ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף

​ההתמודדות עם אירועי חירום משמעותיים ורחבי היקף בעוצמתם ובמשכם, המתרחשים בעורף האזרחי של מדינת ישראל בעתות שגרה ובעתות לחימה, מחייבת היערכות מערכתית ובין-ארגונית של גופים רבים המשתתפים במאמץ הכולל לטיפול בו, ואיגום ומיצוי מיטביים של משאבים לאומיים.

העורף האזרחי נדרש למוכנות מיטבית לקראת קשת רחבה של אירועי חירום - החל מאירועי חירום המתרחשים בשגרה, בדרך כלל ללא התרעה מוקדמת (רעידות אדמה, אירועי מזג אוויר קיצוני, שרפות ועוד) (להלן - אירועי חירום בשגרה), וכלה באירועי חירום המתרחשים בעת מצבי לחימה או מלחמה כוללת שבה העורף מהווה יעד לירי של טילים, רקטות ופצצות מרגמה (כדוגמת פגיעה קשה בתשתיות עקב נפילת טילים) (להלן - אירועי חירום בלחימה). על פי איום הייחוס של צה"ל , בכל תרחיש עתידי של עימות עם מדינות וגורמים עוינים באזור, ישמש העורף יעד עיקרי לפגיעה נרחבת באמצעות מספר רב של טילים ורקטות, שתימשך מספר ימים ועד מספר שבועות.

ב-12.12.13 פקד את ישראל מזג אוויר חריג (להלן - סערת השלגים מ-2013). בשל היעדר חשמל ועקב חסימת צירי התנועה, האוכלוסייה באזור ירושלים, באזור יהודה והשומרון ובצפון הארץ נזקקה לסיוע, בעיקר בהספקת מזון ותרופות, ולפינוי רפואי. עקב כך נדרשו משרדי ממשלה וגופים רבים להקצות כוח אדם וציוד כדי לטפל בצרכים הדחופים של האוכלוסייה בעורף.

התנהלות הגופים בסערת השלגים מ-2013, שהייתה בגדר אירוע חירום של מזג אוויר חריג, אך מצומצם יחסית לתרחישים אפשריים אחרים, ואשר לא נגרמו בו אבדות בנפש, העלה על סדר היום, פעם נוספת, את סוגיית ההיערכות הלאומית לטיפול הכולל בעורף האזרחי, בדגש על סוגיית הסמכות והאחריות להכנתו לחירום ולטיפול בו באירועי חירום.

בעבר קיבלו ממשלות ישראל מספר החלטות שנועדו להסדיר את נושא האחריות והסמכות לעורף בחירום ולשפר את מוכנותו לאירועי חירום בשגרה ובלחימה, ובין היתר החליטו להקים את פיקוד העורף (להלן - פקע"ר), להטיל את אחריות-העל לטיפול בכלל אירועי החירום בעורף על שר הביטחון, להקים רשות חירום לאומית (להלן - רח"ל) (בשנת 2007) ולהקים את המשרד להגנת העורף (בשנת 2011). עם זאת, הדבר לא הוביל לכדי פתרון שלם ומיטבי, ובעיות שונות שבו ועלו הן בתחום הכנת העורף והן בעניין הטיפול בו בעתות חירום.

ביוני 2014, עם סיום הביקורת ולפני העברת הטיוטה של דוח הביקורת לגופים המבוקרים, החליטה הממשלה (החלטה מס' 1661) (להלן - החלטת הממשלה מיוני 2014) לבטל את המשרד להגנת העורף, להחזיר את שטח הפעולה של רח"ל למשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), וכן להחזיר לשר הביטחון את הסמכויות הנוגעות למשק לשעת חירום (להלן - מל"ח). באותה החלטה נקבע, כי ימונה בכפיפות לשר הביטחון ממונה לחירום ועורף, שישמש בתפקיד ראש רח"ל וממלא מקום קבוע של יושב ראש ועדת מל"ח עליונה, וכי שר הביטחון יבחן את האפשרות ל"קביעת משרה זו במקבילה למשרת מנכ"ל משרד ממשלתי". עוד נקבע בהחלטת הממשלה מיוני 2014, כי על שר הביטחון, בשיתוף המשרדים והגורמים הרלוונטיים, לגבש ולהציג לממשלה תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית בכל היבטי הכנת העורף למצבי החירום למיניהם, וכי "בכלל זה יציגו שר הביטחון והשר לביטחון הפנים... הצעה להסדרת סמכויות בתחום האמור בין משרד הביטחון לבין המשרד לביטחון הפנים, לרבות הסדרה של סמכויות השר לביטחון הפנים באירועי חירום שלגביהם לא חל חוק ההתגוננות האזרחית", וכל זאת עד 1.11.14. ב-19.10.14 החליטה הממשלה (החלטה מס' 2108) לדחות את מועד הצגת תכנית העבודה השנתית והרב-שנתית עד ל-1.2.15. נכון למועד עדכון הדוח, יוני 2015, טרם הוצגו התכניות.

