הכשרת הקצונה הבכירה בצה"ל

​מאפריל 2005 עד ינואר 2006 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הכשרת הקצונה הבכירה בצה"ל (להלן - הביקורת הקודמת) . בביקורת הקודמת נבדקו שלוש מסגרות ההכשרה המרכזיות שהכשירו את הקצונה הבכירה  באותה עת, כלהלן:

א. המכללה לביטחון לאומי (להלן - מב"ל), המשמשת כמוסד ללימוד ולמחקר בתחום הביטחון הלאומי של ישראל, ומכשירה קצינים ועובדי מדינה בכירים במכלול התחומים הנוגעים לביטחון הלאומי של ישראל. בתכנית הלימודים משולבים גם לימודים באוניברסיטה, המקנים לבוגריהם תואר שני. המב"ל היא חלק מיחידת המכללות, שיש בה גם את המכללה הבין-זרועית לפיקוד ומטה (להלן - פו"ם) וגם את המכללה לפיקוד טקטי. בראש יחידת המכללות עומד קצין בדרגת אלוף, חבר המטה הכללי של צה"ל, שהוא גם מפקד המב"ל.

ב. תכנית בתחום הניהול הבכיר והמנהיגות, המכונה "מפנה", שנערכה באחריות יחידת המכללות, והייתה מיועדת להקנות לחניכיה כלים וידע להתמודדות עם בעיות ניהוליות האופייניות לסביבת הפעולה של הקצונה הבכירה.

ג. עד שנת 2002 התקיימה מסגרת הכשרה נוספת והיא הקורס המערכתי המתקדם (להלן - קומ"ם), שמטרתה הייתה להכשיר את חניכי הקורס בתחומים של חשיבה מערכתית ושל אמנות המערכה. הקורס הועבר על ידי המכון לחקר תורת המערכה (להלן - המלת"ם), שהיה כפוף לחטיבת התורה וההדרכה (להלן - תוה"ד) שבאגף המבצעים במטה הכללי.

הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת נגעו למדיניות ההכשרה של הקצונה הבכירה בצה"ל; להכשרת הקצונה הבכירה במב"ל, ובין השאר, לתוכני ההכשרה בה, לסגל ההדרכה שלה ולפיקוח ולבקרה על עבודת המרצים והיועצים במב"ל ובפו"ם; למלת"ם, בכל הנוגע לכתיבת תורת המערכה, להוראת אמנות המערכה לקצונה הבכירה, ולהיבטים מינהליים בהעסקת החוקרים במלת"ם; לתכנית "מפנה", בכל הנוגע לסדרי הפעלתה; ולהתקשרויות של מב"ל ושל פו"ם עם גופים אזרחיים.

פעולות הביקורת

בתקופה מאוגוסט עד דצמבר 2007, לסירוגין, ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן - המעקב), ובמסגרתה נבדק אם תוקנו ליקויים שהועלו בביקורת הקודמת. המעקב נעשה בצה"ל, בעיקר ביחידת המכללות. בדיקות השלמה נעשו במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) ובמשרד האוצר. נתונים אחדים עודכנו לאוגוסט 2008.

עיקרי הממצאים

מדיניות ההכשרה של הקצונה הבכירה ויישומה

בביקורת הקודמת צוין, כי בפברואר 2003 קבע הרמטכ"ל דאז, רא"ל משה יעלון, שהכשרתם של קצינים בדרגות סא"ל ואל"ם, המזוהים כפוטנציאל לקידום לדרגת תא"ל, תכלול, בנוסף להשכלה אקדמית, גם הכשרות בתחום אמנות המערכה, בתחום המנהיגות והניהול ובתחום הביטחון הלאומי. בביקורת הקודמת עלה, כי מרבית קביעות הרמטכ"ל, כפי שפורטו לעיל, לא מולאו. בהערות ראש הממשלה מדצמבר 2006 לדוח שנתי 57א של מבקר המדינה נמסרה תגובת צה"ל בנושא זה, ובה נאמר, בין השאר, כי ראש חטיבת תוה"ד מוביל עבודת מטה לקביעת מסלול הכשרה של הקצין בצה"ל.

