בשנת הלימודים התשמ"ו (1985-1986) החל משרד החינוך לבטח תלמידים בביטוח תאונות אישיות. את דמי הביטוח מימנו הורי התלמידים. לפי תיקון משנת 1994 לחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן - חוק לימוד חובה), רשות חינוך מקומית חייבת לבטח את התלמידים הזכאים לחינוך חינם הלומדים בתחום שיפוטה. עוד נקבע בתיקון לחוק כי שר החינוך יקבע את שיעור דמי הביטוח שייגבו מהמבוטחים.
חוק לימוד חובה קובע כי מוסד חינוך רשמי הוא "מוסד חינוך מוחזק על ידי המדינה, או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות חינוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, ואשר השר הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד רשמי לצורך חוק זה". מוסד חינוך מוכר הוגדר בחוק לימוד חובה כ"כל מוסד חינוך רשמי וכל מוסד חינוך אחר שהשר הכריז עליו באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך מוכר לצורך חוק זה". על פי חוק לימוד חובה, שר החינוך רשאי לפטור תלמידים הלומדים באופן סדיר במוסדות חינוך מסוימים שאינם מוסדות חינוך רשמיים או מוכרים מן החובות המוטלות על כלל התלמידים, כחובת לימוד סדיר (להלן - מוסדות פטור).
פעולות הביקורת
בחודשים יולי-דצמבר 2003 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ביטוח תאונות אישיות לתלמידים (להלן - הביקורת הקודמת) . בחודשים יוני-אוגוסט 2008 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן - המעקב) שנועדה לבדוק אם תוקנו הליקויים העיקריים שהועלו בביקורת הקודמת. המעקב נעשה בשבע עיריות , בחמש מועצות מקומיות ובמועצה אזורית אחת (כמה מהן לא נבדקו בביקורת הקודמת). בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך, אצל המפקח על הביטוח במשרד האוצר (להלן - המפקח על הביטוח) ובחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - החברה למשק וכלכלה).
עיקרי הממצאים
ביטוח תלמידי מוסדות החינוך בתחום הרשות המקומית
1. הביקורת הקודמת העלתה כי על אף הוראות חוק לימוד חובה והנחיות משרד החינוך, לא הקפידו רשויות מקומיות לבטח את התלמידים שחובה לבטחם. המועצה המקומית ריינה כלל לא ביטחה את התלמידים שלמדו בתחומה והיו זכאים לחינוך חינם. עיריות תל אביב-יפו ואשדוד ביטחו את מרבית התלמידים שחובתן לבטח, אך לא את כולם, ולא חייבו את מוסדות החינוך לדווח להן אם הם ביטחו את שאר התלמידים שחובה לבטחם.
במעקב נמצא כי עיריית תל אביב-יפו עדיין אינה מבטחת את כל התלמידים שחובתה לבטח. המועצה המקומית ריינה ועיריית אשדוד תיקנו את הליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת; המועצה המקומית ריינה מבטחת את כל התלמידים הלומדים בתחומה שחובתה לבטח; עיריית אשדוד מבטחת את כל התלמידים הלומדים בתחומה שחובתה לבטח ומקבלת את כל המידע הדרוש ממוסדות החינוך המבטחים בעצמם את תלמידיהם.
2. על הרשויות המקומיות לא חלה חובה לבטח קבוצות תלמידים מסוימות: תלמידי מוסדות החינוך המוכר הבלתי רשמי בגיל הגן ובגיל בית ספר יסודי, תלמידים הלומדים במוסדות פטור ונערים שנשרו ממערכת החינוך הרשמית ולומדים במסגרת היחידות לקידום נוער שמפעיל משרד החינוך ברשויות מקומיות; הביקורת הקודמת העלתה כי לכמה רשויות מקומיות לא היה מידע שאפשר ללמוד ממנו אם גופים אחרים ביטחו את אותם תלמידים (עיריות תל אביב-יפו, ירושלים ואשדוד).
במעקב נמצא כי עיריות תל אביב-יפו וירושלים לא תיקנו את הליקוי, וכי אין בידיהן מידע שאפשר ללמוד ממנו אם גופים אחרים ביטחו את אותם תלמידים. עיריית ירושלים פעלה לריכוז מידע על כלל התלמידים הלומדים בתחום שיפוטה, אולם לא הצליחה לרכז מידע על תלמידי מוסדות החינוך במזרח העיר ובמגזר החרדי. עיריית אשדוד תיקנה את הליקוי ומבטחת גם את כל התלמידים הלומדים בתחומה שאין חובה לבטחם. עוד נמצא כי משרד החינוך מבטח נערים שנשרו ממערכת החינוך הרשמית, וכי משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה מתנה הכרה במעונות יום בכך שיבטחו את הילדים השוהים בהם, וכן דורש לבטח את הילדים השוהים במשפחתונים.
