אבדני אפסניה בצה"ל

​אפסניית צה"ל (להלן - אפסניה) היא כל הנמצא ברשות הצבא או בשימושו או מוחזק על ידיו - שאינו כוח אדם וכספים. יש כמה סוגים של אפסניה: אפסניה הנמצאת באחריות אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל) והמשמשת את כל יחידות צה"ל (להלן - אפסניה אט"לית); ואפסניה ייעודית של חילות ושל גופים אחרים  - הדרושה למשימותיהם הייעודיות (להלן - אפסניה ייעודית). ציוד לחימה מבוקר (להלן - צל"ם) הוא אפסניה אט"לית החיונית ללחימה, שהמטה הכללי קובע את אופן רכישתה וחלוקתה.

אבדן אפסניה בכלל, ואבדן צל"ם ופריטים חיוניים מהאפסניה הייעודית בפרט, יוצרים בעיות בכמה מישורים מרכזיים: ציוד ואמצעי לחימה מגיעים לגורמי טרור ולגורמים פליליים, ובכך יוצרים בעיה ביטחונית וחברתית; בגין האבדן עצמו נגרם לצה"ל הפסד כספי ניכר; ואבדנים בהיקפים גדולים עלולים לפגוע בכשירות ובכוננות של יחידות צה"ל.

משנת 2008 נוקט צה"ל פעילות נרחבת לצמצום אבדני אפסניה בכלל ואבדני צל"ם בפרט. בהתאם לנתונים שציינה חטיבת הלוגיסטיקה באט"ל בדוחות אבדני אפסניה לשנים 2008 ו-2009, בשנים 2007-2009 פחת במידה ניכרת השווי הכספי הכולל של פריטי האפסניה האט"לית שאבדו בצה"ל, וכן נרשמה בדרך כלל ירידה גם באבדן פריטי צל"ם מרכזיים. להלן הנתונים שדיווח אט"ל לגבי שווי כלל האבדנים ולגבי פריטי צל"ם מרכזיים:

סוג הנתונים                                         2007          2008            2009  

שווי כלל האבדנים (במיליוני ש"ח)

המדווחים בדוחות האבדנים של אט"ל    כ-150       כ-83        כ-45.5

מס' כלי הנשק שאבדו                            95             95            84

פעולות הביקורת

מדצמבר 2009 ועד יולי 2010 בדק משרד מבקר המדינה בצה"ל את נושא אבדני האפסניה. נבדקו בעיקר היבטים הנוגעים לנתוני אט"ל לגבי מגמות בתחום אבדני האפסניה בצה"ל ולגבי היבטים בתחום ניהול המלאי שיש להם השפעה על היקף האבדנים ועל הדיווח עליהם; הטיפול בנתונים העולים בספירות מצאי המתבצעות ביחידות צה"ל השונות; פעולות הננקטות להקטנת שוויים של החוסרים המתגלים ביחידות (להלן - איזוני רישומים); הדיווח על נתוני האבדן של אפסניה ייעודית במרכזי אט"ל; והצגת נתונים בנוגע לאבדני נשק ולאמצעי לחימה מסוג מסוים. כמו כן נבדקו היבטים הנוגעים להליך שבמסגרתו צה"ל מאשר הקצאת כלי נשק צבאיים לאזרחים ולאופן שבו צה"ל מפקח על כלי נשק אלה.

עיקרי הממצאים

עדכון פקודות והוראות

עשרות פקודות מטכ"ל שונות ועשרות הוראות קבע אגפיות (להלן - הק"א) של אט"ל עוסקות בהיבטים שונים הנוגעים לטיפול במלאי אפסניה ובייחוד אפסניה אט"לית, ובכלל זה להיבטים שונים הרלוונטיים למניעת אבדן ולטיפול בו לאחר שהוא נוצר. בשנים 2006 ו-2007 נעשתה באט"ל עבודת מטה לבחינת הצורך בעדכון הפקודות וההוראות בתחום זה אשר אט"ל אחראי להן. נמצא כי בינואר 2010 כ-52% מפקודות מטכ"ל וכ-14% מהוראות הקבע של אט"ל, שיש להן נגיעה לניהול המלאי ונכללו בין ההוראות והפקודות שעדכונן נבחן בעבודת המטה, לא היו מעודכנות, אף על פי שחלק ניכר מהן אמורות היו להתעדכן במסגרת תכנית העבודה באט"ל כבר בשנים 2006 ו-2007.

ניתוח נתוני אט"ל על היקף אבדן האפסניה בצה"ל

משנת 2008 פועל צה"ל, בהובלת אט"ל, לצמצום היקף אבדני האפסניה. במסגרת זו נקבעו יעדים מטכ"ליים שנתיים לצמצום היקף החוסר, וכאמור לפי נתוני אט"ל נרשמה בשנים 2007-2009 ירידה משמעותית בשווי הכולל של פריטי האפסניה האט"לית שאבדו בצה"ל, וכן נרשמה בדרך כלל ירידה גם באבדן פריטי צל"ם מרכזיים. בביקורת התברר כי ספק אם הנתונים הנכללים בדוחות האבדנים של אט"ל מציגים תמונה נכונה בעניין האבדנים. זאת, בין השאר, נוכח הליקויים שנמצאו בניהול האפסניה בצה"ל, אי-הכללת נתוני ספירות מצאי, ואי-הכללה, הלכה למעשה, של כלל האירועים אשר במסגרתם אבדו כלי נשק ואמצעי לחימה מסוג מסוים. להלן הליקויים המרכזיים שהועלו בהקשר זה.

