האגף לאיגוד שיתופי - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

רשם האגודות השיתופיות (להלן - הרשם) מתמנה על ידי שר התעשייה, המסחר והתעסוקה. הרשם מופקד על הבטחת התנהלותן התקינה של האגודות השיתופיות ועל הגנת האינטרסים של חבריהן. תפקידיו וסמכויותיו של הרשם מעוגנים בפקודת האגודות השיתופיות ובתקנות שהותקנו מכוח הפקודה, המעניקות לו תפקידים רבים וסמכויות רחבות יותר מאלה של רשם החברות ושל רשם העמותות. הפקודה חלה על גופים שונים זה מזה בתפקודם, בגודלם וביחסים שבין חבריהם, אך הוראותיה אינן נדרשות לשוני שביניהם. הרשם עומד בראש האגף לאיגוד שיתופי (להלן - האגף) שבמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת). האגף מטפל בכ-3,500 אגודות שבהן כמיליון חברים. באגף 34 עובדים, ותקציבו השנתי לשנת 2007 (לא כולל תקציב כוח אדם) היה כ-1.6 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס-ספטמבר 2008 קיים משרד מבקר המדינה ביקורת באגף. הביקורת התמקדה בבדיקת סדרי הפיקוח של האגף על התנהלותן של רשויות האגודות, בטיפולו בתלונות של חברי האגודות, בסיווג הקיבוצים שעברו תהליכי הפרטה ובאגודות לשיכון. דוח קודם על האגף לאיגוד שיתופי התפרסם בדוח שנתי מס' 41 של מבקר המדינה.

עיקרי הממצאים

מעקב באמצעות מסמכים המוגשים לאגף

1.  שלא כנדרש בתקנות האגודות השיתופיות (רשויות האגודה), התשל"ה-1975, רוב האגודות אינן מגישות לאגף את פרוטוקול האספה הכללית השנתית, והוא מסתפק בדיווח על קיום הבחירות לוועד ההנהלה בלבד, כתוצאה מכך האגף אינו יודע אם אכן אושרו הדוח הכספי והתקציב השנתי באספה הכללית כנדרש, וממילא אין ביכולתו לקיים חקירות בעניין. האגף לא פעל לאכוף את התקנות ולא התריע לפני אגודות שלא המציאו לו פרוטוקולים מפורטים על הצוך לעשות כן.

2. מדצמבר 2003 ועד מועד סיום הביקורת, במשך למעלה מארבע וחצי שנים, לא הטיל האגף קנסות מינהליים על אגודות בגין אי-הגשת דוחות כספיים מבוקרים במועדם. כמו כן לא הטיל קנסות מינהליים על אגודות שלא דיווחו על קיום הבחירות לוועד ההנהלה במועדן בשלוש השנים האחרונות. כתוצאה מכך נפגעה יכולתו של האגף לפקח על האגודות, לקבל מהן מידע ולהעבירו לחברי האגודות הפונים אליו.

3. בנובמבר 2007 החל האגף בבדיקת הדוחות הכספיים של האגודות, הנספח וסקירת המנהלים המצורפים להם באמצעות נותני שירותים חיצוניים. ואולם האגף לא קבע את סדר בדיקת הדוחות באופן שיקדם את הבדיקה באגודות שיש חשש שהן בעייתיות.

4. האגף אינו דורש וממילא אינו בודק את דוחות ועדות הביקורת של האגודות אם הם אכן הוגשו לאספה הכללית שלהן, וממילא אינו עוקב אחר תיקון הליקויים. גם בביקורי הפיקוח שמקיים האגף באגודות לא נבדקת פעילותה של ועדת הביקורת.

ביקורי פיקוח שוטפים באגודות

1.  ביקורי הפיקוח מתקיימים ללא הכנת תכנית פריסה תקופתית שתקבע סדרי עדיפויות, ובלי שנקבעו קריטריונים לתדירות הביקורים ולסדר הקדימויות שלהם. במערכת הממוחשבת של האגף גם אין מידע ממוחשב בנושא שיאפשר לעקוב אחר אגודות שלא התקיים בהן ביקור זה זמן רב.

2. האגף לא קבע נוהל של ביקורי פיקוח שוטפים באגודות לצורך הנחיית המפקחים בבדיקת התנהלות רשויות האגודה והדיווח עליה. כתוצאה מכך מדווחים המפקחים רק על אופן ניהול ספרי האגודה המופיע בטופס ביקור פיקוח, אף שנתונים אלה מועברים לאגף בנספח לדוח הכספי השנתי האמור להיבדק ממילא. כמו כן לא הונחו המפקחים שעליהם לקבל מידע גם מוועדת הביקורת באגודה.