דמי ביטוח תלמידים
בביקורת הקודמת נאמר כי מנכ"ל משרד החינוך מפרסם בחוזרים שהוא מוציא בכל שנה את סכומם המרבי של דמי הביטוח שרשות מקומית רשאית לגבות מהורי התלמידים שחובתה לבטח. משרד החינוך הנחה באוגוסט 2003 את מנהלי מוסדות החינוך שאם הרשות המקומית משלמת לחברה המבטחת פחות מהסכום המרבי שאושר לגבות מהורי התלמידים, היא תגבה מהם את הסכום ששילמה בפועל. הדברים עוגנו גם בחוזר מנכ"ל המשרד מאוקטובר 2004. הביקורת הקודמת העלתה שסכום דמי ביטוח התאונות שגבו כמה רשויות מקומיות (ובהן עיריית ירושלים) מההורים של תלמידי מוסדות החינוך שבתחום שיפוטן היה גדול מסכום דמי הביטוח שהן שילמו לחברה המבטחת.
במעקב נמצא כי עיריית ירושלים תיקנה את הליקוי, וכי משנת הלימודים התשס"ה (2004-2005) היא מחייבת את הורי התלמידים בסכום הביטוח שהיא משלמת. רשויות מקומיות אחרות, כגון עיריות חיפה, כפר סבא, נתניה וראשון לציון, חייבו בשנת הלימודים התשס"ח (2007-2008) את הורי התלמידים בסכומים גדולים מאלה שהן שילמו לחברות הביטוח בגין ביטוח תאונות אישיות.
תנאי הפוליסה
1. בחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א-1981, ובצו הפיקוח על עסקי ביטוח (תכניות ביטוח חדשות ושינוי תכניות), התשמ"ב-1981, נקבע כי המבטח מחויב להגיש את התכניות לאישור המפקח על הביטוח שממנה שר האוצר, אולם אם לא הודיע המפקח על התנגדותו בתוך 30 ימים מיום שקיבל את ההודעה על ביצוע תכנית או על שינוי בה, ייחשבו התכנית או השינוי למאושרים בידי המפקח והמבטח יהיה רשאי להנהיגם בתום 30 הימים. הבדיקה הקודמת העלתה כי החברות המבטחות, לרבות חברת הביטוח שזכתה במכרז שפרסמה החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ, לא הגישו למפקח על הביטוח את הפוליסות לביטוח תאונות אישיות לתלמידים, לקבלת אישורו.
במעקב נמצא כי הליקוי תוקן. לאחר שפורסם הדוח על הביקורת הקודמת פנה המפקח על הביטוח לחברות מבטחות בבקשה להגיש לו לבדיקה את הפוליסות לביטוח תאונות אישיות לתלמידים שהן משווקות. המפקח על הביטוח מסר את הפוליסות לגורם הרלוונטי במשרד החינוך, על מנת שיבדוק אם נכללים בהן התנאים המינימליים שנקבעו לראשונה בחוזר מנכ"ל משרד החינוך מספטמבר 2003.
2. מכירת פוליסות ביטוח בישראל על ידי חברה שאין לה רישיון מבטח כנדרש לפי חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981, היא עברה על חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א-1981. במעקב עלה כי כמה רשויות מקומיות (המועצות המקומיות בועינה-נוג'ידאת, כפר כנא, משהד וערערה בנגב) רכשו פוליסות ביטוח של חברה מחו"ל (להלן - החברה מחו"ל) שאין לה רישיון מבטח כאמור, אף שמשנת 2004 ואילך מזהיר המפקח על הביטוח את ציבור המבוטחים שלא לרכוש פוליסות ביטוח מאותה חברה.
