי מידע.

בקרן לטיפול בחסויים נעשתה ביקורת מעקב אחר תיקון הליקויים העיקריים שהועלו בדוח מבקר המדינה משנת 2011 שפורסם בקובץ דוחות ביקורת של האגף לתפקידים מיוחדים. במסגרת זו נבדקו בין היתר הנושאים הללו: פעולות לפיקוח ובקרה על הטיפול בחסויים, מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים והטיפול בעיזבונות של חסויים וזכאים לגמלה שנפטרו. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד הרווחה והשירותים החברתיים, במשרד האוצר ובמוסד לביטוח לאומי.

הפיקוח על הקדשות יהודיים דתיים

תקציר​

הקדש הוא תרומת נכסים פיזיים או קרנות ממוניות שבעליהם מייעד אותם למטרות ציבוריות. מטרות ההקדש, נכסיו, ההנחיות למימושו, דרך ניהולו והזכאים ליהנות מפירותיו מוגדרים בשטר ההקדש. הנכסים מוקדשים על ידי בעליהם (להלן - המקדישים), ומועברים לניהולם של נאמנים שאמורים לשמר את הנכסים, לנהלם ולפתחם כדי לממש את מטרות ההקדש (להלן - נאמנים).

ההקדשות היהודיים בישראל נחלקים לשתי קבוצות: האחת, הקדשות דתיים שנוסדו בפני בתי הדין הרבניים ונידונים בפני בתי הדין הרבניים, בדרך כלל לפי ההלכה היהודית. הקבוצה השנייה, הקדשות ציבוריים שנוסדו לפי פקודת ההקדשות לצורכי צדקה, 1924, או לפי חוק הנאמנות, התשל"ט-1979, בפני בתי המשפט. משרד המשפטים הוא האחראי לתחום ההקדשות בכללותו, דתיים וציבוריים כאחד.

הנהלת בתי הדין הרבניים (להלן גם - ההנהלה) היא כיום יחידת סמך במשרד המשפטים האחראית, בין היתר, לסדרי המינהל בבתי הדין הרבניים. כיום הפיקוח על ההקדשות היהודיים דתיים מרוכז בהנהלת בתי הדין הרבניים. לפי נתוניה בשנת 2011 היו רשומים אצלה יותר מ-700 הקדשות יהודיים דתיים (להלן - הקדשות דתיים או הקדשות). שוויָם הכספי הכולל של נכסי ההקדשות הדתיים עומד על יותר מ-3.5 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-יולי 2013 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הקשורים לפיקוח על הקדשות דתיים, ובהם: מינוי מפקח על ההקדשות; אופן הפיקוח על נכסי ההקדשות; מינוי נאמנים להקדשות; והיבטים מינהליים בניהול תיקי הקדשות. הביקורת נעשתה בהנהלה ובבתי הדין הרבניים האזוריים בירושלים, בטבריה ובצפת. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, ברשות התאגידים ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).

עיקרי הממצאים

מינוי מפקח על ההקדשות

על פי תקנות הדיון בבתי הדין הרבניים בישראל, התשנ"ג, נשיא בית הדין הרבני הגדול מוסמך למנות מפקח על ההקדשות, אשר יפקח על ניהול ההקדשות על ידי הנאמנים.

1. הביקורת העלתה כי משנת 1993 לא הוקצתה בתקן משרה למפקח על ההקדשות, וכי עד שנת 2005 הוטל הפיקוח על ההקדשות על בעלי תפקידים אחרים. משנת 2005 ועד מועד סיום הביקורת לא הוטל תפקיד המפקח על ההקדשות על שום עובד, למרות חשיבותו הרבה של התפקיד בשמירת האינטרסים של המקדיש ושל הציבור.

2. במהלך הביקורת, באפריל 2013, אישרה נש"ם שתי משרות שהתבקשו לפיקוח על הקדשות דתיים, לתקופת ניסיון בת שנתיים. ואולם עד ינואר 2014, טרם אוישו המשרות.

תיעוד הקדשות דתיים והקמת מאגר נתונים ממוחשב

1. בשנים 2005-2002 הכין מנהל בתי הדין מאגר מידע ממוחשב על ההקדשות, בהתבסס על המידע שבתיקי בתי הדין הרבניים. המאגר אינו כולל את כל ההקדשות הדתיים היהודיים, ולא תמיד מתועדים בו כל הפרטים הנחוצים. מאז שהוקלד המידע לראשונה לא עודכנו בו החלטות בתי הדין, ולכן לא רק שהמידע בו אינו שלם אלא הוא גם אינו מעודכן. יוצא אפוא שבידי הנהלת בתי הדין הרבניים יש מידע חסר על נכסי ההקדשות המפוקחים על ידם. נוסף על כך, כל המידע שבמאגר אינו נגיש לציבור, אף שהאינטרס הציבורי מחייב לחשוף את חלקו לפחות.

