לפי חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן - חוק לימוד חובה), הורים של ילד או נער בגיל 3 עד 17 חייבים לדאוג שהוא ילמד באופן סדיר במוסד חינוך. לימוד החובה יכול להתקיים בשלושה סוגי מוסדות חינוך, לפי בחירת הורי התלמיד: "מוסד חינוך רשמי" ; מוסד חינוך לא רשמי שהוא מוסד חינוך מוכר (מוסד מוכר שאינו רשמי); מוסד חינוך שאינו מוכר. מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - מוכש"ר) הם בבעלות גופים ציבוריים, כמו רשויות מקומיות ותאגידים, או בבעלות גופים פרטיים (להלן - בעלויות), וחלים עליהם כללי פיקוח מכוחו של חוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק הפיקוח).
לרוב גני ילדים שייכים לחינוך הרשמי או לחינוך המוכש"ר. בשנת הלימודים התשס"ח (2007-2008) פעלו בחינוך המוכש"ר 2,743 גני ילדים ובהם 116,615 ילדים, שהם כמחצית מכלל הילדים בגיל הגן בארץ. שתי רשתות הגנים הגדולות ביותר בחינוך המוכש"ר במגזר החרדי הן העמותות "רשת גני ילדים של אגודת ישראל" (להלן - הרשת) ו"גני ילדים ומעונות יום 'בית יעקב' ירושלים" (להלן - בית יעקב).
הגם שהחינוך המוכש"ר איננו חלק מהחינוך הרשמי, משתתפת המדינה בחלק ניכר מההוצאות להפעלת גני ילדים בחינוך המוכש"ר. על הבעלות לממן את יתר הוצאות התחזוקה והניהול של הגן . עיקרון זה נקבע ברוח חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 - שר החינוך "רשאי לקבוע, בתקנות, סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא-רשמיים כמוסדות-חינוך מוכרים, להנהגת תכנית-היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט".
פעולות הביקורת
בחודשים מרס-ספטמבר 2008 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בשתי רשתות הגנים האמורות. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך (להלן - המשרד), במשרד האוצר ובעיריית ירושלים (להלן - העירייה). הביקורת התמקדה בעיקר בנושאים האלה: תקצוב גני ילדים, ענייני מינהל וכוח אדם ברשת, הפעלת גנים בחינוך המוכש"ר בירושלים וענייני תקציב ושכר בבית יעקב.
עיקרי הממצאים
רשת גני ילדים של אגודת ישראל
1. הרשת היא אחד המעסיקים הגדולים במגזר החרדי, ורוב עובדיה הם נשים. הרשת החלה לצבור גירעונות כספיים כבר בשנת 1994, ובסוף שנת 2007 הסתכם גירעונה המצטבר ביותר מ-100 מיליון ש"ח. משנת 2001 עסקו משרדי החינוך והאוצר בהכנת תכנית הבראה לרשת, ורק בנובמבר 2008 הם חתמו על הסכם הבראה עם הרשת. על פי ההסכם, תנאי מוקדם לכניסתו לתוקף הוא קבלת הסכמתם של העובדים לשינוי בתנאי העסקתם.
בדצמבר 2008 הגיש ארגון גננות חרדיות לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו תביעה נגד הרשת והמשרד (בשא 6150/08) בבקשה להוצאת צווים זמניים האוסרים לפגוע בזכויות עובדות שמועסקות ברשת, מכוח הסכם ההבראה. בתביעה נטען, בין השאר, כי הסכם ההבראה כולל הסכמות לגבי תנאי העסקתן ואופן פיטוריהן של עובדות הרשת; כי הסכמות אלה התקבלו בלי שהתקיים משא ומתן כלשהו עם נציגות העובדים; וכי הן פוגעות פגיעה קשה בזכויות עובדות הוראה.
נמצא כי את המחיר על שנים רבות של ניהול לא תקין של הרשת ועל פיקוח ובקרה לא מספקים של המשרד ישלמו עובדים (בעיקר עובדות) בלתי מיוצגים, אשר מצדם מילאו במהלך השנים את התפקידים שהוטלו עליהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך ולמשרד האוצר כי ראוי שיימצא פתרון שימזער את הפגיעה בזכויות השונות של העובדים.