3. בביקורת הקודמת צוין כי עד ספטמבר 2003 לא התקין שר החינוך תקנות או הוראות הקובעות את היקפי הכיסוי הביטוחי המינימלי הנדרשים ואת התנאים המינימליים שאמורים להיכלל בפוליסות ביטוח תאונות אישיות לתלמידים. בהיעדר תקנות או הוראות כאמור התקשרו רשויות מקומיות ומוסדות חינוך עם חברות מבטחות בתנאי פוליסה שונים. עוד צוין כי רק בספטמבר 2003 נקבעו לראשונה בחוזר מנכ"ל משרד החינוך תנאים מינימליים מחייבים שיש לכלול בפוליסות ביטוח תלמידים.
במעקב נמצא כי מפברואר 2005 משרד החינוך פועל בשיתוף המפקח על הביטוח, מרכז השלטון המקומי ומשרדי הביטחון והפנים לניסוח "תקנות לימוד חובה (תנאים מינימליים - ביטוח תאונות אישיות)", אולם במועד סיום המעקב, אוגוסט 2008, נמצא כי המשרד טרם התקין תקנות בעניין זה.
4. בביקורת הקודמת הועלה כי ביטוח התאונות של ילדים בגני ילדים ובמעונות יום אשר משרד החינוך אינו מפקח עליהם מכסה רק נזקים שנגרמים בעת שהותם במוסד החינוכי או בדרכם מביתם למוסד החינוכי ובחזרה. משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת כי ראוי שמשרדי הממשלה האחראים לעניין ישקלו להרחיב את הכיסוי הביטוחי באופן שילדי הגנים ומעונות היום שמשרד החינוך אינו מפקח עליהם יהיו מבוטחים גם שלא בשעות הפעילות של המוסד החינוכי, כפי שנהוג לגבי ילדי המוסדות המפוקחים.
במעקב נמצא כי משרד התמ"ת פרסם לקראת שנת הלימודים התשס"ו (2005-2006) הנחיה בדבר ביטוח תאונות אישיות ל-24 שעות ביממה לילדים השוהים במעונות יום מוכרים, אך מאחר שחברות הביטוח סירבו לבטח פעוטות עד גיל שלוש בביטוח תאונות אישיות ל-24 שעות ביממה, בוטלה ההנחיה האמורה בשנת הלימודים התשס"ח.
5. בביקורת הקודמת הועלה שכמה רשויות מקומיות חתמו עם חברות מבטחות על חוזים ולפיהם לא כללו הפוליסות כיסוי של כל הוצאות החילוץ, לרבות חילוץ אווירי, שלא לפי חוזר המנכ"ל משנת 2003.
במעקב הועלה כי הליקוי תוקן. בכל פוליסות ביטוח התלמידים שנבדקו כלול סעיף המכסה הוצאות חילוץ, לרבות חילוץ אווירי.
סיכום והמלצות
המעקב העלה שמשרדי הממשלה הרלוונטיים ורשויות מקומיות תיקנו חלק מהליקויים שהועלו בביקורת הקודמת.
על משרד החינוך בשיתוף פעולה עם המפקח על הביטוח להשלים בהקדם את התקנת התקנות בדבר תנאים מינימליים שיש לכלול בפוליסות לביטוח תלמידים, וכן עליו לבצע מעקב כדי לוודא שדמי הביטוח הנגבים מהורי תלמידים לא יעלו על הסכומים שמשלמות הרשויות המקומיות לחברות המבטחות, ובכל מקרה לא יעלו על הסכום שאישרה ועדת החינוך של הכנסת.
על משרד החינוך לפעול בהתאם להחלטת הוועדה לענייני ביקורת המדינה מדצמבר 2004 ולהחיל, בהקדם האפשרי, את החובה לבטח תלמידים בביטוח תאונות אישיות על כלל התלמידים במדינה.
על הרשויות המקומיות לדאוג שיבוטחו כלל התלמידים הלומדים במוסדות החינוך בתחומן, לוודא שיש ביטוח גם לתלמידים שחוק חינוך חינם אינו חל עליהם ולהבטיח שפוליסות הביטוח לתלמידים יכללו את התנאים המינימליים שנקבעו בחוזר מנכ"ל משרד החינוך משנת 2003.
על הרשויות המקומיות לחייב את הורי התלמידים בעלות דמי הביטוח ששילמו הרשויות, ובכל מקרה חיוב זה לא יעלה על הסכום שאישרה ועדת החינוך של הכנסת.
על הרשויות המקומיות ומוסדות החינוך המופקדים על ביטוח תלמידים לוודא כי לחברת הביטוח שהם מתקשרים עמה יש רישיון מבטח, וכי המפקח על הביטוח אישר את הפוליסה המוצעת להם.