2. ההנהלה סברה שיש צורך בפעולות לאיתור הקדשות, אם קיים סיכוי שישנם נכסים שהן הגורמים שהיו אמורים ליהנות מהם והן הנאמנים שלהם אינם יודעים על קיומם. למרות זאת, זה כעשר שנים שההנהלה אינה נוקטת פעולות יזומות נוספות לאיתור נכסים לא ידועים של הקדשות.

פיקוח על נכסי הקדשות

חובת הדיווח לבית הדין על פעילות ההקדש ונכסיו

ההנהלה לא אכפה על נאמני ההקדשות להגיש לה דוחות שנתיים כנדרש ואף לא הכינה טפסים ייעודיים לדיווח על פעולות ההקדשות לבית הדין. במצב זה הרוב המוחלט של נאמני ההקדשות שנבדקו לא הגישו בעשר השנים האחרונות דוח שנתי. אשר לדוחות המעטים שהוגשו - אין בהנהלה גורם מקצועי אשר בודק אותם, ולפיכך הם אינם משמשים כלי בקרה. כמו כן, אין בידי בית הדין כלי אכיפה ממשיים כלפי נאמנים שנמצא כי אינם ממלאים את הוראותיו בדבר הגשת דוחות.

רישום בלשכת המקרקעין לצורך שמירה על נכסי ההקדש

רישום הזכויות בנכסי מקרקעין של הקדשות במרשם המקרקעין נועד להבטיח שלא תיעשה עסקה בנכס בלא אישור בתי הדין. נמצא כי אין הקפדה על רישום הזכויות על שם ההקדשות או למצער רישום הערות על קיומם. משום כך אי-אפשר למנוע את חשיפת הנכסים להשתלטות מצד גורמים פרטיים. אכן נמצאו נכסי הקדשות שאינם משמשים עוד כהקדשות, אלא נעשה בהם שימוש פרטי.

נקיטת פעולות למכירת נכסי מקרקעין של הקדש

לעתים מאשר בית הדין למכור נכס הקדש, כיוון שהנכס אינו יכול לשמש עוד למטרות ההקדש. נמצא כי הוראת הרב הראשי לישראל דאז, הרב שלמה משה עמאר (להלן - הרב הראשי דאז), כי מכירת נכסי הקדשות תיעשה בהליך של מכרז, שבמסגרתו ימנה בית הדין נציג מטעם ההנהלה שישתתף בהליך, לא נשמרה. כן נמצא כי ההנהלה אינה מפקחת הלכה למעשה על הליך מכירת הנכסים, ואינה בוחנת כיצד מנוצלת התמורה שהתקבלה בעדם.

אתרים המוגדרים מקומות קדושים השייכים להקדשות יהודיים

הנחיית הרב הראשי דאז, הקובעת כי לכל דיון בנושא המקומות הקדושים יוזמן נציג היועץ המשפטי לממשלה, לא יושמה. לפיכך הדיונים בבית הדין הרבני בצפת בנושא הקדש פקיעין, התקיימו בלא שהתאפשר למדינה להביע את עמדתה ולהציג את מכלול האינטרסים הציבוריים בסוגיות שעלו בהם.

פיקוח על קרנות כספיות ועל כספים של הקדשות

ההנהלה כמעט אינה מקיימת פיקוח על הקרנות הכספיות, ובמצב זה מרבית הנאמנים בתיקים שבדק משרד מבקר המדינה, אינם מגישים דוחות כספיים על הקרנות, ובכלל זאת אינם מדווחים על אופן חלוקת פירותיהן. בהיעדר מידע בסיסי זה אין לבית הדין הרבני כלים לאתר קרנות שאינן מנוהלות כראוי.

מינוי נאמנים על נכסי ההקדשות

1. ההנהלה לא קבעה את דרישות התפקיד של נאמן ואת תנאי הכשירות, ההשכלה וההכשרה הנדרשים לשם מילוי תפקיד זה. כמו כן, אין מאגר נאמנים פוטנציאליים ורשימת הנאמנים שמונו אינה מפורסמת לציבור, בניגוד לנדרש בהנחיות שניתנו על דעת היועץ המשפטי לממשלה. נוסף על כך, ההנהלה אינה בודקת ביוזמתה אם בכל ההקדשות מכהנים כמה נאמנים או אם מכהן בהם נאמן יחיד.

2. נמצא כי בשנים האחרונות מונו נאמנים אשר עלולים להימצא במצב של ניגוד עניינים בנוגע להקדשות מסוימים. לא נמצא כי ההנהלה פנתה לבחון את העניין מהבחינה המשפטית.

