תאונות הדרכים ותרבות הנהיגה בישראל אינם יורדים מסדר היום הציבורי. מחקרים שנעשו בעולם מלמדים כי ציות לחוקי התנועה הוא גורם מפתח בהפחתת שיעור הנפגעים מתאונות דרכים . על פי דוח שהוגש ביולי 2003 למשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), בדרך כלל נהגים הנוטים לעבור יותר עברות נהיגה מעורבים יותר בתאונות דרכים; מכאן שהטיפול בעברייני תנועה מועדים חיוני במאבק בתאונות הדרכים. המחוקק התייחס בחומרה לתופעה של נהיגה בזמן פסילה וקבע שזו עברה פלילית שעונשה עד שלוש שנות מאסר .
פעולות הביקורת
משרד התחבורה אחראי לבטיחות בדרכים, ורשות הרישוי שבמשרד התחבורה אחראית לרישוי נהגים; משטרת ישראל אחראית לאכיפת דיני התעבורה.
בחודשים ינואר-יולי 2008 בדק משרד מבקר המדינה את דרכי ההתמודדות עם עברייני נהיגה מועדים - נהגים שאינם מצייתים לחוקי התנועה ועוברים עברות רבות; כן בדק כיצד נאכפים דיני התעבורה על נהגים הממשיכים לנהוג אף שרשות מוסמכת (בתי המשפט או משרד התחבורה או המשטרה) פסלה את רישיונות הנהיגה שלהם; על עניינים אחדים נעשתה ביקורת מעקב . הבדיקה נעשתה באגף הרישוי של משרד התחבורה ובאגף התנועה הארצי של המשטרה (להלן - את"ן). בדיקות השלמה נעשו בשלוש יחידות של את"ן - במחוז תל אביב, במרחב החוף ובמרחב השפלה; במדור מחשוב תנועה של המשטרה; באגף מערכות מידע של משרד התחבורה, במחלקת ייעוץ וחקיקה של משרד המשפטים ובהנהלת בתי המשפט.
עיקרי הממצאים
אמצעים לאיתור נהגים מועדים ולטיפול בהם
הפעלה חלקית של שיטת הניקוד נגד נהגים מועדים: פקודת התעבורה [נוסח חדש], התשכ"א-1961 (להלן - פקודת התעבורה או הפקודה,) מסמיכה את שר התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - שר התחבורה) לקבוע בתקנות שיטה לרישום נקודות על עברות תעבורה שבהן הורשע בעל רישיון נהיגה, לחייבו בנקיטת אמצעי תיקון ולהתלות את רישיונו. ב-2003 החל משרד התחבורה להפעיל שיטת ניקוד חדשה שתכליתה, בין השאר, איתור נהגים מועדים ופסילת רישיונותיהם למשך שלושה או תשעה חודשים כדי למנוע מהם לנהוג. חיוב הנהג בנקודות נעשה לפי המידע על הרשעות נהגים בעברות תעבורה, שהמשטרה מעבירה לרשות הרישוי.
בדוח 56ב של מבקר המדינה צוינו ליקויים רבים בהפעלת שיטת הניקוד, ואף הגופים הנוגעים בדבר (משרד התחבורה, משרד המשפטים והמשטרה) עמדו על בעיות בהפעלתה ועל אי-יעילותה. לפיכך הורה שר התחבורה, מר שאול מופז, עוד ביוני 2006 לגבש בתוך שלושה חודשים שיטת ניקוד חדשה.
במועד סיום הביקורת הנוכחית, שנתיים לאחר מכן, טרם גובשה שיטת ניקוד חדשה. יתר על כן, בשל התמשכות ההליך, במשך למעלה משנתיים נזנחו תיקונים נדרשים בתקנות הקיימות שיאפשרו את יישום שיטת הניקוד הקיימת. כתוצאה מכך, שיטת הניקוד שבתוקף מופעלת חלקית בלבד: פסילת הרישיון לתשעה חודשים, שהיא כלי משמעותי שנועד למנוע מנהגים מועדים להמשיך ולנהוג, לא מופעלת דווקא נגד אותם הנהגים שצברו מספר רב של נקודות.
