הציבור בישראל צורך בכל שנה מזון רב מן החי - בשר בקר ועוף, דגים, מוצרים מעובדים, ביצים וחלב. המספוא , שרובו מיובא, הוא תשומה עיקרית בתהליך ייצור מוצרים מן החי. כדי להבטיח את איכות המזון מן החי שהאדם צורך ואת השמירה על בריאות התושבים, יש חשיבות רבה לפיקוח על המספוא.
ייצור מספוא לבעלי חיים והסחר בו מוסדרים בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור מספוא והסחר בו), התשל"א-1971 (להלן - צו הפיקוח). "מספוא", כמוגדר בצו הפיקוח, הוא כל חומר או מוצר מהמפורטים בתוספת הראשונה לצו הפיקוח, המשמש מזון לבעלי חיים או מיועד לשמש כאמור. שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות) מינה את מנהל השירותים להגנת הצומח ולביקורת שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - השירותים להגנת הצומח) למנהל לפי צו הפיקוח, כלומר לאחראי לביצוע צו הפיקוח. מטרת הפיקוח להבטיח שייצורו ושיווקו של המספוא ייעשו בהיתר.
פעולות הביקורת
בחודשים מרס-אוגוסט 2008 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הפיקוח על מזון לבעלי חיים במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). בדיקות השלמה נעשו גם במשרד הבריאות.
עיקרי הממצאים
1. הצורך בחקיקה חדשה: לאחר שפרצה באירופה המחלה המכונה "הפרה המשוגעת" התגבשה ההכרה כי המספוא הוא חוליה חשובה במסלול זיהום מזונו של האדם והדבקת האדם במחלות שמקורן בבעלי חיים. גישת הפיקוח הקודמת, שעסקה בעיקר בבדיקת ערכם התזונתי של מוצרי המספוא, פינתה בארצות המפותחות מקום לגישות פיקוח חדשות שהתמקדו בעיקר בדאגה להגנה על בריאותם של הצרכנים - האדם ובעלי החיים. על כן נדרשו שינויים בחקיקה המסדירה את הפיקוח על המספוא בישראל. במשך תקופה ארוכה דנו במשרד החקלאות באפשרות להחליף את צו הפיקוח בחקיקה חדשה. ואכן, במהלך הדיונים בנושא הוחלט לחוקק חוק חדש לפיקוח על מזון לבעלי חיים, ועל השירותים להגנת הצומח הוטל להכין הצעה לחוק זה. אולם הבדיקה העלתה כי אף על פי שהטיפול בנושא החל כבר בשנת 2002, ואף על פי שממועד זה ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008, חלפו שש שנים, הוא לא הסתיים. משום כך הפיקוח על המספוא בישראל אינו מוסדר בחוק מעודכן (כפי שיפורט גם להלן).
2. היעדר פיקוח על מרכזי מזון: מרכזי מזון לבעלי חיים (להלן - מרכזי מזון) מספקים מזון שיש בו יותר מ-14% לחות (להלן - מזון "רטוב") לפרות, לבני צאן ולחזירים. צו הפיקוח אינו כולל פיקוח על מרכזי מזון, ולכן השירותים להגנת הצומח אינם מפקחים על איכותו ועל ייצורו של המזון שמיוצר במרכזי המזון. בשל היעדר פיקוח עליהם לא נבדקת בתחמיצים ובבלילים נוכחות של מזיקים כמו מיקוטוקסינים , מתכות, חומרי הדברה ועוד. הצעה לפקח על מרכזי מזון אמנם נכללת בהצעת החוק החדש לפיקוח על מזון לבעלי חיים, אולם, כאמור, חקיקת החוק מתעכבת. למצב הקיים עלולות להיות השלכות חמורות על בריאות בעלי חיים, וכפועל יוצא מכך גם על בריאות האדם הצורך מזון מן החי.
3. היעדר פיקוח על מזון רפואי לבעלי חיים: מזון רפואי לבעלי חיים הוא מספוא המכיל תכשיר וטרינרי (כהגדרתו בפקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א-1981) (להלן - פקודת הרוקחים). בארצות הברית ייצור המזון הרפואי מוסדר בחקיקה, ובאירופה הוא מוסדר בתקנות. בארץ, לעומת זאת, אין תקנות המסדירות את פעילותם של מכוני התערובת ומרכזי המזון המכינים גם מזון רפואי. לכאורה הגדרת המונח "סמי מרפא" בפקודת הרוקחים חלה גם על מזון רפואי לבעלי חיים, אך מכיוון שלפי פקודת הרוקחים סמכויות הפיקוח על המזון הרפואי נתונות בידי משרד הבריאות, בפועל, משרד הבריאות אינו מפקח על הכנת מזון רפואי במכוני תערובת. גם משרד החקלאות אינו מפקח על הכנת מזון המוגדר "רפואי", וזאת אף על פי שהוא בגדר מספוא כהגדרתו בצו הפיקוח , ועל כן מפקח לעניין הצו מוסמך ליטול ממנו דגימה לבדיקה.