בביקורת עלה, כי הפעולות שנקטו ממשלות ישראל והגופים הנוגעים בדבר, לרבות החלטת הממשלה מיוני 2014, לא הבשילו לכדי פתרון מקיף אשר מעוגן בתשתית נורמטיבית כוללת ומפורטת החיונית לצורך יישומו. שר הביטחון היה אמור להציג לממשלה תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית, והוא והשר לביטחון הפנים אמורים היו להציג לממשלה את ההצעה להסדרת הסמכויות, כאמור לעיל, עד פברואר 2015. הליקויים והפערים הנובעים מהם, כפי שהם מוצגים בדוח, זה נמשכים שנים רבות, וראוי שהדברים יילקחו בחשבון במסגרת עבודת המטה המקדימה של תכנית העבודה ושל ההצעה להסדרה, כאמור. גם אירוע סערת השלגים מ-2013, כפי שנבחן בביקורת זו בהיבטים הרלוונטיים, מחזק מסקנה זאת היטב.

פעולות הביקורת

בדצמבר 2013, נוכח אירוע סערת השלגים מ-2013, הורה מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, השופט (בדימ') יוסף חיים שפירא, לערוך ביקורת מקיפה בעניין ההיערכות הלאומית לטיפול בעורף באירועי חירום. הביקורת נערכה בתקופה ינואר עד ספטמבר 2014 ועדכונים נעשו עד יוני 2015. אירוע סערת השלגים מ-2013 שימש בביקורת זו כ"מקרה בוחן", שבו האוכלוסייה בישראל נזקקה לסיוע בתחומים רבים וגופים רבים נחלצו לעזרתה, ואשר ממנו ניתן ללמוד על בעיות הארגון וההסדרה המערכתיים של הטיפול הלאומי בעורף בעתות חירום. עם זאת, יש להדגיש, כי אירוע סערת השלגים מ-2013 אינו דומה בהיקפו ובחומרתו לתרחישים המלחמתיים המתוארים באיום הייחוס של צה"ל, שצפוי כי יהיו קשים הרבה יותר מאירוע זה. יצוין, כי ביקורת זו לא התמקדה בבדיקת תפקודם של הגופים השונים באירוע סערת השלגים מ-2013 . יש לציין, כי בחלקה מהווה ביקורת זו גם ביקורת מעקב על דוחות קודמים של משרד מבקר המדינה בעניין היערכות העורף לחירום.

לאחר סיום הביקורת ובמהלך סיכומה החל ב-8.7.14 מבצע "צוק איתן" ברצועת עזה, אשר במסגרתו היה העורף במרבית חלקי המדינה נתון למתקפת טילים, רקטות ופצצות מרגמה ונזקק לסיוע. יצוין, כי הביקורת לא בדקה את ההתרחשויות הקשורות במבצע "צוק איתן", ולא בחנה את ההתנהלות והתפקוד של הגופים האחראים לעורף במהלך המבצע. אולם, יש להדגיש, כי מבצע "צוק איתן" ממחיש ביתר שאת את החשיבות שבהכנה מיטבית של העורף להתמודדות עם קשת רחבה של אירועי חירום הן בעתות חירום והן בעתות לחימה.