במעקב נמצא, כי תפיסה של מסלול הכשרת הקצין, שקבע ראש חטיבת תוה"ד, אושרה על ידי המטה הכללי ועובדה להוראה של חטיבת תוה"ד. הוראה זו נמצאה בעת סיום המעקב, בדצמבר 2007, בסבב של אישורים וטרם פורסמה כהוראה מחייבת. התפיסה דלעיל מחלקת את מסלול השירות של הקצין מדרגת סג"ם ועד דרגת תא"ל לארבעה שלבים, שפרקי הלימוד השלישי והרביעי מהווים את שלבי ההכשרה של הקצונה הבכירה.

הכשרת הקצונה הבכירה במב"ל

1. תוכני ההכשרות במב"ל - בביקורת הקודמת נמצא, בין היתר, כי תכניות הלימודים במב"ל, לרבות הנושאים המרכזיים שנלמדים בתחום הביטחון הלאומי, נקבעות על ידי מפקדי יחידת המכללות, שהם כאמור אלופים בצה"ל. משרד מבקר המדינה העיר, כי יש להקים גוף מקצועי המורכב מאנשי אקדמיה ואנשי ממשל בכירים, שישמש ועדת הוראה לצדו של מפקד המב"ל.

במעקב נמצא בנושא זה, כי הוקמה ועדה מייעצת למפקד יחידת המכללות, המונה עשרה חברים מעולם האקדמיה, מעולם העשייה הכלכלית ומוותיקי מערכת הביטחון. כמו כן, המב"ל הוציאה באוגוסט 2007 נוהל המפרט את דרכי פעולת הוועדה המייעצת.

2. הרכב החניכים במב"ל - בביקורת הקודמת נמצא, כי רוב החניכים שאינם קציני צה"ל מגיעים מגופי מערכת הביטחון וביטחון הפנים, ורק שיעור נמוך מאוד מהם מגיע ממשרדי הממשלה האחרים. משרד מבקר המדינה העיר, כי במצב המתואר לעיל, לא מושג היעד של יצירת שפה משותפת לגבי נושאי הביטחון הלאומי בין העוסקים בו, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה על הקמת המב"ל.

במעקב נמצא, כי לא חל שינוי מהותי במספר החניכים ממשרדי ממשלה במב"ל. למשל, במחזור ל"ד (שנת הלימודים 2006-2007) השתתפו במב"ל רק שני נציגים ממשרדי הממשלה מבין 32 חניכים, ושניהם היו ממשרד החוץ.

במאי 2008 הנחה סגן בכיר לחשב הכללי שבמשרד האוצר את החשבים במשרדי הממשלה, כי על פי הוראות של רשות המסים, תשלום השתתפות המעסיק בקורס או בהשתלמות המקנים יתרון מתמיד בידי העובד, חייבים במס. בהתאם לכך, יש לחייב במס עובדים הלומדים במב"ל, שבמסגרת לימודיהם זכאים לתואר אקדמי מטעם אוניברסיטת חיפה. חיוב זה הוא על סך עלות הלימודים - הן עבור הלימודים לתואר השני והן עבור הלימודים בתחום הביטחון הלאומי במב"ל. במסגרת התכתבות עם מפקד יחידת המכללות, ציין הסגן הבכיר לחשב הכללי, כי חובת המסוי חלה על קצינים הלומדים במב"ל ועל עובדי מדינה הלומדים שם. בתחילת אוגוסט 2008 אישרר מנהל רשות המסים, מר יהודה נסרדישי, את ההנחיה לחייב במס את מימון הלימודים במב"ל, מאחר שאלה מהווים יתרון מתמיד בידי העובד.

