שטח השיפוט של עיריית נתניה (להלן - העירייה) משתרע על כ-29,100 דונם, והוא מרחב תכנון מקומי כמשמעותו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק). מתחילת המאה ה-21 עברה העיר נתניה תהליך של פיתוח מואץ בתחומי התשתיות והתחבורה, ומתחמי מגורים ותעסוקה הורחבו בה, בעיקר במזרחה ובדרומה.
ראש העירייה גב' מרים פיירברג-איכר משמשת יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נתניה (להלן - הוועדה המקומית או הוועדה). בתפקיד יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה (להלן - ועדת המשנה) וממלא מקום יו"ר הוועדה המקומית מכהן חבר המועצה הרב שמעון שר.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-מאי 2008 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של תכנון ובנייה בוועדה המקומית. בדיקת השלמה נעשתה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז (להלן - הוועדה המחוזית).
עיקרי הממצאים
לעיר נתניה תכנית מתאר מאושרת משנת 1982. במועד הביקורת, פברואר 2008, הוחל בהליכים להכנת תכנית מתאר חדשה לנתניה.
1. תכניות אסטרטגיות ותכנון נקודתי: (א) משנת 2000 ואילך גיבש מינהל ההנדסה בעירייה שיטת עבודה של קביעת מדיניות אסטרטגית והכנת תכניות רעיוניות באשר לכל מיני נושאים תכנוניים בעלי חשיבות כוללת (להלן - תכניות אסטרטגיות). עם זאת, התכניות האסטרטגיות ומסמכי המדיניות אינם "תכנית" כהגדרתה בחוק התכנון והבנייה. הם גם לא עברו את הליכי האישור הסטטוטוריים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה.
הועלה כי הוועדה המקומית אישרה מאות תכניות נקודתיות (תכניות החלות על מגרש אחד או שניים), ובחלק מאותם אישורים התבססה על מדיניות התכנון שלה, כפי שזו באה לידי ביטוי בתכניות האסטרטגיות ובמסמכי המדיניות. באזורים מסוימים בעיר, שבהם הייתה בתוקף תכנית מפורטת החלה על המתחם כולו, אישרה הוועדה מספר רב של תכניות נקודתיות, ואלה שינו באותם האזורים את אופי הבנייה.
משרד מבקר המדינה מצא לנכון לשבח את העירייה ואת הוועדה המקומית על הכנת תכניות אסטרטגיות בתחומים נרחבים. עם זאת, תכנון רעיוני אינו תחליף לתכנון כולל ולתכניות מפורטות על פי חוק התכנון והבנייה. בהיעדר תכנון כולל נפגעת הראייה התכנונית המלאה, האמורה לעסוק במגוון רב של נושאים (כגון תחבורה, שטחים פתוחים ומבני ציבור). זאת ועוד, התבססות על מדיניות הנקבעת במסגרת פנימית ואינה מובאת לידיעת הציבור פוגעת בעקרון השקיפות.
2. תכנון שכונה לאורך חוף הים: תכנית נת/600/א היא תכנית מפורטת לרצועת חופי נתניה. התכנית, שאושרה בשנת 1994, חלה על רצועת קרקע צרה וארוכה בחזית הים. לאורך דרך בן גוריון, שהיא ציר תנועה ראשי העובר ממזרח לשטח התכנית, ייעדה התכנית בנייה רוויה (בניינים של 6-9 קומות).
משנת 2002 מקדמת הוועדה המקומית עשרות תכניות נקודתיות המגדילות במידה ניכרת את מספר יחידות הדיור ואת גובה הבניינים באזור המגורים שלאורך דרך בן גוריון ומאפשרות לבנות בו מגדלים רבי-קומות (בגובה של 15 קומות ומעלה). הוועדה מקדמת את הליכי האישור של התכניות בהתבסס על מדיניות שגיבשה בשנת 2000 באשר לבנייה לגובה ובהתבסס על מדיניות תכנונית שאימצה לעיבוי הבנייה באזור זה.
