פקודת בריאות העם, 1940 (להלן - פקודת בריאות העם או הפקודה), התקנות שתוקנו על פיה וחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן - חוק המים), הם הבסיס החוקי של מערכת הבטחת איכות מי השתייה.
לפי פקודת בריאות העם, מי שתייה הם מים המיועדים לשתייה, לבישול מזון ולתעשיית המזון. מים אלה חייבים להיות נקיים מכל הגורמים העלולים להשפיע לרעה על בריאות הציבור ועל איכות חייו. על פי הפקודה, שר הבריאות רשאי להתקין תקנות הקובעות את איכותם התברואית של מי השתייה ולקבוע את התנאים התברואיים שבהם צריכים לעמוד מקורות מי השתייה ומערכות אספקת מי השתייה.
חוק המים מסדיר היבטים שונים בנושא המים במדינת ישראל, ואכיפתו היא באחריות הרשות הממשלתית למים ולביוב שבמשרד התשתיות הלאומיות (להלן - רשות המים) . סעיף 52ט לפקודת בריאות העם מפרט את הסמכויות הנתונות בידי רשות המים במקרים שבהם יש בהוראת רשות בריאות כדי לפגוע ברישיון להפקה ולאספקה של מים, שמנפיקה רשות המים לפי חוק המים ("רישיון הפקה הספקה").
הפעולות להבטחת איכות מי השתייה מתבצעות במתקנים להפקת מים (מתקנים לשאיבת מי תהום ומתקנים לתפיסת מים ממקור עילי ); במערכות הולכה - מתקני אגירה (ברֵכות ומגדלי מים), צנרת ומערכות חלוקה לצרכנים; במערכות לטיפול באיכות המים ולשיפור איכות המים (שם נעשים חיטוי בהכלרה , הפלרה , סינון חומרים מרחפים וסילוק חנקות וחומרים נדיפים); ובצנרת הצרכנים על חלקיה השונים (בהם, בין היתר, תשתיות הבניין, הבית והחצר).
בתקנות בריאות העם השונות (ראו להלן) נקבעו הפעולות שיש לבצע בתשתיות ובמערכות דלעיל כדי להבטיח את איכותם התברואית של מי השתייה. עם הפעולות האלה נמנים, בין היתר, ביצוע דגימות מים על פי נוהלי משרד הבריאות, מיגון קידוחים ומאגרי מי שתייה, טיפול שוטף וטיפול מונע בקידוחים, סינון מים ממקור עילי, ניקוי ברֵכות אגירה, ניקוי וחיטוי קווי מים, מניעת חיבורי כלאיים והתקנת מכשירים מונעי זרימה חוזרת (להלן - מז"ח) בחיבורי מים לצרכים חקלאיים, עסקיים ותעשייתיים.
בפקודת העיריות [נוסח חדש], בצו המועצות המקומיות התשי"א-1950 ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) התשי"ח-1958 נקבע כי מחובתן של העיריות ובסמכותם של המועצות המקומיות ושל המועצות האזוריות והוועדים המקומיים להסדיר את התנאים שלפיהם יסופקו מים לצרכנים. עוד נקבע באותם הצווים כי מחובתם ובסמכותם של הנ"ל למנוע היווצרות זיהום במים המסופקים בתחומם. לדעת משרד מבקר המדינה, סמכות זו של המועצות המקומיות והאזוריות ושל הוועדים המקומיים היא סמכות שבחובה. כמו כן, על פי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים), לרשות המקומית ולמשרד הבריאות יש סמכויות בנושא רישוי, ואלה מאפשרות להם לקבוע תנאים להבטחת איכות מי השתייה במתקנים להפקת מי שתייה ולטיפול בהם, השייכים הן לרשות המקומית והן לחברות ולאגודות מים (להלן - ספקי מים אחרים), המספקות אף הן מי שתייה בתחומן של רשויות מקומיות. לרשות המקומית יש גם סמכות להתנות מתן רישיון עסק וחידושו בהתקנת מז"ח בעסקים המחויבים בהתקנתו על פי התקנות.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2007 - מאי 2008 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנקטו הרשויות המקומיות כדי להבטיח את איכותם התברואית של מי השתייה במקורות מי השתייה שלהן; במקורות מי השתייה של ספקי מים אחרים הפועלים בתחומן; במערכות האספקה ובחיבורי הצרכן. הבדיקה נעשתה ב-11 עיריות , בשלוש מועצות מקומיות וב-13 מועצות אזוריות . בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, בלשכות המחוזיות של משרד הבריאות וברשות המים.