2. במשך השנים שבהן בדק המשרד את מצבה הכספי של הרשת היא המשיכה לצבור גירעונות כבדים. המשרד מנפיק רישיונות להפעלת הגנים ומקצה לרשת חלק נכבד מתקציבה, ויש בידו כלים לפעול לאלתר לשיפור המצב, אולם הוא לא השתמש בכלים שברשותו כדי לאלץ את הרשת לנקוט פעולות ממשיות לצמצום הגירעון. הוא המשיך לתקצב את הפעלת הגנים, וכל אותה העת הוא עשה בדיקות חוזרות ונשנות ברשת באמצעות רואי חשבון חיצוניים, אולם לא עשה שימוש של ממש בדוחותיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמשרדי החינוך והאוצר יודעים היטב את הסיבות לגירעונות של הרשת, מינוי בודקים הוא בבחינת סחבת ובזבוז כספי ציבור.
3. הדוחות הכספיים המבוקרים של הרשת המעידים על מצבה הכספי הועברו לרשם העמותות, ועקב עמדת המשרד קיבלה הרשת אישורים על ניהול תקין. אלה אפשרו למשרד להמשיך ולהעביר לרשת כספים באופן סדיר, ובאמצעותם היא המשיכה לפעול ואף המשיכה לצבור חובות נוספים.
4. אף שהרשת נתונה בחובות כבדים ונדרשת לעשות צעדים דרסטיים כדי להמשיך ולפעול, כאמור בהסכם ההבראה ובדוחות של רואי החשבון שקדמו לו, היא פועלת ללא מנכ"ל. גם בהסכם לא חייבו משרדי הממשלה את הרשת למנות מנכ"ל.
5. חוק הפיקוח קובע כי לא יפתח אדם בית ספר שבו לומדים או מתחנכים באופן שיטתי יותר מעשרה תלמידים ושבו ניתן חינוך לילדי הגן, אלא אם כן יש לו רישיון. בשנת הלימודים התשס"ח הפעילה הרשת, שלא כחוק, שש כיתות גן ללא רישיון, וכן עשרות כיתות גן שהרישיון להפעלתן התקבל רק באמצע אותה שנה, ומכאן עולה שילדים למדו בסביבה שתנאיה לא נבדקו ולא אושרו. הרשת לא קיבלה מהמשרד כספים למימון הפעלתם של אותם גנים ולכן גדל הגירעון.
6. על פי תקני המשרד 31 ילדים בכיתת גן ברשות מקומית המקבלת מענק ממשרד הפנים ו-33 ילדים ברשות שאינה מקבלת מענק מזכים את הבעלות בשיעור ההשתתפות המרבי של המשרד בשכר גננת וסייעת. הפעלת גן ילדים שמספר הילדים בו קטן מהנדרש לפי התקן האמור מזכה את הבעלות בהשתתפות חלקית של המשרד.
נמצא שבמהלך השנים הפעילה הרשת גנים שמספר הילדים בהם קטן מהקבוע בתקן, ואשר לא היו לה מקורות כספיים כדי לכסות את מלוא עלות הפעלתם (להלן - גנים גירעוניים). ההפסד השנתי של הרשת בעקבות הפעלת כיתות גן קטנות מתקן המשרד בשנת הלימודים התשס"ח נאמד בכשמונה מיליון ש"ח, שהם כ-11% מתקבולי הרשת מהמשרד. הרשת לא פעלה לסגירת גנים גירעוניים ולא חדלה להפעיל שירותים שלא היה להם מקור מימון, שלא כנדרש ממנה. אף שהוצעו לה שוב ושוב פתרונות לצמצום הגירעון היא לא יישמה אותם במלואם.
7. הרשת ממלאת תפקיד ציבורי חיוני, והיא ממומנת בעיקר מכספי ציבור. הרשת היא מעביד, מהגדולים במגזר החרדי, ועליה להקפיד לקיים את זכויות העובדים לפי דיני העבודה, לרבות חוקי המגן וצווי ההרחבה, ולא לפגוע בזכויותיהם הסוציאליות. על כל מעביד, וקל וחומר מעביד הממלא תפקידים ציבוריים, חלה החובה לנהוג כלפי עובדיו בהגינות, בתום לב, באופן סביר ועל פי שיקולים ענייניים.