לדעת משרד מבקר המדינה, הלימודים במב"ל, הן של קציני צה"ל והן של עובדי מדינה בכירים, הם אינטרס לאומי חשוב של מדינת ישראל. ליישום הוראות רשות המסים עלולה להיות השלכה מרחיקת לכת על עצם קיום הלימודים במב"ל. משרד מבקר המדינה סבור, כי ראוי שסוגיה זאת, על כל היבטיה והשלכותיה, תיבחן על ידי שר האוצר ועל ידי שר הביטחון במגמה למצוא פתרונות שיאפשרו את קיום הלימודים במב"ל לבכירי השירות הציבורי. זאת, כדי להשיג את היעד של יצירת שפה משותפת לגבי נושאי הביטחון הלאומי בין העוסקים בו, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה על הקמת המב"ל.

3. הפיקוח והבקרה על עבודת המרצים והיועצים במב"ל ובפו"ם - בביקורת הקודמת נמצאו ליקויים בדיווחי מרצים ויועצים על שעות עבודתם ובפיקוח ובבקרה של המב"ל ושל פו"ם על דיווחים אלה. כן נמצא, כי ביחידת המכללות לא קיימים תיאורי תפקיד ליועצים השונים והגדרות של היקף העבודה הנדרש מהם, דבר המקשה על ביצוע בקרה נאותה על דיווחי היועצים.

במעקב נמצא, כי באוקטובר 2006 וביולי 2007 הופצו נוהלי עבודה בנושא דיווח על עבודת מרצים ויועצים ובדיקת החשבוניות של מרצים ויועצים ביחידת המכללות, וכי ככלל, המרצים והיועצים אכן מפרטים מהי העבודה שעשו. אשר לפו"ם נמצא, כי ליועצים, המועסקים כיועצים אישיים למפקדים, לא מוגדרים מדדים ותפוקות ואלו נתונים להחלטתו של המפקד המעסיק אותם.

המכון לחקר תורת המערכה (המלת"ם) ותכנית "מפנה"

א. הביקורת הקודמת העלתה במלת"ם את הליקויים העיקריים הבאים: המלת"ם לא פרסם אף ספר או חוברת רשמיים של תורה ברמה המערכתית אף על פי שלאורך השנים הופיעה המשימה של כתיבת תורה זאת בתכניות העבודה השנתיות של חטיבת תוה"ד, לה היה כפוף המכון; המחזור האחרון של הקורס המערכתי המתקדם (קומ"ם), שאותו העביר המלת"ם לקצונה הבכירה, ואשר נועד להכשירה בתחום של אמנות המערכה, נערך בשנת 2000; נמצאו ליקויים רבים בדיווחי החוקרים במלת"ם הנוגעים לשעות עבודתם בשנים 2004 ו-2005; כן נמצאו ליקויים רבים בסדרי הפיקוח והבקרה של ראש המלת"ם, שהיה אזרח עובד צה"ל, על דיווחים אלה. משרד מבקר המדינה העיר, בין השאר, כי נדרש בדק בית בכל הנוגע להעסקת חוקרים במלת"ם, ולדרכי הפיקוח והבקרה על שעות עבודתם, במטרה שלא יישנו המקרים החמורים שעלו בביקורת הקודמת.

במעקב נמצא, כי בתחילת שנת 2007 הוקם במקום המלת"ם "מרכז דדו לחשיבה צבאית בין-תחומית" (להלן - מרכז דדו). בדצמבר 2006 עזבו מרבית החוקרים אשר עבדו במלת"ם בתקופת הביקורת הקודמת, ומרכז דדו גייס במהלך מרס 2007 חוקרים חדשים במתכונת העסקה של אזרחים עובדי צה"ל.

אשר להוראת אמנות המערכה לקצונה הבכירה נמצא במעקב, כי כחלק מתפיסת מסלול הקצין שקבע ראש חטיבת תוה"ד, גובש במרכז דדו קורס חדש: הקורס לפיקוד ומטה לדרג הבכיר, המיועד לקצינים בדרגות אל"ם ותא"ל. בנוגע לדיווחי החוקרים על שעות עבודתם נמצא במעקב, כי סדרי הפיקוח והבקרה על דיווחי שעות העבודה של החוקרים במרכז דדו שופרו באופן ניכר.