יש לציין, כי משרד מבקר המדינה החליט סמוך לאחר תחילת מבצע "צוק איתן" להשהות את המשך הטיפול בדוח זה בכל הנוגע לקשר עם גורמי הביטחון הרלוונטיים עד לסיום המבצע, וזאת כדי לא להקשות על פעילותם במבצע.

הביקורת נערכה בעיקר במשהב"ט, במשרד להגנת העורף, במשרד לביטחון הפנים, במשרד הפנים, במטה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל), בצה"ל ובמשטרה. כמו כן נערכו בדיקות השלמה ברשות הארצית לכבאות והצלה, במגן דוד אדום (להלן - מד"א), בחברת החשמל לישראל (להלן - חברת החשמל) ובארבע רשויות מקומיות - עיריית ירושלים, עיריית צפת, המועצה האזורית גוש עציון והמועצה המקומית בית ג'אן. עורכי הביקורת נפגשו גם עם בעלי תפקידים בכירים בגופים הרלוונטיים האחראים לעורף ולטיפול בו, לרבות ראש הממשלה, שר הביטחון, השר להגנת העורף, השר לביטחון הפנים ושר הפנים, עם ראשי ארבע הרשויות המקומיות דלעיל, ועם מי ששימשו בעבר בתפקידים בכירים בחלק מאותם גופים.

הליקויים העיקריים

ליקויים במערך הארגוני ובתשתית הנורמטיבית

שאלת ארגונו של המערך, שיהיה אחראי להכין את העורף לחירום ולטפל בו בעת אירועי חירום, העסיקה את ממשלות ישראל במהלך השנים, ולצורך כך אף הוקמו מספר ועדות וצוותים מיוחדים שבדקו את הנושא והגישו את המלצותיהם בדבר השינויים הנדרשים במערך הטיפול בעורף. ברם, לא נמצא שההמלצות של הוועדות והצוותים האמורים עלו לדיון בממשלות השונות, וממילא הן לא יושמו.

עדיין ישנם ליקויים במערך הארגוני ובתשתית הנורמטיבית בתחום הטיפול בעורף בחירום. התשתית הנורמטיבית עודה מורכבת ובלתי שלמה, היא אינה מגדירה בבהירות את חלוקת האחריות בין כל הגורמים העוסקים בתחום זה, ועל כן, מקשה את שיתוף הפעולה והתיאום המיטבי בין הגופים העוסקים בכך. הליקויים המסתמנים בתחומי האחריות והסמכות של הגופים הרלוונטיים בעת פעילותם באירועי חירום בשגרה ובלחימה עדיין רבים, ועקב כך כל גוף מפרש עניינים הקשורים לפעולותיו ולאחריותו בצורה שונה. הליקויים האמורים באו לידי ביטוי מוחשי, פעם נוספת, במסגרת ההתארגנות וההתנהלות של הגופים הרלוונטיים שפעלו באירוע סערת השלגים מ-2013. החלטת הממשלה מיוני 2014 היא אמנם חשובה ומשמעותית לעניין הארגון מחדש של הטיפול בעורף בחירום, אך עדיין אינה נותנת מענה שלם לליקויים מרכזיים במערך הארגוני ובתשתית הנורמטיבית.

1.  היעדר הסדר חקיקתי מקיף לטיפול בעורף בחירום

העובדה שאין עדיין הסדר חקיקתי מקיף בעניין העורף, היא בגדר ליקוי חמור המקשה זה שנים על הפעילות של הגופים המטפלים בעורף בחירום ועל התיאום ביניהם. השלמת ההסדרה בתחומים אלו היא מהותית לצורך שיפור היכולת של הגופים הרלוונטיים לממש באופן מיטבי את ייעודם ואת תפקודם בחירום, כפי שאף עלה בסערת השלגים מ-2013 ומודגם בביקורת זו.

גם החלטת הממשלה מיוני 2014 אינה נותנת מענה לליקויים הנובעים מהיעדר הסדר חקיקתי מקיף; ובמועד עדכון הדוח, יוני 2015, לא חל שינוי במצב. בעת התרחשות אירוע חירום, ואפילו באירוע מצומצם דוגמת סערת השלגים מ-2013, מצב זה עלול לגרום לאי-בהירות בעניין חלוקת תחומי האחריות בין שר הביטחון לבין השר לביטחון הפנים, וכן בין כל הגופים המטפלים בעורף בחירום הכפופים להם.