4. היעדר הסמכה למעבדה לביקורת טיב המספוא: המעבדה לביקורת טיב המספוא (להלן - המעבדה) שבשירותים להגנת הצומח בודקת את איכות המספוא. מ-76 שיטות לבדיקת פרמטרים שונים במזון לבעלי חיים קיבלה המעבדה, מהרשות הלאומית להסמכת מעבדות, הסמכה לשתי שיטות בדיקה בלבד.
5. ליקויים בתכנון עבודת הפיקוח ובביצועה: המחלקה לטיב המספוא שביחידת השירותים להגנת הצומח מפקחת על כ-240 יצרנים, יבואנים ומשווקים של מספוא. עבודת הפיקוח נקבעת לפי מספר הדגימות שביכולתה של המעבדה לבדוק, שהוא 1,000-1,200 דגימות בשנה. ראוי שעבודת הפיקוח תתוכנן לפי הצרכים בשטח. נוסף על כך, הציוד במעבדה מיושן, ונרשמו תקלות רבות שהשביתו את מערכות הבדיקה. במקרים רבים זמן הבדיקה במעבדה היה חודש ויותר, וגם תוצאות הבדיקה פורסמו לציבור באיחור רב.
6. אי-ייצוג הולם בוועדות מייעצות: משנת 2006 פועלות ליד מנהל השירותים להגנת הצומח שלוש ועדות מייעצות-מקצועיות שאותן מינה מתוקף סמכותו לפי צו הפיקוח. מנהל השירותים להגנת הצומח נותן להמלצות שנותנות לו הוועדות תוקף מחייב. בוועדה לאישור תוספי מזון חברים נציגי כל מיני אגפים במשרד החקלאות ושני נציגים של שני מכוני תערובת גדולים. אף שלשימוש בתוספי מזון במספוא יכולה להיות השפעה על בריאות הציבור, אין ייצוג בוועדות אלה לנציגים של משרד הבריאות, של המשרד להגנת הסביבה ושל ארגון צרכנים כלשהו.
7. חוסר שקיפות בתחום תוספי המזון: בעלי חיים מקבלים תוספי מזון מכל מיני סוגים. רשימת תוספי המזון שמקבלים בעלי חיים אינה מתפרסמת לציבור. עקב כך הציבור אינו יכול לדעת אילו תכשירים מורשים לשימוש ולאילו מטרות.
8. שימוש בתכשירים המכילים ארסן: מגדלי העופות השתמשו בתכשירים שמכילים זרניך (המוכר בשם "ארסן", להלן - ארסן), שכן הם מעלים את ניצולת המזון בעופות בשיעור של 3%-5%. עם זאת, ארסן הוא אלמנט רעיל. הארסן יכול להזיק מאוד לבריאות האדם, וגם חשיפה במינון נמוך למשך זמן עלולה לגרום לו לחלות בסרטן. מלבד הנזק הבריאותי שעלול להיגרם לאדם, הארסן עלול גם ליצור נזק סביבתי גדול. מנהל השירותים להגנת הצומח התיר בסוף שנת 2003 את השימוש בתכשיר רוקסרזון המכיל ארסן כבזרז גדילה לעופות ולחזירים בישראל. זאת בניגוד להוראות צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (עופות שהורמנו או הוזנו בחמרים כימיים), התש"ך-1959, האוסר להאכיל עופות בחומר המכיל ארסן והאוסר לשווק עופות שהוזנו בחומר מסוג זה.
משנודע הדבר למשרד החקלאות, באוקטובר 2006, הוא לא פעל לבטל מיד את ההיתר שניתן לתכשירים המכילים ארסן. משרד החקלאות העדיף את עמדת החקלאים, ששיקולים כלכליים היו לנגד עיניהם, ולא שקל את הנזק הסביבתי ואת טובת הציבור. רק באוקטובר 2007 - שנה לאחר שנודע לו דבר קיומו של הצו - אסר מנהל השירותים להגנת הצומח את השימוש בתכשירים המכילים ארסן. יצוין ויודגש שכבר בשנת 2005 אותרו בבשר עוף המיועד למאכל אדם שאריות של ארסן ברמה גבוהה מהרמה המרבית המותרת, וזאת לראשונה זה עשר שנים.