נתוני המשטרה על הרשעות נהגים, שעליהם מתבסס משרד התחבורה בכל הנוגע לחיובם בנקיטת אמצעי תיקון, אינם מהימנים, ועקב כך נמנע משרד התחבורה מלהתלות רישיונות של נהגים; ואף שכבר באוגוסט 2007 קבעה המשטרה דרכים לשיפור מהימנות הנתונים, הן טרם יושמו במועד סיום הביקורת.
כשלים באכיפת נהיגה בזמן פסילה
מחקרים מלמדים כי 30%-60% מן הנהגים שרישיונותיהם נשללו ממשיכים לנהוג בתקופת השלילה, ותופעה זו היא אחד המאפיינים הבוטים של עבריינות התנועה החוזרת. בית המשפט העליון ציין ש"נדמה כי אין צורך להרחיב אודות החומרה הכרוכה בנהיגה בזמן פסילה. בביצוע מעשה כזה מסכן הנהג, שכבר הוכיח בעבר כי חוקי התעבורה אינם נר לרגליו, את שלום הציבור - נהגים והולכי רגל כאחד; הוא מבטא זלזול בצווים של בית-משפט; הוא מוכיח, כי לא ניתן להרחיק אותו נהג מהכביש כל עוד הדבר תלוי ברצונו הטוב" . בדברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת התעבורה , המתייחס להקמת מאגר מידע בנוגע לנהגים שרישיונותיהם נפסלו, נאמר ש"מטרת החוק היא לסייע בצמצום התופעה של עשרות אלפי עבריינים הנוהגים בזמן שרישיונם נפסל, בלי שרשויות האכיפה מצליחות לאתרם". משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הטיפול והאכיפה בנדון והעלה את הממצאים האלה:
כשלים ביידוע הנהג על פסילת רישיון הנהיגה שלו
ואי-הפקדתו: 1. בפקודת התעבורה נקבעו התנאים והנסיבות לפסילת רישיון נהיגה בידי בית משפט, בידי קצין משטרה ובידי רשות הרישוי. על הרשות הפוסלת להודיע לנהג על דבר הפסילה, ועליו להפקיד בידיה את רישיונו.
הועלה שרשות הרישוי ובתי המשפט שולחים לנהגים הודעות בדבר פסילת רישיונותיהם, אך כ-40%-50% מהן אינן מגיעות לידי הנהגים . לא נקבעה בחוק חזקת מסירה באשר להודעות הפסילה, דהיינו לא נקבע שיראו בהן הודעות המסורות לנהג לאחר תקופה שהוגדרה מראש. לפיכך בכל אותם מקרים שההודעות לא הגיעו לידי הנהגים יש חשש שהם ממשיכים לנהוג ולסכן את הציבור אף שרישיונותיהם נפסלו.
2. התנאי המקדים לקיום עברה של נהיגה בזמן פסילה הוא שקודם לכן הודע לנהג כי נפסל מלקבל רישיון נהיגה או מלהחזיק בו . רישום במחשב המשטרה שנהג הפקיד את רישיונו כנדרש, או שהוא נכח בדיון המשפטי כאשר פסל בית משפט את רישיונו, משמש לשוטר אינדיקציה שהודע לנהג דבר הפסילה ומאפשר למשטרה לאכוף את החוק בגין עברת נהיגה בזמן פסילה.