2.  ליקויים ביכולת מימוש אחריותו של משהב"ט

על אף החלטת הממשלה מיוני 2014, שבין היתר קבעה שיש להחזיר את שטח הפעולה של רח"ל למשהב"ט, וכן להחזיר לשר הביטחון את הסמכויות הנוגעות למל"ח, קיימים עדיין ליקויים משמעותיים המונעים ממשהב"ט ומצה"ל לטפל בעורף באופן מיטבי בהכנתו לחירום ובטיפול בו בשעת אירוע חירום. לדוגמה: החלטת הממשלה מס' 1577 (להלן - החלטה 1577) המטילה את אחריות-העל לכלל מצבי החירום בעורף על שר הביטחון, אינה מבהירה מה כולל המונח "אחריות-על". כמו כן, ההחלטה אינה מעניקה לרח"ל (ומערך מל"ח בתוכה), שהיא הגוף שבאמצעותו אחראי שר הביטחון להכין את המשק לחירום, את הסמכות לאכוף את הנחיותיה על משרדי הממשלה ועל הגופים הרלוונטיים בנוגע לתחומי הטיפול בעורף האזרחי.

3.  ליקויים ביכולת מימוש אחריותו של המשרד לביטחון הפנים

נמצאו ליקויים בנוגע למימוש האחריות של המשרד לביטחון הפנים בהכנת העורף לחירום, זאת בהתייחס לייעודו של המשרד, לגופים הרלוונטיים שעליהם הוא אחראי, לסוגיית הניהול, הפיקוד והשליטה של המשטרה באירועי חירום, ולעניין שיתוף הפעולה של המשטרה עם צה"ל ועם פקע"ר.

הסדרת האחריות לעורף בחירום - הקמתו וביטולו של המשרד להגנת העורף

בהקמת המשרד להגנת העורף היה משום שינוי מהותי בתחומי האחריות והניהול של מערך העורף בשגרה ובחירום. תהליך הקמת משרד זה לא לווה גם בהסדרת סמכויותיו ודרכי פעולתו ובהסדרה של חלוקת האחריות בינו לבין הגופים השונים המעורבים בטיפול בעורף.

תהליך הקמת המשרד להגנת העורף הוביל לחילוקי דעות קשים בין המשרד להגנת העורף לבין משהב"ט ופקע"ר, בייחוד בתחום התשתית הנורמטיבית וניהול התקציב. משכך, גם בתקופת קיומו של המשרד להגנת העורף, מינואר 2011 ועד ביטולו ביוני 2014, נותרו ליקויים ופערים רבים בתחום הטיפול בהיערכות העורף לאירועי חירום בשגרה ובלחימה, והתארכה לשווא התקופה שבה הכנת העורף לחירום לא הייתה יעילה ומיטבית.

ההמלצות העיקריות

1.  מאירועי חירום שהתרחשו בישראל עולה, שאחריות אחודה, הן להכנת העורף האזרחי לחירום והן לטיפול בו בעת חירום, עשויה לתרום לטיפול טוב יותר, בין היתר, בשל שמירת הרציפות בין מי שמכין את העורף לחירום ומכיר את יכולותיו ומגבלותיו לבין מי שמטפל בו בחירום. משכך, ראוי שבמסגרת ההצעה להסדרת הסמכויות, שעל שר הביטחון והשר לביטחון הפנים להציג לממשלה, בהתאם להחלטת הממשלה מיוני 2014, ימליצו השרים על הגורם שיהיה האחראי לטיפול במאמץ האזרחי בעורף באירועי חירום בעת שגרה ובאירועים שהם בגדר "אסון המוני" או אירועי חירום בעת לחימה, שבהם תישאר המשטרה אחראית למאמץ המבצעי (הנקרא גם ציר הפיקוד והשליטה). במסגרת זו, עליהם גם להבהיר את משמעותה של החלטה 1577, וזאת בהתייחס לחלוקת תחומי האחריות והסמכות ביניהם, או לחלופין להמליץ לממשלה לבטלה.