1. ניהול המלאי:  א. נמצאו ליקויים בתחום ניהול המלאי ביחידות צה"ל, ובכלל זה בתחום ביצוע ספירות המצאי, באופן הטיפול באבדן לאחר גילויו ובמידת מעורבותם של מפקדים בשליטה על המלאי.

ב. במרכזי אט"ל  יש ליקויים חמורים זה שנים רבות (חלקם התגלו כבר בראשית שנות התשעים של המאה העשרים ובתחילת המאה העשרים ואחת) באופן שבו מנוהל מלאי האפסניה הייעודית  שלהם, ובכלל זה: היעדר תורה אחידה לניהול מלאי ולביצוע ספירות מצאי לכלל המרכזים, היעדר שליטה על עודפים וחוסרים, ליקויים בביצוע ספירות מצאי, היעדר בקרות ניהוליות לספירת פריטי צל"ם ואי-הגשה מסודרת של טפסים לדיווח על חוסר. ליקויים אלה משפיעים על גיבוש נתונים מהימנים ביחס לאבדני אפסניה בכלל צה"ל, על הטיפול באבדנים אלה ועל אופן הצגתם.

ג. לכ-78% מנגדי הלוגיסטיקה ששירתו ביחידות היבשה ובאט"ל בתקופת השירות הראשונה שלהם בשירות קבע  והעוסקים בתחום ניהול המלאי אין כל ניסיון קודם בתחום זה. למשל חסרים להם הידע והניסיון המקצועיים הנחוצים לשם הטיפול הנדרש בפריטי המלאי לסוגיהם השונים.

2. איזוני רישומים: בהתאם להוראות צה"ל אפשר להפחית את שווי החוסר, בין היתר, באמצעות איזוני רישומים הכוללים בין השאר ביטול חיוב עצמי  והמרות . נמצא כי היקפם של איזוני הרישומים באט"ל וביחידות צה"ל גדול ביותר ביחס להיקף האבדנים המדווחים; וכי יחידות צה"ל פועלות, הלכה למעשה, להקטין חוסרים באמצעות פעולות לאיזוני רישומים בלי שמתנהל כל מעקב אחר היקפם, הסיבות להיווצרותם ותדירות היווצרותם. לדוגמה, שווי כלל האבדנים שעליהם דיווח אט"ל לשנת 2009 הסתכם בכ-45.5 מיליון ש"ח, אף שבאותה שנה נעשו בכלל יחידות צה"ל איזוני רישומים בהיקפים של כמה מיליארדי ש"ח. במצב דברים זה היחידות וגורמי הלוגיסטיקה ביחידות ובמטה אט"ל מסיטים במידה רבה את תשומת הלב שלהם מטיפול מעשי לצמצום האבדנים לפעולות רישומיות שכל תכליתן איזון הרישומים.

3. אי-הכללת תוצאות ספירות מצאי בדוחות אט"ל: לפי הנחיית מחלקת הלוגיסטיקה שבחטיבת הלוגיסטיקה באט"ל, יחידות אינן רשאיות להשלים את הטיפול הנדרש בהתאם להוראות צה"ל בנתוני אבדן בהיקף של למעלה מ-100,000 ש"ח קודם שהן מיצו פעולות להפחתת החוסר. כפועל יוצא מכך לא נכללו בדוחות האבדנים של אט"ל לשנת 2009 נתונים על כ-10% מהאבדנים שדווחו בפועל בשנה זו. בהנחיה האמורה נכתב כי היא מחייבת, וכן כי היא מעדכנת את פקודת מטכ"ל ואת הוראות אט"ל בנושא זה, אולם אופן עדכון זה אינו עולה בקנה אחד עם הדרך המתחייבת לעדכון פקודות הצבא.

4. נתונים חסרים לגבי אבדן נשק ולגבי אמצעי לחימה מסוג מסוים: אט"ל אינו כולל בדיווחי האבדנים שלו נתונים על כלי נשק ועל אמצעי לחימה מסוג מסוים שאבדו ובסופו של דבר נמצאו. ניתוח נתוני האבדנים שבמסגרתו מובאים בחשבון גם הפריטים שאבדו ונמצאו בסופו של דבר מלמד כי שלא לפי המגמה המסתמנת לנוכח נתוני אט"ל, הרי שבין שנת 2008 לשנת 2009 חלה עלייה של כ-4% במקרי האבדן של כלי נשק, ולא ירידה של כ-12% בהיקף זה.