כבר בדוח 56ב של מבקר המדינה מ-2006 צוין שמשרד התחבורה לא נקט אמצעים כדי לאכוף על נהגים שרישיונותיהם נפסלו להפקיד את רישיונותיהם, ושעליו לנקוט את הצעדים הנדרשים לאכיפה זו. ואולם רק בינואר 2008 יצא לראשונה משרד התחבורה במסע פרסום בתקשורת, ובו הורה לכל הנהגים שרישיונותיהם נפסלו להפקידם כנדרש. כמו כן הוא שלח מכתב אישי לנהגים שרישיונותיהם נפסלו בידי בתי המשפט ושלא הפקידו אותו כנדרש; כתוצאה מכך עלה שיעור ההפקדות בבתי המשפט. ואולם המשרד לא שלח מכתב התרעה דומה לנהגים שהוא עצמו פסל. תמונת המצב באוגוסט 2008 הייתה עגומה: על פי נתוני משרד התחבורה מאוגוסט 2008, רק 32% מ-82,366 נהגים שרישיונותיהם נפסלו בידי אחת משלוש הרשויות המוסמכות לכך ותקופת הפסילה שנקבעה להם טרם הסתיימה, הפקידו את רישיונם; ו-55,980 (68%) מהנהגים לא הפקידו את רישיונם כנדרש. עובדה זו מקשה על המשטרה לאכוף את החוק.
מחדלים של המשטרה באכיפה: כאמור, רישום במחשב המשטרה שרישיונו של נהג נפסל ושהנהג הפקיד את רישיונו כנדרש מאפשר למשטרה לאכוף את הוראות החוק בגין נהיגה בזמן פסילה. הנתונים המצויים במחשב המשטרה המוצגים לשוטר במסוף מאפשרים לשוטר לקבוע אם אדם שנפסל רישיונו נהג בלא שידע זאת או נהג אף שידע זאת. לכן חשוב שנתונים בנוגע לפסילות שפסלו שלוש הרשויות והמידע על הפקדת הרישיונות יהיו מהימנים ומדויקים. אם אין במחשב המשטרה רישום על הפקדת רישיון, אזי בעת מפגש של שוטר עם נהג על השוטר ליידע אותו על הפסילה ולהזין את דבר ההודעה למחשב המשטרה כדי שאם ייתפס אותו אדם נוהג בשנית בעת הפסילה, יהיה אפשר לאכוף עליו את החוק.
על אף ההנחיות המשטרה הזינה למחשב שלה מידע רק באשר לחלק קטן מההודעות שהשוטרים מסרו לנהגים ולא הזינה למחשב הודעות על נהגים שפסלה רשות הרישוי כל עיקר. לכן בכל אותם מקרים שלא הוזן המידע כנדרש, גם אם הנהג נתפס בשנית נוהג בזמן פסילה, לא נאכף עליו החוק. התוצאה היא פגיעה בהרתעה ובמועילות תהליך אכיפת החוק נגד הנוהגים בזמן פסילה.
אף שלפחות מ-2002 ידוע למשטרה ולהנהלת בתי המשפט שאין ברשות המשטרה נתונים מלאים, מעודכנים ומהימנים באשר לפסילות רישיון שגזרו בתי המשפט, הן טרם נתנו לכך פתרון במועד סיום הביקורת. כך נמנעת אכיפה יעילה של החוק על הנוהגים בעת פסילה.
כדי לבסס ראיות לשם הכנת כתב אישום זקוקה המשטרה למידע בנוגע להוראת הפסילה ולמעורבים בהליך, וכן עליה לדעת אם הנהג טען את טענותיו לפני הפסילה, ואם כן עליה לקבל פרטים לגביהן. הועלה שהמסמך שמקבלת המשטרה מרשות הרישוי ככלל אינו כולל פרטים חשובים הנחוצים לה לביסוס ראיות; דבר זה מקשה על המשטרה להכין כתבי אישום.