3. רוב המפקחים אינם מזרימים למחשב את הנתונים והליקויים שהעלו בביקורי הפיקוח. הרישומים נעשים ידנית, והדבר גורם סרבול ומקטין את התועלת שניתן להפיק מהביקור. כמו כן אין הם מקיימים מעקב אחר תגובת האגודות לממצאי ביקורי הפיקוח.

טיפול בתלונות

1. באגף מתקבלות תלונות רבות של חברי האגודות בנוגע להתנהלותן של האגודות. הטיפול בתלונות אינו מוסדר בפקודה ובתקנותיה. האגף לא קבע נוהל טיפול בתלונות המסדיר את רישום התלונות ואת המעקב אחר הטיפול בהן, בדומה להוראת התקשי"ר המסדירה את הטיפול בתלונות על התנהלות משרד התמ"ת. במערכת המחשוב של האגף אין אפשרות לעקוב אחר הטיפול בהן. למנהל יחידת הפיקוח אין רשימה של התלונות שהגיעו ישירות למשרדי האגף בירושלים והופנו אל המפקחים; המפקחים האזוריים אינם מדווחים באופן שיטתי למנהל יחידת הפיקוח על התלונות המגיעות ישירות אליהם, ואף אינם מכינים רשימה של תלונות שבאמצעותה ניתן לקיים מעקב מרוכז אחר הטיפול בהן.

2. האגף לא פרסם נוהל המסדיר את אופן בדיקת התלונות. יתרה מזו - בדיקת התלונות אינה מלווה בתיעוד שלבי הבירור שקיים המפקח ובדוח מסכם של מסקנותיו. הדבר פוגע הן באיכות בדיקת התלונות, והן באמון הציבור בהליכי הבדיקה. עקב היעדר נוהל גם לא הונחו המפקחים שאין להפסיק את הטיפול בתלונה ללא הסבר, וללא אישורו של מנהל יחידת הפיקוח הממונה על המפקחים.

3. בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדבר סדרי הטיפול של האגף ב-15 תלונות הועלו הממצאים האלה: במקרה אחד לא נבדקה התלונה כלל, ובשלושה מקרים לא נבדקו התלונות עד תום; בשלושה מקרים נוספים דחה המפקח את התלונה על סמך תגובת האגודה לתלונה, אך זאת בלי שבדק את נכונותה ואמינותה; במקרה אחד לא טופלה התלונה במשך שבעה חודשים; ובמקרה נוסף העביר האגף את הטיפול בתלונה לחקירת מפקח מהאגף, וזו טרם הסתיימה במועד סיום הביקורת - כשנתיים לאחר הגשתה.

סדרי ניהול החקירות

האגף לא קבע מסגרות זמן לביצוע חקירות, והן נמשכות לעתים זמן רב: מתוך 328 החקירות שקיים האגף או פתח בהן במהלך השנים 2005-2007, נכון למועד סיום הביקורת (ספטמבר 2008), לא הוגשו דוחות חקירה סופיים על 28 חקירות (כ-9%), ואשר ל-300 החקירות שהסתיימו - התברר כי 49 (כ-16%) מהן נמשכו למעלה משנה, ו-22 מהן בין שנה וחצי לשלוש שנים.

שינוי דפוסים בקיבוצים

המשבר הדמוגרפי והכלכלי בקיבוצים הניע, בשנים האחרונות, קיבוצים רבים לשנות את אורח חייהם ולעבור תהליכי הפרטה. שינוי זה לא התיישב עם הגדרת הקיבוץ בתקנות האגודות השיתופיות (סוגי אגודות), התשנ"ו-1995 (להלן - תקנות הסיווג). כמו כן היה צורך להתאים את תקנון הקיבוץ לתקנות הסיווג. אפשרות השינוי ברוח זו עוגנה בתקנות הסיווג בסוף שנת 2005, שבהן נוסף סיווג של "קיבוץ מתחדש", ועל הקיבוצים המתחדשים היה להתאים אליהן את התקנון. הרשם מופקד על סיווג האגודות השיתופיות על פי סוגי האגודות שנקבעו בתקנות, ובין השאר גם על סיווג הקיבוצים המתחדשים.