הוועדה המקומית לא הגדירה במדויק את מגבלות הגובה בתחום התכנית. בהיעדר תכנית כוללת ועקב פניות רבות של היזמים, ניכרת מגמה - אִטית אך יציבה - של הגבהת המבנים. מגמה זאת אינה עולה בהכרח בקנה אחד עם המלצות הדרג המקצועי בעירייה ועם האינטרס של כלל תושבי העיר.
בתחילה לא דנה הוועדה המחוזית במדיניות העירייה באשר לשינוי תכנית נת/600/א ובאשר להגבהת המבנים שבתחומה. רק בשלב מאוחר יותר, משהתגבר זרם התכניות הנקודתיות שהגיעו לוועדה המחוזית, היא ביקשה מהוועדה המקומית שלקראת דיונים בתכניות נקודתיות נוספות תציג בפניה "תמונה כללית של האזור". נמצא כי התנאים שקבעה הוועדה המחוזית כתנאי להפקדת התכניות הנקודתיות לא התבססו על קריטריונים אחידים גם כשדובר בבקשות דומות. כמו כן, קידום תכנון נקודתי בלי תשתית תכנונית כוללת, יש בו כדי ליצור עובדות מוגמרות העלולות להיות מכשול בפני תכנון כולל עתידי.
3. אישור תכניות בסמכות הוועדה המקומית: (א) על פי תכנית מפורטת שאושרה בשנת 1996, הותר להקים על מגרש מבנה לדיור מוגן על פי הנחיות משרד הבינוי והשיכון. הנחיות אלה מגדירות את הסטנדרטים המקובלים לתכנון מבנים לדיור מוגן, למשל ששטחה המרבי של יחידת דיור יהיה כ-40 מ"ר. התכנית התירה בחירה באחת משתי חלופות: בנייה לדיור מוגן בזכויות בנייה מוגדלות או בנייה למגורים "רגילים" בזכויות בנייה פחותות. נמצא שהוועדה המקומית אישרה בשנת 2007 מתוקף סמכותה תכנית מפורטת חדשה המתירה לבנות בניין לדיור מוגן ובו דירות גדולות מן המקובל לדיור מוגן, בשטח של כ-91 מ"ר. התכנית אושרה בלא שצוין במפורש כי הדיור המוגן מיועד לקשישים, וזאת בניגוד לדרישתה של היועצת המשפטית של הוועדה.
השימוש במונח "דיור מוגן" בלי שהוגדר בתכנית יוצר מצג שלפיו הוא עונה על ההגדרה המקובלת של "דיור מוגן", דהיינו לפי הנחיות משרד הבינוי והשיכון, שבהן נקבע גודל הדירות כאחד התנאים העיקריים. משעה שבחר היזם בחלופת הדיור המוגן, לא היה מקום לאפשר לו לחרוג מההנחיות באופן שיאפשר לו לבנות דירות גדולות החורגות מהמקובל לדיור מוגן ואשר אפשר לאכלסן כדיור רגיל; וזאת בד בבד עם הגדלת שטחי הבנייה יותר מהמקובל באשר לדיור רגיל.
על פי התכנית המפורטת החדשה אישרה הוועדה המקומית להמיר שטחי שירות תת-קרקעיים, שנועדו לחנייה, בשטחי שירות עיליים, וזאת בניגוד להוראה מפורשת בתכנית המקורית, שאישרה הוועדה המחוזית, שהיא ערכאת תכנון גבוהה יותר. בכך הפעילה הוועדה שיקול דעת בלתי ראוי.
על פי המלצת הדרג המקצועי החליטה הוועדה המקומית להפקיד את התכנית וקבעה כי מספר הקומות בתכנית יגדל מ-8 קומות ושתי קומות גג ל-13 קומות ללא קומת גג. למרות זאת, בתכנית שהופקדה ושאותה אישרה בסופו של דבר הוועדה המקומית הוגדל מספר הקומות בבניין ל-14 קומות וקומת גג - דבר המעיד על פגם חמור בהליכי אישור התכנית.