נמצא שבמשך חמש שנים קיצצה הרשת בשכר עובדיה באופן שרירותי וחד-צדדי, לעתים שלא לפי דיני העבודה וזכויות העובדים. הרשת הפחיתה 10% משכר עובדיה באופן שרירותי, וגם לאחר שהמשרד התנה את הפחתת שכר העובדים בכך שהרשות תקבל מהם הסכמה אישית לכך, לא דאגה הרשת לעשות זאת. הרשת התנתה את המשך עבודתן של גננות ותיקות בצמצום ניכר של מספר שנות הוותק שלהן לעניין החישוב לצורכי שכר, ודרשה מגננות לעבוד ללא תוספת שכר גם לאחר שעות העבודה הנדרשות לפי היקף משרתן. על אף התנאים והדרישות האמורים שהציבה הרשת לעובדיה, היא לא קיימה משא ומתן קיבוצי או אישי עמם, שלא לפי דיני העבודה וזכויות עובדים. המשרד ידע על כך והנחה את הנהלת הרשת לפעול בעניין, אולם לא וידא שהיא פעלה בהתאם לכך.
8. צו הרחבה של שר העבודה והרווחה משנת 1995 בדבר תשלום ימי הבראה מקנה לכלל העובדים במשק זכות לקצובת הבראה, ואף על פי כן בשנים 2000-2007 לא שילמה הרשת לעובדיה דמי הבראה וגם לא שילמה להם קצובת ביגוד.
9. בשנת הלימודים התשס"ז (2006-2007) פיטרה הרשת 267 גננות וסייעות, ואף על פי שמאז ועד ינואר 2009 עברה יותר משנה, היא לא שילמה להן פיצויי פיטורים, שלא כחוק . הרשת אמדה את התחייבויותיה בגין פיצויי פיטורים בכ-16.4 מיליון ש"ח. מנהלי הרשת פעלו באופן לא הוגן ולא אחראי ומסרו לגננות המפוטרות מידע שהשתמע ממנו שהן יקבלו פיצויים כחוק. בעקבות כך שוכנעו עובדות להתפטר, ומאות עובדות פוטרו מרשת שמפעילה מוסדות חינוך בלי שהיא שילמה להן פיצויי פיטורים, ועקב כך הן נותרו ללא מקור הכנסה.
המשרד הסתפק במכתב ששלח לרשת ובו ציין כי הוא רואה בחומרה את מעשיה. במשך כשנה הוא לא נקט פעולות נוספות ואף לא השיב לגננות שפנו אליו כדי לקבל סיוע בעניין.
10. המשרד משתתף במימון שכרן של סייעות בעד 12 חודשים בשנה. נמצא שהרשת נהגה לשלם שכר לסייעות בעד 11 חודשים בשנה ולא שילמה את שכרן לחודש אוגוסט. הרשת הפנתה את הסייעות אל המוסד לביטוח לאומי, והוא שילם למרבית הסייעות המועסקות ברשת דמי אבטלה בעד התקופה הנבדקת - אוגוסט 2007. הרשת לא פעלה בהתאם לנדרש ממי שכספי ציבור הופקדו בידיו בנאמנות. לפיכך שילמה הקופה הציבורית פעמיים - פעם אחת שילם המשרד תשלום חודשי לרשת, ופעם שנייה שילם המוסד לביטוח הלאומי דמי אבטלה למרבית הסייעות שעבדו ברשת בשנת הלימודים התשס"ז. אף על פי שהמשרד ידע על כך, הוא לא פעל בעניין.
11. מאחר שהמשרד מממן את רוב תקציבה של הרשת ובידיו הכלים לנקוט צעדים מידיים נגדה, יש לראות בחומרה את אזלת היד שלו לנוכח שלילת זכויות שכר בסיסיות מעובדי מוסדות חינוך אגב ניצול חולשתם של העובדים, מרביתם כאמור נשים. נוכח האינדיקציות הברורות להפרות זכויות העובדים, המשרד אינו יכול להסתפק בהצהרה כללית של הבעלויות שהן משלמות שכר כנדרש, אלא לבדוק זאת לעומק כדי למנוע קיפוח של עובדיהן. על המשרד להימנע מהעברת כספים לרשת באותם מקרים שבהם הוא יודע כי הרשת עושה שימוש בכספים אלה שלא למטרות שלשמן הם יועדו על ידי המשרד. עליו לוודא שהרשת נוקטת צעדים להתייעלות ומצמצמת באופן ממשי את הפגיעה בזכויות עובדיה.