2.  על השר לביטחון הפנים לשקול להכריז, מכוח פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן - פקודת המשטרה), על גופים נוספים כגופי הצלה, דוגמת גופי תשתית כמו חברת החשמל, וזאת נוכח היותם גורם חיוני בטיפול בעורף באירועי חירום, כפי שעלה באירוע סערת השלגים מ-2013.

3.  הסדר חקיקתי מקיף הוא חיוני ביותר למימוש היכולת הארגונית לטפל בעורף באירועי חירום. מן הראוי שראש הממשלה ינחה את כל הגורמים הנוגעים בדבר לקדם ולסכם את הטיפול בהסדר חקיקתי מקיף בתחום האחריות לעורף בשגרה ובלחימה, ולהביא את הסוגיה לדיון ולהחלטה בפני הממשלה - ויפה שעה אחת קודם.

כיוון שהממשלה הטילה על שר הביטחון, בשיתוף עם המשרדים והגורמים הרלוונטיים, להכין "תכנית שנתית ורב-שנתית בכל היבטי הכנת העורף למצבי החירום למיניהם", ראוי ששר הביטחון יכלול בתכנית זו חלוקת אחריות ברורה בין רח"ל, מל"ח ופקע"ר, וישקול האם להמליץ לממשלה להקנות למשהב"ט סמכויות להנחות משרדי ממשלה וגופים אחרים בעניין היערכות העורף לחירום. על הממשלה לדון בתכנית בהקדם, עליה להבטיח שיש בה הסדרה כוללת של כל מערך הטיפול בעורף בעתות חירום בשגרה ובלחימה, ולאשרה בהתאם. נוסף על כך, על הממשלה, ובראשה ראש הממשלה, לקדם ללא דיחוי את קבלת ההחלטות שיתחייבו מכך, וזאת לצורך חיזוק מוכנות העורף לחירום ולתיקון הליקויים הרבים הקיימים בתחום זה, וכן כדי להבטיח יציבות וטיפול מיטבי בעניין העורף.

4.  כחלק מהסדרת הנושא של הכנת העורף לחירום, על משרדי הממשלה ועל הגופים הרלוונטיים להתאים מסגרת תקציבית ייעודית וייחודית לתחום זה, ולהביאה לאישור הממשלה. על תקציב זה לכלול שיפור מוכנות העורף לחירום בהיבטים שונים ובכל הגופים הרלוונטיים. יש מקום, כי תקציב זה ימשיך להיות מעוגן בסעיף נפרד מסעיפי תקציב קיימים, דוגמת תקציב הביטחון, וכי הממשלה או גוף שיוסמך על ידיה יקבעו מנגנון פיקוח מטעמם, שיבטיח כי תקציב זה מממש את יעדיו, כפי שייקבע. כמו כן ראוי, כי כל קיצוץ מתקציב זה, אם יתבקש כזה, יחייב אישור מקדים של מנגנון הפיקוח.

5.  נוכח החלטת הממשלה מיוני 2014 להחזיר למשהב"ט את רח"ל (ומל"ח בכללה), שבעקבותיה הוטלה על שר הביטחון אחריות ישירה גם לטיפול בעורף וגם לטיפול בחזית הצבאית, ראוי שגופים אלו, ובמיוחד העומדים בראשם, ייערכו לכך כנדרש. בין היתר, יידרש משהב"ט לבחון את הצורך בעריכת שינויים בהיבטים ארגוניים ובהיבטים נוספים, כדי לשפר את הטיפול בעורף ולהביא לידי ביטוי את יכולותיו ויתרונותיו הייחודיים, ולהבטיח בעתיד טיפול מיטבי בעורף בשגרה ובחירום.

סיכום

במלחמת לבנון השנייה נחשפו כשלים רבים, בהם חמורים ביותר, הנוגעים למוכנות העורף לחירום ולטיפול בו במהלך המלחמה. בהתאם לאיום הייחוס העדכני של צה"ל, האיום על העורף גדל משמעותית מאז מלחמת לבנון השנייה, הן מבחינת כמות הטילים והרקטות והן מבחינת איכותם, דיוקם ועוצמת ההרס שלהם.