(ב) במקרה אחר אישרה הוועדה המקומית תכנית מפורטת חדשה שבסמכותה החלה על מגרש יחיד. התכנית מגדילה בבניין שייבנה על המגרש את מספר יחידות הדיור ואת מספר הקומות. היא עשתה זאת זמן קצר לאחר שהוועדה המחוזית קבעה במהלך דיון בתכנית מפורטת קודמת שחלה על אותו מגרש כי אין הצדקה תכנונית להוסיף יחידות דיור וקומות נוספות בבניין שייבנה במגרש. לדעת משרד מבקר המדינה, אישור התכנית המפורטת החדשה הוא בפועל עקיפה של קביעת הוועדה המחוזית, ויש בו משום שימוש בלתי נאות בשיקול הדעת שהוקנה לוועדה המקומית.
4. הקמת מלון סוויטות בראש המצוק: מצוק הכורכר שנפרש לאורך חופי נתניה מצוי - כמו כל המצוק החופי בישראל - בנסיגה מתמדת, ולחלקים ממנו אף נשקפת סכנת התמוטטות. העירייה הציבה לעצמה למטרה לשמור על המצוק ועל הנוף ברצועת החוף, ועל כן יזמה פעולות להגנת המצוק, ואף פנתה בעניין זה למשרדי הממשלה בבקשה לסיוע. צוות שהקימה העירייה לטיפול בנושא הכין בשנים 2005-2007 דוח בנושא נסיגת המצוק והציע דרכים לפעול להגנתו, אולם עד למועד סיום הביקורת לא יושמו רוב ההמלצות שצוינו בדוח.
נמצא כי הוועדה התירה ביולי 2007 להקים בראש המצוק, במגרש שעליו חלה התכנית המפורטת לרצועת חופי נתניה משנת 1994 (תכנית נת/600/א), מלון סוויטות של 30 קומות. התכנית לא קבעה הוראות מפורטות באשר לגובה הבניין שייבנה במגרש, אלא קבעה כי גובה המבנה יהיה על פי תכנית בינוי, שאינה תכנית מפורטת על פי החוק. ההיתר ניתן בהסתמך על תכנית בינוי שאישרה הוועדה המחוזית ביולי 1997, ובה נקבע כי גובה המבנים יהיה "מינימום 6 קומות".
אמנם הוועדה המקומית מוסמכת מכוחה של התכנית המפורטת להוציא היתר בנייה ולהסתמך לשם כך רק על תכנית בינוי שאישרה הוועדה המחוזית, אלא שלדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות העניין גובה המבנים הוא פרט מהותי, והיה ראוי לקבוע אותו בתכנית מפורטת ולא בתכנית בינוי. מתן היתר בלא תכנית מפורטת שתקבע את הגובה המרבי של המבנה אינו עולה בקנה אחד עם הצורך להגן על הסביבה החופית ועל המצוק החופי , ועם יוזמתה הברוכה של העירייה ומאמציה להגנת המצוק, מה גם שהוועדה המקומית לא התנתה את מתן היתר הבנייה בקבלת חוות דעת סביבתית .
זאת ועוד, אף על פי שמתן ההיתר בהסתמך על תכנית מפורטת משנת 1994 אינו כפוף לאישור הוועדה לשמירה על הסביבה החופית (להלן - הולחו"ף) , בהיעדר קביעה של גובה הבניינים בתכנית המפורטת היה ראוי שהוועדה המקומית תעשה שימוש בסמכותה לקבוע תנאים להיתר ותדרוש לכל הפחות שהבקשה להיתר תובא לקבלת חוות דעתה של הולחו"ף, כפי שהמליץ מהנדס העיר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מגמות החקיקה הבאות לידי ביטוי בחוק שמירת הסביבה החופית, על משרד הפנים לשקול ליזום תיקון לחוק התנון והבנייה, שירחיב את סמכויות הולחו"ף ויאפשר לה לבחון מחדש נושאים עקרוניים ופרטניים שאושרו בתכניות ישנות ושיש להם חשיבות לשמירה על הסביבה החופית.