3. הנהלת בתי הדין לא קבעה תעריף לתשלום שכר הטרחה לנאמנים במקרים המתאימים, ולא עיגנה אותו בהסדר נורמטיבי.

היבטים מינהליים בניהול תיקי ההקדשות

1. בבעלות חלק מההקדשות נכסי מקרקעין רבים ויקרים, והפיקוח על התנהלותם דורש ידע רב בתחום המקרקעין. במשך עשרות שנים פעל בבית הדין בירושלים הרכב דיינים מיוחד, שהוסמך לדון בענייני ההקדשות מכל הארץ, אך הוא פורק בשנת 2006, ומאז דנו כל ההרכבים בבתי הדין השונים ברחבי הארץ בנושאי ההקדשות. בשנת 2011 קבע הרב הראשי דאז שלושה הרכבים בשלושה אזורים בארץ שידונו בלעדית בענייני ההקדשות, ולמרות זאת המשיכו כל ההרכבים בבתי הדין השונים לדון בסוגיות הללו.

2. במשך השנים נוהלו ההקדשות בלא כללים לניהולם ולפיקוח עליהם. רק בשנת 2011 החלה ההנהלה לגבש כללים בנושא. אף שחלפו שנתיים מפרסום טיוטת כללי ההקדשות ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2013, טרם הסתיימה הכנת הכללים.

3. לעתים מוסדות ציבור זכאים לקבלת זיכויים ופטורים שונים ממסים, המותנים בהצגת אישור ניהול תקין של המוסד הציבורי. אולם ההנהלה או כל גורם אחר אינם מוסמכים להנפיק אישור ניהול תקין. בהיעדר אישור כזה עלולה להיפגע הכנסתם הפוטנציאלית של הקדשות דתיים מתרומות או מתמיכות.

4. ברבים מתיקי ההקדשות אינם מתויקים שטרי הקדש, אשר מהווים הוכחה לכינונו של ההקדש בכלל, ולכינונו כהקדש דתי בפרט. בהיעדר שטר הקדש עלול להתעורר ספק בדבר סמכותו של בית הדין לדון בענייניו. עם זאת, ההנהלה לא פעלה כדי לקיים כינון רשמי של ההקדשות במקרים המתאימים.

5. בשנת 2012 החלו בהנהלה לסרוק את המסמכים שבתיקי ההקדשות של בית הדין הרבני בירושלים למערכת מחשב, אולם עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013, טרם הסתיימה סריקת כלל התיקים. כמו כן התברר כי חלק מהמסמכים שנסרקו נשמרו לפי מספר התיק בבית הדין, בלי שצוין שם ההקדש. במצב זה קשה לאתר את התיק שלו שייכים המסמכים. כמו כן, במקרים רבים מתנהלים בבית הדין הרבני בירושלים תיקים סרוקים מקבילים הנוגעים לאותו הקדש, והמסמכים מפוזרים תחת שמות שונים.

סיכום והמלצות

ההקדשות הדתיים הם חלק ממגזר הצדקה במדינת ישראל. נושא זה בעל חשיבות ציבורית רבה, שהיקפו הכספי המוערך מסתכם בכמה מיליארדי ש"ח. לא אחת תומכים ההקדשות בפעולות ממשלתיות בתחומי החינוך, הבריאות והרווחה.

הממצאים בדוח חמורים והם מלמדים על חולשה משמעותית בפיקוח מצד הנהלת בתי הדין הרבניים על ההקדשות היהודיים דתיים, וקיים חשש ממשי שגורמים בעלי עניין השתלטו על חלק מנכסי ההקדשות. מחובת משרד המשפטים והנהלת בתי הדין, הן כלפי המקדישים שתרמו מהונם למטרות ציבוריות והן כלפי האינטרס הציבורי, ליצור מנגנונים שיבטיחו טיפול מיטבי בהקדשות ופיקוח נאות עליהם. בראש ובראשונה עליהם למנות מפקח על ההקדשות ולקבוע נהלים ותהליכי עבודה בתחום מורכב ומרובה אינטרסים זה, אשר עד כה טרם טופל באופן סדור ושיטתי.

יש לאתר את נכסיהם של כלל ההקדשות, להבטיח את רישום הזכויות של ההקדשות בנכסי המקרקעין שלהם בלשכות לרישום מקרקעין, ולפקח על הפעולות הנעשות בהם. ראוי כי פעולות איתור ופיקוח דומות ייעשו גם על הנכסים הכספיים של ההקדשות. הקמת מאגר מידע מקיף ומעודכן תסייע בביצוע פעולות פיקוח יעילות ומועילות.

ראוי כי הנהלת בתי הדין תסדיר את כלל ההיבטים הנוגעים להליך מינויָם של הנאמנים בהקדשות ולאופן מילוי תפקידם.