9. שימוש בחומרים אנטיביוטיים לזירוז גדילה: בארצות הברית משתמשים בזרזי גדילה אנטיביוטיים, ובישראל צו הפיקוח מאפשר לרשום חומרים אנטיביוטיים כזרזי גדילה אף שבאירופה הם נאסרו לחלוטין לשימוש מינואר 2006. ניפוק התכשירים האלה אינו דורש מרשם רופא, והם מוספים לתערובות ללא פיקוח וכדרך קבע. משרד הבריאות רואה בזרזי גדילה אלה תרופות לכל דבר, ועל כן, לדעתו, קודם כול צריך לרשום אותם כתרופות לפי פקודת הרוקחים. השירותים להגנת הצומח רשמו את החומרים האנטיביוטיים כזרזי גדילה בלי שדרשו שיירשמו כתרופות.
10. פיקוח על מזון לחיות מחמד: השירותים להגנת הצומח מפקחים גם על ייבוא מזון לחיות מחמד. בתחילת שנת 2006 התגלה שמוצרי מזון לכלבים מתוצרת חברה בארצות הברית גרמו להרעלת כלבים. בפברואר 2006 מינה מנכ"ל משרד החקלאות דאז, מר יוסי ישי, צוות לבדיקת המקרה. ביולי 2006 הגיש צוות הבדיקה את המלצותיו. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2008, טרם הושלם הטיפול ביישום חלק מההמלצות. בין היתר, טרם נקבע נוהל להערכת סיכונים ולניהול משברים שלפיו יפעלו כל הגורמים המקצועיים בשירותים להגנת הצומח ובשו"ט, ובמידת הצורך גם במשרד הבריאות.
סיכום והמלצות
בביקורת נמצאו ליקויים בפיקוח על מזון לבעלי חיים אשר עלולים להביא לפגיעה בבריאות בעלי חיים ואף לפגיעה בבריאות בני האדם. בניגוד למדינות העולם המערבי (ארצות הברית, מדינות האיחוד האירופי, קנדה), שהשלימו ושיפרו את החקיקה בתחום המספוא, ובניגוד למדינות האיחוד האירופי, שלא זו בלבד ששיפרו את החקיקה בתחום זה אלא גם הקימו את הרשות האירופית לבטיחות המזון (EFSA), בישראל יש צו פיקוח, כאמור, אך הוא אינו מקיף ואינו מסדיר נושאים רבים כגון פיקוח על מזון "רטוב" לבעלי חיים ופיקוח על מזון רפואי. יש לסיים במהרה את חקיקת החוק החדש לפיקוח על מזון לבעלי חיים, ושומה על משרד החקלאות לפעול להסדרת הנושא בהליך מזורז.
משרד החקלאות ויחידותיו המקצועיות אחראיות הן לבריאות בעלי החיים והן לבריאות בני האדם הצורכים מוצרים מן החי. בבואו לבחון מתן היתרים לייצור מספוא, לייבואו ולשיווקו, על המשרד לשקול לא רק את "טובת החקלאי" אלא גם את "טובת הציבור", בייחוד בכל האמור בתוספי מזון, שהם תכשירים רפואיים לכל דבר.
בביקורת נמצאו חילוקי דעות מהותיים בין משרד הבריאות למשרד החקלאות בכל הנוגע לפיקוח על הכנת מזון רפואי במכוני תערובת ובמרכזי מזון. משרד הבריאות הודיע למשרד מבקר המדינה כי מרכזי מזון ומכוני תערובת אשר מייצרים מזון או מזון רפואי לבעלי חיים אינם בפיקוח משרד הבריאות, וכי הפיקוח על כך צריך להיות בלעדית בידי משרד החקלאות. מנגד השיב משרד החקלאות למשרד מבקר המדינה כי משרד הבריאות הוא המופקד מכוח החוק על פקודת הרוקחים, ויש לו אחריות לנושא. עוד כתב משרד החקלאות שכל הסמכות לנושא התכשירים הווטרינריים נמצאת בידי אגף הרוקחות של משרד הבריאות. מבקר המדינה מדגיש כי הדבר אינו תקין. שני המשרדים אחראים לבריאות הציבור, ועליהם להיוועד יחד ללא דיחוי ולמצוא פתרון מוסכם. נוסף על כך, במסגרת חקיקת החוק החדש לפיקוח על מזון לבעלי חיים יש להסדיר גם את חלוקת הסמכויות בין שני המשרדים.