1. עוד לפני התקנת תקנות הסיווג שינו 155 מ-264 הקיבוצים את אורח חייהם. עד סוף 2007 שינו 16 קיבוצים נוספים את אורח חייהם. ואולם עד אוגוסט 2008, במשך כשלוש שנים, אישר הרשם את התקנון של 34 קיבוצים בלבד ואת סיווגם כקיבוצים מתחדשים; התוצאה היא ש-137 קיבוצים נוספים מנהלים אורח חיים של קיבוץ מתחדש ועדיין אינם מסווגים ככאלה.

2. לפי תקנות הסיווג מותנה סיווגו של קיבוץ כקיבוץ מתחדש לא רק בהליכי ההפרטה, אלא גם בהתאמת תקנון הקיבוץ לדרישות הערבות ההדדית שנקבעו בהן, כדי להגן על אוכלוסיות חלשות. בקשת הקיבוץ לשינוי סיווגו חייבת להישען על חוות דעתו של גורם מקצועי שיאשר כי יש ביכולתו של הקיבוץ לקיים את ההוראות הללו (להלן - בדיקת היתכנות כלכלית).

האגף אינו בודק באופן שיטתי אם הקיבוצים המתחדשים אכן עומדים בדרישות תקנות הערבות ההדדית ומסתפק בתלונות מועטות של חברי הקיבוצים כדי לאתר קיבוצים המפרים אותן. האגף לא קבע נוהל שיגדיר את בדיקות ההיתכנות הכלכלית שייעשו לצורך מתן חוות הדעת ולא הורה על קיום מתכונת דיווח אחידה שתציג את הנתונים שעליהם הסתמכה חוות הדעת.

הטיפול באגודות שיכון

אגודות שיכון הוקמו כדי לסייע לחבריהן להקים במשותף בתים, להתגורר בהם ולנהל אותם. משהוקמו הבתים, והחברים קיבלו את ההחזקה בדירות, תם למעשה תפקידן העיקרי של מרבית האגודות. הועלה כי כ-70% מבין 75 אגודות שיכון שנבדקו אינן מתפקדות כאגודות שיתופיות. האגף שולח להן מעת לעת התראות שונות, לרבות התראות כי יורה על פירוקן משום שאינן מתפקדות כאגודה שיתופית, אולם בפועל אינו נוקט צעדים של ממש לפירוקן. חוסר התפקוד של האגודות יוצר קשיים ועיכובים, בעיקר ברישום או בהעברה של זכויות חכירה, הגורמים סבל ועגמת נפש, והאגף מתקשה לתת להם מענה. המצב באגודות השיכון ידוע לאגף זה שנים, אולם לא נמצא שנעשתה באגף עבודת מטה כלשהי כדי לבחון דרכים שיאפשרו למצוא פתרון מקיף לבעיה.

סיכום והמלצות

מספר האגודות השיתופיות הפעילות גדל משנת 1990 עד שנת 2008 מכ-1,900 אגודות לכ-3,340 (גידול של כ-76%). נמצא כי הפיקוח של האגף על האגודות לא היה אפקטיבי, בפרט בתחומים האלה: קבלת מסמכים מרשויות האגודות, ביקורי פיקוח באגודות, טיפול בתלונות, ניהול חקירות, סיווג הקיבוצים המתחדשים וטיפול באגודות לשיכון.

היקף כוח האדם באגף אמנם גדל, אך, לדעת האגף, לא במידה הדרושה למילוי כל התפקידים המוטלים עליו.

ממצאי הדוח מדגישים את הצורך לפעול, גם במצבת כוח האדם הקיימת באגף, לייעול שיטות העבודה שלו בתחומי הפיקוח, המעקב והטיפול בהתנהלות האגודות. זאת באמצעות הכנת תכנית עבודה שנתית של ביקורי פיקוח, הנגזרת מקביעת תקן לתדירות הביקורים באגודות לסוגיהן, על פי הצרכים המיוחדים של כל אחת מהן, שבמהלכם ייבדקו גם מינוין ואופן ופעילותן של ועדות הביקורת באגודות; שימוש במערכת הנתונים הממוחשבת לצורך דיווח על תוצאות ביקורי הפיקוח ועל הטיפול בתלונות והמעקב אחריהם; מיצוי מלא של הסמכויות שניתנו לרשם לבצע חקירות ולהטיל קנסות במקרים המתאימים.

כמו כן על משרד התמ"ת לבחון את היקף תפקידי הרשם, ולפעול לגיבוש הסדר תחיקתי עדכני שיתאים לאגודות השיתופיות השונות; יש לבחון גם את כלי המחשוב וכוח האדם העומדים לרשות הרשם, כדי שיוכל למלא את תפקידיו במלואם, תוך שימוש בסמכויותיו להטלת קנסות מינהליים.

​