למרות הפעולות שנקטו בעניין זה הגופים הרלוונטיים מאז מלחמת לבנון השנייה, הרי שבמועד עדכון הדוח, יוני 2015, עדיין קיימים ליקויים ופערים רבים ביכולתם של הגופים הרלוונטיים להכין את העורף לאירועי חירום, שעיקרם מפורט בדוח, ושרובם ידועים כבר שנים רבות, ולמרות זאת לא התקדם הטיפול בהם כנדרש, ומשכך הגיעה העת למצוא להם מענה. החלטת הממשלה מיוני 2014, שבין היתר קבעה שיש להחזיר את שטח הפעולה של רח"ל למשהב"ט, וכן להחזיר לשר הביטחון את הסמכויות הנוגעות למל"ח, היא אמנם חשובה ומשמעותית לעניין הארגון מחדש של הטיפול בעורף בחירום, אך עדיין אינה נותנת מענה שלם לליקויים ולפערים מרכזיים במערך הארגוני ובתשתית הנורמטיבית. העובדה שאין עדיין הסדר חקיקתי מקיף בעניין העורף, היא בגדר ליקוי חמור, המקשה זה שנים על הפעילות של הגופים המטפלים בעורף בחירום ועל התיאום ביניהם.

עדיין ישנם ליקויים ופערים במערך הארגוני ובתשתית הנורמטיבית בתחום הטיפול בעורף בחירום. התשתית הנורמטיבית עודה מורכבת ובלתי שלמה, היא אינה מגדירה בבהירות את חלוקת האחריות בין כל הגורמים העוסקים בתחום זה, ועל כן, מקשה את שיתוף הפעולה והתיאום המיטבי בין הגופים העוסקים בכך. הליקויים והפערים האמורים באו לידי ביטוי מוחשי, פעם נוספת, במסגרת ההתארגנות וההתנהלות של הגופים הרלוונטיים שפעלו באירוע סערת השלגים מ-2013.

הממשלה החליטה ביוני 2014, ששר הביטחון והשר לביטחון הפנים יציגו לממשלה הצעה להסדרת סמכויות ביניהם, ובאוקטובר 2014 דחתה את מועד הצגת עבודת המטה עד ל-1.2.15. ראוי שבמסגרת זו ישקלו שר הביטחון והשר לביטחון הפנים האם להמליץ כי יוקנו להם הסמכויות הדרושות לצורך הטיפול בכל הנושאים הקשורים להכנת העורף לחירום והטיפול בו באירועי חירום, ושבמסגרתן הם יוכלו להוביל שינויי חקיקה ולממש כראוי את החלטות הממשלה בתחום זה. על הממשלה, ובראשה ראש הממשלה, לקדם ללא דיחוי את קבלת ההחלטות שיתחייבו מההצעה להסדרה שיגישו שר הביטחון והשר לביטחון הפנים.

נוסף על כך, ראוי ששר הביטחון, בשיתוף עם השרים הרלוונטיים, יקדם חקיקה של הסדר מקיף, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף באירועי חירום, יקבע את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה ומהגופים המטפלים בעורף בחירום, וכן יבהיר את יחסי הגומלין ביניהם. כמו כן, ראוי לפעול לחיזוקן של הרשויות המקומיות בתחום היערכותן לחירום, בין היתר באמצעות תיקוני חקיקה. על משרדי הממשלה ועל הגופים הרלוונטיים להתאים מסגרת תקציבית ייעודית וייחודית לתחום זה ולהביאה לאישור הממשלה.

הטיפול בכל ענייני העורף חשוב ומשמעותי במיוחד, משום שאין לדעת מתי יתרחש אירוע החירום הבא, וייתכן שאף יהיה מדובר באירוע שאין לגביו התרעה מספקת, דוגמת אירוע מלחמתי הקורה בהפתעה או רעידת אדמה קשה, ומכאן שיש להימנע מעיכובים נוספים, ויש לפעול לתיקון פני הדברים בדחיפות.