עיקרי הממצאים
הממצאים שהועלו בבדיקה מעידים על ליקויים באופן טיפול הרשויות המקומיות בהבטחת איכות מי השתייה המסופקים בתחומן ועל ליקויים בהפעלת סמכויות האכיפה, הפיקוח והבקרה הנתונות על פי חוק בידי משרד הבריאות ובידי רשות המים.
רוב המועצות האזוריות אינן "ספקי מים", והתייחסותן לנושא הבטחת איכות מי השתייה המסופקים בתחומן שונה ממועצה אזורית אחת לאחרת. חלק ניכר מהן סבורות שאין זה מתפקידן להתערב בהסדרת תנאי אספקת מי השתייה לצרכנים ואין זה מחובתן לנקוט צעדים למניעת זיהום מי השתייה המסופקים בתחומן. מכיוון שכך, רבים מספקי המים ורבים מהיישובים נאלצים להתמודד עם נושא הבטחת איכות מי השתייה בכוחות עצמם, ולעִתים הם מתקשים להשיג את המשאבים, האמצעים והאישורים הנחוצים לכך.
הרשויות המקומיות
הבטחת איכות המים במקורות מי השתייה
חלק ממקורות המים (בעיקר מקורות של מים עיליים ומקורות של מי תהום) והמתקנים להפקתם ולטיפול בהם שייכים לרשויות המקומיות, המשמשות "ספקי מים" בעצמן ולעצמן, ולספקי מים אחרים, המספקים אף הם מי שתייה בתחומן של רשויות מקומיות.
1. רשויות מקומיות לא פעלו להוצאת רישיון עסק למתקנים השייכים להן ולא אכפו על ספקי מים אחרים, המפעילים בתחומן מתקנים להפקת מי שתייה ולטיפול בהם, הוצאת רישיון עסק לאותם המתקנים בניגוד לדיני רישוי עסקים.
2. רשויות מקומיות אינן מתחזקות את קידוחי מי השתייה שלהן, ואין הן דורשות מספקי המים הפועלים בתחומן שיתחזקו את קידוחי מי השתייה שלהם, בניגוד לנדרש בתקנות בריאות העם.
3. רשויות מקומיות וספקי מים הפועלים בתחומן אינם מבצעים בדיקות כימיות במקורות המים, בניגוד לנדרש בתקנות בריאות העם.
4. בהיעדר מקור מי שתייה חלופי זמין ממשיכים ספקי מים לספק מי שתייה שאינם ראויים לשתייה ממקור מים שנפסל על ידי משרד הבריאות מלשמש מקור מים לשתייה.
5. בכמה רשויות מקומיות מספקים ספקי מים מי שתייה ממקורות שמשרד הבריאות לא אישר להשתמש בהם כמקור מי שתייה.
הבטחת איכות מי השתייה במערכות האספקה
מערכת אספקת מי השתייה מורכבת, בין היתר, מברֵכות אגירה, מתחנות שאיבה ומקווי מים המובילים את מי השתייה מהמקורות השונים אל צרכני המים. פעולות התחזוקה והניטור הנדרשות במערכת האספקה מפורטות בתקנות בריאות העם השונות, בהנחיות משרד הבריאות לניקוי וחיטוי מערכות אספקת מים ובהנחיות לתכנון מיגון מתקני מים (להלן - הנחיות למיגון מתקני מים).
רשויות מקומיות וספקי המים הפועלים בתחומן אינם מתחזקים את הברֵכות הנמצאות בבעלותם, אינם מבצעים בהן פעולות חיטוי ושטיפה בתדירות הנדרשת ואינם מקיימים בנוגע להן את ההנחיות למיגון מתקני מים.
הבטחת איכות מי השתייה בחיבורי הצרכן
מכיוון שרשת מי השתייה הפרטית של צרכני המים מחוברת לרשתות מים שאינם מיועדים לשתייה, חומרים מסוכנים עלולים לחדור לרשת מי השתייה הציבורית, לפגוע באיכות המים ולסכן את בריאות צרכני המים. חוק רישוי עסקים, תקנות בריאות העם וההוראות למתקני תברואה (להלן - הל"ת) מחייבים, בין היתר, להגן על מערכת מי השתייה הציבורית מפני חדירת זיהום, וזאת באמצעות התקנת מז"ח. הל"ת, תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) (תיקון מס' 2), התשס"ז-2007, ותקן ישראלי 1205.1 התקנת מתקני תברואה ובדיקתם - מערכות שרברבות: מערכת הספקת מים קרים וחמים (להלן - תקן 1205.1 או התקן) מחייבים, בין היתר, לשטוף ולחטא את מערכות מי השתייה במבנים חדשים.