ב. בביקורת הקודמת נמצאו מספר ליקויים בנוגע לתכנית "מפנה", בעיקרם ליקויים בעלי אופי מינהלי וארגוני. במעקב נמצא, כי התכנית הופסקה באמצע שנת 2007.

ההתקשרויות עם גופים אזרחיים

בביקורת הקודמת צוין, כי במשך שנים רבות נערכה ההתקשרות ללימודים אקדמיים במב"ל עם אוניברסיטת חיפה ללא מכרז, לאחר שניתן מדי שנה בשנה פטור מחובת עריכת מכרז על ידי ועדות המוסמכות לכך במשהב"ט, בנימוק של תכנית לימודים ייחודית; ואף לאחר שוועדת פטור עליונה במשהב"ט החליטה כי על מב"ל לפרסם מכרז ללימודים אקדמיים במב"ל בשנת הלימודים תשס"ו (2005-2006). עוד צוין בביקורת הקודמת, כי התקשרויות של יחידת המכללות להעברת סדנאות, קורסים וימי עיון בשנים 2004 ו-2005 נעשו, כדבר שבשגרה, ללא מכרז, בדרך של הגשת בקשה לאישור ספק יחיד במשהב"ט, גם כאשר מדובר בהתקשרויות בעלות היקף כספי ניכר. כמו כן העלתה הביקורת הקודמת, כי לא קיים תיאום בין שני הגורמים המטפלים בהתקשרויות אלו במב"ל ובפו"ם מול הגורמים העוסקים בכך במשהב"ט.

במעקב נמצא, כי לקראת שנת הלימודים תשס"ז (2006-2007) פורסם מכרז ללימודי תואר שני למב"ל, ובו זכתה אוניברסיטת חיפה. ההתקשרות עם אוניברסיטת חיפה הוארכה גם לשנת הלימודים תשס"ח (2007-2008), על פי אופציה הקבועה בתנאי המכרז. כמו כן, ביחידת המכללות צומצם במידה ניכרת ההיקף הכספי של ההתקשרויות ללא מכרז עם גופים אזרחיים להעברת קורסים וסדנאות.

במעקב נמצא גם, כי ביחידת המכללות פועל באופן קבוע וסדיר פורום פעילות, הכולל נציגים מהמב"ל ומפו"ם, שמטרתו תיאום בין הנציגים, ובין היתר, גם לגבי התקשרויות בעלות מאפיינים משותפים.

סיכום והמלצות

בביקורת הקודמת העיר משרד מבקר המדינה, כי נדרשת מצה"ל וממשהב"ט, כל אחד בתחום אחריותו, בחינה יסודית בשלוש מסגרות ההכשרה של הקצונה הבכירה בצה"ל - המב"ל, המלת"ם ותכנית "מפנה" - בהיבטים של תפיסה וארגון ובהיבטים הנוגעים לקיום הנורמות שנקבעו בחקיקה, בפקודות ובנהלים. מממצאי המעקב עולה, כי כשנתיים לאחר סיום הביקורת הקודמת, צה"ל ומשהב"ט תיקנו את רוב הליקויים שהועלו בה. במסגרת זאת בוצעו שינויים יסודיים במסגרות ההכשרה המרכזיות להכשרת הקצונה הבכירה, שתרמו לתיקון ליקויים מהותיים הקשורים להכשרה זו.

עם זאת, ראוי שההוראה של חטיבת תוה"ד, שבה באה לידי ביטוי תכנית הכשרת הקצין לפי התפיסה שאישר המטכ"ל, והוראת הפיקוד העליון החדשה בנושא קידום הקצונה בשירות סדיר, תפורסמנה בהקדם כדי שתהוונה בסיס למימוש תפיסת הכשרת הקצין, ובכלל זה הכשרת הקצונה הבכירה.