הפעלת גנים בחינוך המוכש"ר בירושלים
1. כ-45% מכלל הילדים שהיו בגני ילדים חרדיים בירושלים בשנת הלימודים התשס"ח למדו בכיתות גן שהעירייה קבעה שהם "מוסדות עירוניים". מוסדות אלה הופעלו בידי שש עמותות, שהן רשתות של גני ילדים בחינוך המוכש"ר במגזר החרדי (להלן - רשתות גנים עירוניים). כאשר העירייה מגדירה כיתת גן מסוימת כעירונית, היא מקנה יתרון ניכר לבעליה, שכן העירייה מממנת את מלוא ההוצאות לתפעול הכיתה, כמו בגנים בחינוך הרשמי שנמצאים בתחומה.
חוזר מנכ"ל משרד הפנים מיוני 2008 קובע כי כאשר רשות מקומית מעוניינת להשתתף בתקציבם של מוסדות בחינוך המוכש"ר הפועלים בתחומה, בסכומים העולים על השיעור שאותו היא מחויבת להעביר לפי חוק חינוך ממלכתי, היא רשאית לעשות זאת על פי קריטריונים שוויוניים שאותם תקבע מועצת הרשות המקומית. העירייה סבורה, לפי תשובתה למשרד מבקר המדינה, שהאמור בחוזר אינו רלוונטי לגנים בחינוך המוכש"ר שהיא הגדירה כעירוניים. לדעת משרד מבקר המדינה, על העירייה לפעול לפי הנדרש בחוזר בנוגע לאותם גנים.
2. עד סוף שנת הלימודים התשס"ח (אוגוסט 2008) לא ביצעה העירייה מכרז לקבלת שירותי הפעלה של גני ילדים, שלא כנדרש בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1982. רק ביולי 2008 פרסמה העירייה מכרז פומבי להפעלת גני ילדים עירוניים לאוכלוסייה החרדית בירושלים. התברר, כי רק שש רשתות גנים עירוניים הגישו הצעות, וכי רשתות אלה זכו במכרז. מדובר ברשתות שהפעילו גנים עירוניים בחינוך המוכש"ר גם קודם למכרז. מתעורר חשש כי אחד מתנאי הסף נועד להבטיח שאותן שש רשתות ימשיכו להפעיל את הגנים העירוניים ולמנוע מגופים אחרים להתמודד במכרז, וכי בכך הפלתה העירייה לטובה את שש הרשתות לעומת שאר הבעלויות על גנים בחינוך המוכש"ר בירושלים.
ענייני תקציב ושכר בגני ילדים ומעונות יום 'בית יעקב' ירושלים
המשרד והעירייה מימנו את עלות ההפעלה של 80% מהגנים שהפעילה בית יעקב. למעשה, גנים אלה תוקצבו בידי המשרד והעירייה בשיעור דומה לתקצוב גנים בחינוך הרשמי. בית יעקב בחרה שלא לשלם שכר לגננות ולסייעות לפי כללי השכר הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים, אף שהדבר נדרש בתקנות: היא קיצצה 10% או יותר משכרן של מרבית הגננות שהעסיקה; לסייעות היא שילמה שכר רק בעד 11 חודשים בשנה, ולחדשות שבהן - אף פחות מזה, אף על פי שקיבלה כספים למימון שכר הסייעות גם לחודשי הקיץ. חלק מהסייעות קיבלו דמי אבטלה מהביטוח הלאומי בעד חודש יולי או חודש אוגוסט. לפיכך שילמה הקופה הציבורית פעמיים - פעם אחת שילם המשרד תשלום חודשי לבית יעקב ופעם שנייה שילם המוסד לביטוח לאומי דמי אבטלה עבור חודש יולי או אוגוסט של חלק מן הסייעות שעבדו בבית יעקב בשנת הלימודים התשס"ז.