בשנת 2007 נפתחו ביחידות את"ן שבמשטרה 5,589 תיקים פליליים בשל עברת נהיגה בזמן פסילה; ואולם אין למשטרה נתונים המלמדים כמה מהתיקים שנפתחו הבשילו לכדי הגשת כתב אישום, כמה נסגרו ומה היו העילות לסגירה, כמה ממתינים להגשת כתב אישום, מה משך זמן ההמתנה ומהן הסיבות לכך. בהיעדר נתונים אין למשטרה מידע על טיב הטיפול באותם תיקים, ולכן נפגעת היכולת להפיק לקחים ונפגמת התועלת של הליך האכיפה.
הסיכוי לאתר את כל אותם הנהגים הממשיכים לנהוג אף שרישיונותיהם נפסלו תלוי בבדיקה שעושה השוטר במסוף המשטרה. ואולם את"ן אינו מרכז נתונים באשר למספר הבדיקות במסוף ולתוצאותיהן - איתור בני אדם הנוהגים כשרישיונותיהם נפסלו או הודעה לנהג על דבר הפסילה. לכן נמנעת מאת"ן היכולת להפיק לקחים. את"ן לא ביצע בקרה שיטתית על דרך היישום של כל הוראות הנוהל בדבר הטיפול של היחידות השונות במי שנוהגים בזמן פסילה, ולפיכך לא עמד על הכשלים והקשיים באכיפת החוק על אלה ולא הפיק לקחים בעניין זה.
סיכום והמלצות
שיטת הניקוד שנועדה, בין השאר, למנוע מנהגים מועדים לנהוג אינה מופעלת ביעילות ואין בה די תועלת; דווקא נגד נהגים מועדים שצברו את מרב הנקודות היא מופעלת באופן חלקי בלבד. נמצאו ליקויים בהעברת נתונים ממאגרי המידע של המשטרה אל משרד התחבורה באשר להרשעות נהגים. אלה פוגמים ביכולת משרד התחבורה להפעיל את שיטת הניקוד. נמצאו ליקויים בהעברת הנתונים מהנהלת בתי המשפט אל המשטרה באשר לפסילות שגזרו בתי המשפט על נהגים. אלה מקשים על המשטרה לאכוף את החוק על הנוהגים בזמן פסילה. נמצאו כשלים באכיפה של החוק בידי המשטרה על הנוהגים בזמן פסילה.
על הגופים המעורבים בטיפול בנושא, משרד התחבורה והמשטרה, מוטלת האחריות לאכוף את החוק כדי למנוע מעברייני תנועה מועדים להמשיך לנהוג; עליהם לקבוע כללים ברורים לטיפול מערכתי בהם. על משרד התחבורה לפעול בדחיפות לתיקון שיטת הניקוד כך שתבטיח טיפול ממוקד בעברייני התנועה המועדים: עליו ליצור את האפשרות לאתרם ולזהותם ולמנוע מהם נהיגה תקופה ארוכה ומרתיעה די הצורך. כן עליו לדאוג להעביר למשטרה את המידע שלו היא זקוקה לאכיפת החוק. על המשטרה להקפיד ולהעביר למשרד התחבורה קובץ הרשעות נהגים מלא, עדכני ואמין אשר יבטיח הפעלה תקינה של שיטת הניקוד. עליה לייעל את תהליך האכיפה - להסדיר עם משרד התחבורה ועם הנהלת בתי המשפט את הדרכים שבהן יועברו מסמכים לביסוס ראיות לשם הוכחת העברה של נהיגה בזמן פסילה וכך לאפשר הגשת כתב אישום; עליה לקבוע בנוהל הנחיות מלאות ומפורטות באשר להליך האכיפה, לדאוג לטיוב הנתונים המצויים במחשב המשטרה בשיתוף הנהלת בתי המשפט, לקיים מעקב ובקרה הן על ביצוע הוראות הנוהל והן על בדיקות הנתונים במחשב המשטרה בעת מפגשי שוטרים עם נהגים. כל זה נחוץ כדי להגביר את האכיפה ואת אפקט ההרתעה ולשנות את דפוס ההתנהגות של הנהגים.