1. מניעת זרימה חוזרת במערכות מי שתייה: רשויות מקומיות שהן ספקי מים, וגם ספקי מים אחרים הפועלים בתחומן, חיברו למערכות מי השתייה הציבוריות עסקים שלא התקינו מז"ח אף על פי שהיו חייבים בהתקנתו - וזאת בניגוד לנדרש בתקנות ובניגוד לדרישות משרד הבריאות; רשויות מקומיות בתפקידן כרשויות רישוי אינן ממלאות את חובתן ואינן מתנות בהתקנת מז"ח את מתן רישיון העסק לעסקים ולמפעלים החייבים להתקינו; לרשויות מקומיות שהן ספקי מים ולרשויות רישוי אין נתונים בדבר ביצוע בדיקות תקינות שנתיות למז"חים המותקנים בתחומן, וממילא אין הן מקיימות מעקב להבטחת ביצוע הבדיקות בתדירות שנקבעה בתקנות; ברשויות מקומיות פועלים עסקים שהותקנו בהם מערכות לכיבוי אש ללא מז"ח - בניגוד לנדרש בהל"ת ובניגוד לנדרש בהנחיות משרד הבריאות; רשויות מקומיות אינן אוכפות את ביצוע התקנות וההנחיות באשר למניעת זרימה חוזרת במקוואות.
2. שטיפה וחיטוי של מערכות מי שתייה במבנים חדשים: ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה אינן דורשות אישור על שטיפה וחיטוי של מערכת מי השתייה במבנים חדשים בטרם ייתנו אישור אכלוס, וזאת בניגוד לתקנות התכנון והבנייה, בניגוד להל"ת ובניגוד לתקן.
משרד הבריאות
נמצא כי על אף הפעולות הרבות שנקט משרד הבריאות להבטחת איכותם התברואית של מי השתייה, הוא לא פעל בנחישות ולא הפעיל כנגד ספקי מים רבים את האמצעים הנתונים בידיו לאכוף את פקודת בריאות העם, לרבות נקיטת פעולות לצורך העמדה לדין של מפֵרי החוק. אי-ביצוע פעולות אכיפה על ידי משרד הבריאות איפשר לספקי מים לספק מי שתייה שאינם ראויים לשתייה במשך שנים רבות. עוד נמצא כי משרד הבריאות לא הקפיד להעביר גם לרשויות המקומיות שבתחומן פועלים ספקי המים העתקים מהתכתובת שהוא מנהל עמם בנושא הבטחת איכות מי השתייה.
רשות המים
רשות המים לא הפעילה כנדרש את סמכויותיה בתחום הפיקוח, הבקרה והאכיפה שהקנו לה חוק המים ופקודת בריאות העם. בכך היא אפשרה לספקי מים לספק במשך שנים רבות מי שתייה שאינם ראויים לשתייה, וזאת אגב סיכון בריאותם של צרכני המים.
סיכום והמלצות
הממצאים שהועלו חושפים התנהלות לקויה של רשויות מקומיות בטיפולן בהבטחת איכות מי השתייה המסופקים בתחומן, הן בהיותן ספקי מים והן בשל חובתן למנוע היווצרות זיהום במי השתייה ופגיעה בציבור הצרכנים, גם כשפועלים ספקי מים אחרים בתחומן.
על הרשויות המקומיות שהן ספקי מים להקפיד על מילוי הוראות החוק והתקנות במלואן; זאת כדי להבטיח את איכות מי השתייה שהן מספקות לתושביהן.
על הרשויות המקומיות שאינן ספקי מים, לרבות המועצות האזוריות ועל הוועדים המקומיים השייכים למועצות האזוריות, להגביר את מעורבותם ולפקח על ספקי המים הפועלים בתחומם; זאת כדי להבטיח את איכות מי השתייה המסופקים לצרכני המים.
הממצאים אף חושפים התנהלות לקויה של משרד הבריאות ורשות המים מול הרשויות המקומיות וספקי המים הפועלים בתחומן בכל הנוגע לאכיפת פקודת בריאות העם וחוק המים.
משרד מבקר המדינה מעיר כי על כל הגורמים המעורבים באספקת מי השתייה ובהבטחת איכותם התברואית להקפיד על מילוי הוראות החוק והתקנות במלואן.
לדעת משרד מבקר המדינה יש להגביר, באמצעות עבודת מטה מסודרת, את התיאום ואת שיתוף הפעולה בין כל הגורמים העוסקים באספקת מי שתייה ובהבטחת איכותם התברואית, וזאת כדי להבטיח לצרכנים מים ראויים לשתייה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לשקול לקבוע בתקנות בריאות העם הוראה בנושא החלת חובת סינון מים ממקור עילי והוראה בנושא החלת חובת דיווח על התקנתו או על בדיקתו של מז"ח גם לרשות הרישוי הנוגעת לעניין.