הממצאים שהועלו מעידים על מינהל לא תקין של הנהלת בית יעקב, על בזבוז כספי ציבור ועל שלילת זכויות שכר מעובדים. בית יעקב לא פעלה בהתאם לנדרש ממי שכספי הציבור הופקדו בידיו בנאמנות. על הנהלת בית יעקב לשלם לאלתר שכר לעובדים כנדרש. על משרד החינוך והעירייה לפעול לאלתר כדי להבטיח תשלום שכר הוגן לעובדי בית יעקב.
סיכום והמלצות
חוקי מדינת ישראל העוסקים בחינוך מקנים זכות להפעלת מוסדות חינוך שאינם רשמיים. למטרה זו ניתן סיוע מכספי הממשלה. שיעורם של כספים אלה נקבע לפי החלטת שר החינוך. מול אלה עומדת חובתן של בעלויות על מוסדות החינוך לפעול על פי כללים מסוימים, לרבות תשלום שכר לעובדים לפי השיעורים והכללים הנהוגים בחינוך הרשמי.
הביקורת התמקדה בשתיים מהבעלויות הגדולות על גני ילדים במגזר החרדי, שנמנות עם המעסיקים הגדולים במגזר זה. מרבית עובדי הבעלויות האלה הם נשים, רבות מהן מפרנסות יחידות במשפחותיהן שאפשרויות התעסוקה העומדות לרשותן מצומצמות.
ממצאים חמורים במיוחד הועלו בנוגע לרשת, שבשל אופן פעילותה במשך שנים צברה גירעון גדול ביותר. במשך כשבע שנים לא נחתם הסכם הבראה בין הממשלה ובין הרשת, והגירעון המשיך ותפח. הרשת נדרשה לפעול לצמצום הגירעון הגדול שצברה, אולם נמנעה מלפעול בנחרצות להשגת מטרה זו. היא פעלה להקטנת הוצאותיה בעיקר באמצעות פגיעה בשכר עובדיה ובאמצעות פיטורים, במקום לנקוט פעולות ארגוניות אחרות להבראת הרשת, שלא לפי ההמלצות שניתנו לה. פעילות זו נעשתה לא אחת שלא כנדרש על פי משפט העבודה, בלי שהעובדים זכו לייצוג קיבוצי ובלי שזכויותיהם האישיות נשמרו כראוי. הדבר חמור במיוחד מאחר שרוב עובדי הרשת הן נשים, שהן מפרנסות יחידות של משפחותיהן, ומאחר שאפשרויות התעסוקה העומדות בפני נשים במגזר החרדי, על קודי ההתנהגות המיוחדים לו, הן מצומצמות.
בית יעקב מקבלת מהמשרד ומעיריית ירושלים תקציבים להפעלת מרבית הגנים שלה בדומה למקובל בחינוך הרשמי, וסכום התקציבים שהיא מקבלת גדול יחסית לשאר הבעלויות בחינוך המוכש"ר. נמצא כי היא פגעה בשכר עובדיה ובזכויותיהם.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשת לנקוט פעולות להתייעלות, לדוגמה לסגור גנים גירעוניים ולחדול לתת שירותים שאין לה מקור למימונם. כמו כן על הרשת ועל בית יעקב לפעול במרץ ובנחישות לשינוי מהותי ביחסן כלפי עובדיהם, באופן שזכויותיהם לא ייפגעו. על משרדי החינוך והאוצר לחדול מלהתעלם מהפגיעה בזכויות העובדים בחינוך המוכש"ר ולפעול ביתר שאת כדי למנוע מבעלויות לנצל עמדה נחותה של עובדים שאין להם ייצוג הולם כדי לצמצם את עלויות ההעסקה שלהם.
יודגש שהפתרון אינו נעוץ דווקא בהזרמת כספים לבעלויות, שכן כפי שהועלה גם תקצוב דומה למקובל בחינוך הרשמי אינו מבטיח אי-פגיעה בזכויות העובדים. על משרד החינוך, בעצה אחת עם משרד האוצר, לעקוב בקפידה אחר הפעולות שנוקטות הבעלויות ולנקוט סנקציות במידת הצורך כתנאי להמשך הזרמת כספים בעתיד.