5. רישוי: (א) הוועדה המקומית אישרה מתן היתר לבניין קומות שבו מרתף חנייה אחד, אף על פי שבמועד האישור כבר הופקדה תכנית מפורטת חדשה המגדילה את מספר הקומות בבניין ומתנה זאת בהקמת שני מרתפי חנייה. ולא זו בלבד, אלא שהיתר הבנייה הוצא לאחר שהתכנית המפורטת החדשה שלפיה נדרשה הקמתם של שני מרתפי חנייה כבר קיבלה תוקף.
(ב) נמצא כי הוועדה המקומית אישרה מתן הקלות בניגוד להוראות החוק והתקנות : הוועדה אישרה הקלה לתוספת שטח לבנייה במגרשים שעליהם חלה תכנית שהופקדה לאחר אוגוסט 1989, מועד שלאחריו אין לאשר הקלות מהסוג שניתן. במקרה אחר אישרה הוועדה תוספת שטח כהקלה, לכאורה בגין הוספת מעלית בבניין, אף על פי שכבר הייתה בו מעלית.
(ג) הוועדה המקומית נתנה היתר בנייה שלא כדין לבניין שבו סך שטחי הבנייה חרג מהמותר על פי התכנית המפורטת.
(ד) על פי תכנית מפורטת כללית החלה בכל שטח העיר נתניה הותר להקים, בתנאים מסוימים, "עליות גג" ששטחן נוסף על השטח הכולל שהותר לבנייה בתכנית המפורטת החלה על המגרש. נמצא שהוועדה המקומית נתנה היתרי בנייה והתירה הקמת "עליות גג", אף על פי ש"עליות הגג" לא עמדו בתנאים שנקבעו בתכנית המפורטת הכללית.
(ה) בכמה מקרים שבהם בוצעו חריגות בנייה אישרה הוועדה המקומית מתן היתרי בנייה, ובחלק מהמקרים ההיתר אף ניתן בלא שהוועדה דרשה קודם לכן להרוס את הבנייה הבלתי חוקית אלא הסתפקה בכך שהחלק החורג מהמותר לבנייה על פי התכנית המפורטת סומן בהיתר הבנייה כשטח להריסה. בכך למעשה סייעה הוועדה המקומית להנציח את הבנייה הבלתי חוקית. זאת ועוד, כל עוד לא נהרס חלק המבנה החורג משטחי הבנייה המותרים, מתן ההיתר לא היה ראוי, שכן סך כל השטחים הבנויים חרג מהשטח המותר בתכנית.
6. פיקוח ואכיפה: הוועדה המקומית, באמצעות מחלקת הפיקוח והתובעת העירונית, פועלת נגד בנייה בלתי חוקית באמצעים מינהליים ובאמצעות הגשת כתבי אישום. עם זאת, הביקורת העלתה כי בחלק מהמקרים הפיקוח שהפעילה הוועדה המקומית לא היה יעיל דיו, ועבירות הבנייה התגלו רק בשלב בנייה מתקדם, לעתים רק לאחר שהוגשו תלונות בגינן.
7. הכשרה בדיעבד של בנייה בלתי חוקית: הביקורת העלתה כי בד בבד עם ניהול ההליכים המינהליים והמשפטיים הוועדה המקומית דנה ומאשרת את בקשות הבונים לשינוי תכניות מפורטות, לאישור הקלות ולמתן היתרי בנייה, וזאת בלי שהיא נותנת משקל מספיק לשיקול של מניעת עבריינות בנייה. כך לדוגמה המליצה הוועדה המקומית לפני הוועדה המחוזית לאשר תכנית מפורטת להגדלת שטחי הבנייה במגרש, תכנית שנועדה להכשיר בדיעבד חריגות בנייה שביצע חבר המועצה וחבר ועדת המשנה עו"ד שלמה רוזנווסר. במקרה אחר אישרה הוועדה המקומית הקלה לתוספת קומה בבניין מגורים זמן קצר לאחר שהוועדה המחוזית אישרה תכנית המגדילה את מספר הקומות בבניין, זאת אף על פי שהבונה המשיך בבנייה הבלתי חוקית והתעלם מצווי הפסקה מינהליים שהוציאה נגדו הוועדה המקומית. מדיניות הוועדה המקומית המכשירה בדיעבד בנייה בלתי חוקית באמצעות אישור הקלות ואישור תכניות מפורטות פוגעת במאמצים למיגור עבריינות הבנייה.