מסירת נשק צבאי לאזרחים

בהתאם להוראות הצבא, ניתן למסור נשק צבאי לאזרחים הנמנים עם תושבי יישובים המשתתפים בהגנה מרחבית (להלן - הגמ"ר) ביישובם. נמצא כי מאז שנת 2006 ועד סוף שנת 2009, במשך למעלה משלוש שנים, לא מימשה מִפקדת קצין המשטרה הצבאית הראשי (להלן - מקמצ"ר) את אחריותה בנוגע לטיפול בבקשות אזרחים לנשיאת נשק צבאי; כי חטיבת המבצעים אפשרה את התנערות מקמצ"ר ממימוש אחריותה זו; וכי באט"ל היו ליקויים בבקרה המרכזית על נשק צבאי בידי אזרחים. בפרק הזמן האמור ובמהלך הביקורת היו ליקויים חמורים בהליך ההרשאה, שגרמו לעיכובים ממושכים במתן האישורים, ונפגע הפיקוח על כלי הנשק הצבאיים שהוקצו לאזרחים. בסוף שנת 2009 החלה מקמצ"ר לפעול לשיפור הטיפול בתחום זה.

סיכום והמלצות

א. משנת 2008 נוקט צה"ל, בהובלת אט"ל, פעילות נמרצת לצמצום היקף אבדני האפסניה. פעילות זאת כוללת, בין השאר, הגברת הבקרה והפיקוח על ספירות מצאי ביחידות, ביצוע בירורים בנושא אבדנים ובכלל זה בראשות סגן הרמטכ"ל, הגברת המודעות לנושא בקרב מפקדים וחיילים והפצת דוחות תקופתיים לסיכום תמונת המצב בנושא.

הביקורת העלתה כי יש ליקויים בניהול המלאי ביחידות צה"ל ובמרכזי אט"ל באופן המשפיע על גיבוש נתונים מהימנים על אבדני אפסניה; כי הנתונים המדווחים בנוגע להיקף האבדנים מושפעים מפעולות בהיקף כספי גדול של איזוני רישומים המבטלים, הלכה למעשה, רישומי חוסר; כי הנתונים אינם כוללים נתונים על חוסר בציוד הייעודי ממרכזי אט"ל ומהזרועות; וכי דיווחי אט"ל אינם משקפים את כלל האירועים שבהם אבדו כלי נשק ואמצעי לחימה מסוג מסוים.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הליקויים האמורים משפיעים על הנתונים לגבי היקף אבדני האפסניה בצה"ל שעליהם מדווח אט"ל, והשפעתם המצטברת של הליקויים גורמת לפגיעה במהימנות הנתונים המדווחים עד כדי סטייה בין נתוני האבדנים המדווחים להיקף האבדנים הלכה למעשה. כמו כן, הליקויים בניהול המלאי, היקפם הגדול של איזוני הרישומים והליקויים במעקב אחר חוסרי אפסניה ובדיווח עליהם פוגעים ביכולת לשלוט על המלאי, באופן שעלול לגרום מצד אחד למחסור בפריטים שלא ניתן לו מענה, ומצד אחר לרכש מיותר של פריטים שנמצאים במלאי. לדעת משרד מבקר המדינה, הקפדה על דיווחים המציגים את מלוא היקף האבדנים בפועל חיונית כדי לנתח כהלכה את המגמות שבתחום ניהול המלאי בצה"ל ואת ההיבטים הנוגעים לצמצום תופעת אבדני האפסניה, כדי להבטיח טיפול הולם בחוסר כאשר הוא נוצר, וכדי לקבל החלטות נכונות בתחום ניהול המלאי, הטיפול באבדנים והשלמת החוסר.

לדעת משרד מבקר המדינה, על אט"ל לבחון כיצד ניתן להבטיח שהמאמץ בנוגע לצמצום אבדני אפסניה בצה"ל ינותב בעיקרו לשיפור ניהול המלאי ולשיפור השליטה והפיקוח עליו, ולאו דווקא לביצוע איזוני רישומים, שגם אם הם לגיטימיים כשלעצמם, הרי שביצועם בהיקפים חריגים עלול ללמד דווקא על ליקויים בדרך ניהול המלאי.

ב. אשר למסירת נשק צבאי לאזרחים התברר כי בין שנת 2006 לסוף שנת 2009 לא מימשה מקמצ"ר את אחריותה בנוגע להליך ההרשאה של מתן כלי נשק צבאיים לאזרחים ולמעקב אחר נשק צבאי זה. משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למקמצ"ר, לחטיבת המבצעים באמ"ץ ולאט"ל על שאפשרו לתחום כה רגיש להתנהל ללא יד מכוונת, אף שהיו ערים לליקויים הרבים בתחום זה. החל מסוף שנת 2009 ננקטת בצה"ל פעילות שמטרתה התמודדות עם הליקויים בתחום זה, ומן הראוי שראש אמ"ץ, ראש אט"ל וקצין המשטרה הצבאית הראשי יוודאו שהתכניות אשר הוחל בגיבושן בראשית שנת 2010 כדי להתמודד עם הליקויים הרבים בתחום זה אכן מיושמות ומאפשרות לטפל בליקויים אלה.