8. אישור בקשות להיתר בניגוד להמלצות הדרג המקצועי:
(א) הוועדה המקומית אישרה בקשה למתן היתר בנייה והיתר לשימוש חורג שהוגשה כדי להכשיר בדיעבד את הקמתו של גן אירועים הפועל באופן בלתי חוקי במשך למעלה מעשר שנים. גן האירועים פועל בצמוד למפעל המאחסן חומרים מסוכנים, ופעולתו מסכנת את בריאות הציבור ואת בטיחותו. אישור הבקשה היה בניגוד לעמדתו של מנהל היחידה לאיכות הסביבה בעירייה, שהודיע בדיון כי המשרד להגנת הסביבה מתנגד לפעילותו של גן האירועים.
(ב) הוועדה המקומית אישרה בקשה להיתר שיכשיר בדיעבד בנייה בלתי חוקית ושימוש חורג של מפעל בטון בשטח חקלאי המיועד לשמש בעתיד עתודה להרחבת דרכי תחבורה. הבקשה אושרה למרות הסתייגותם של מהנדס העיר ושל מנהל היחידה לאיכות הסביבה בעירייה.
(ג) במקרים רבים אישרה הוועדה המקומית בקשות למתן היתרים שהכשירו בדיעבד בנייה בלתי חוקית, למרות הסתייגות היועצת המשפטית של הוועדה מאישור הבקשה להיתר, שלא תאמה לתכנית המפורטת.
9. ניגוד עניינים: עו"ד יורם זנו שימש חבר מועצת העיר משנת 1989 ועד נובמבר 2008 וכיהן גם כחבר ועדת המשנה. עו"ד זנו הוא שותף בבעלות על כמה מגרשים בתחום תכנית נת/600/א, ובהיותו עורך דין הוא מייצג בעלי מגרשים אחרים בתחום התכנית. נמצא כי עו"ד זנו פעל בניגוד עניינים והשתתף בדיון בנושא אשר יש לו עניין אישי בו, וזאת בניגוד לדין בדבר איסור ניגוד עניינים. פעילות זו פגעה בטוהר המידות, על כל המשתמע מכך.
סיכום והמלצות
הביקורת שנעשתה בוועדה המקומית העלתה ליקויים, חלקם חמורים, על תפקודה של הוועדה בכל הקשור למילוי תפקידיה בתחומי התכנון, הרישוי והפיקוח על הבנייה.
על הוועדה להכין תכניות כוללות על פי חוק התכנון והבנייה, ואל לה להסתפק בתכניות נקודתיות המבוססות על מדיניות שאימצה. זאת כדי לאפשר ראייה תכנונית כוללת ולהגשים את עקרונות השקיפות ושיתוף הציבור.
המצוק החופי הוא משאב טבע ייחודי ויקר ערך, שנשקפת לו סכנת כליה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שעיריית נתניה והוועדה המקומית, בשיתוף עם הגורמים הממשלתיים, יפעלו ללא דיחוי להוציא אל הפועל את התכניות שיזמה העירייה להגנת המצוק, וזאת כדי למנוע נזק עתידי. בינתיים על הוועדה המקומית להימנע מלאשר תכניות בנייה שיש בהן כדי לסכן את יציבות המצוק.
על הוועדה המקומית להקפיד כי הבקשות להיתר בנייה שהיא מאשרת יתאימו להוראות התכניות המפורטות החלות על הקרקע ולמצב הבנייה בשטח. מן הראוי שחברי הוועדה המקומית יתנו משקל של ממש להמלצותיהם של הדרג המקצועי ושל הייעוץ המשפטי של הוועדה בכל הנוגע להתאמת הבקשות להוראות התכניות המפורטות. לדעת משרד מבקר המדינה, מדיניות הוועדה המקומית בכל הנוגע להכשרת בנייה בלתי חוקית יש בה כדי לחתור תחת המטרה של מיגור עבריינות בנייה.