הרשות המקומית משמשת נאמן הציבור בכל פעולותיה. בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) הוגדרו לעירייה תפקידים וסמכויות, ובין היתר היא הוסמכה לעשות כל פעולה שעירייה מצווה לעשותה על פי פקודת העיריות או על פי כל דין אחר . על חלוקת משאבי העירייה להיעשות בהליך מסודר ושקוף כדי למנוע הקצאה לא שוויונית של משאבים. חובה זו חלה גם על מועצות אזוריות ומועצות מקומיות.
על מנת להבטיח שהרשות המקומית תעמוד בחובתה זו קבע המחוקק, בין היתר, הסדרים לפעולת הרשות המקומית בעת חלוקת משאביה. תכלית החקיקה לאזן בין חובות המינהל התקין, לרבות שמירה על כללי תחרות הוגנת ועל מתן הזדמנות שווה לכול.
בסעיף 197 לפקודת העיריות נקבע כי התקשרות של עירייה בחוזה להעברת מקרקעין או טובין או התקשרות עם נותני שירות תיעשה באמצעות מכרז פומבי. הכללים לקיום מכרז נקבעו בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן - תקנות המכרזים); ובסעיפים דומים בתוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות (א), התש"א-1950 (להלן - צו המועצות המקומיות), ובתוספת השנייה לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן - צו המועצות האזוריות).
בבסיס חובת המכרז הפומבי עומדת החובה לנהל את ענייני הרשות באופן שיש בו תחרות הוגנת המאפשרת לכל מועמד מתאים להתמודד באופן שווה ולזכות ליחס זהה והוגן. פטור מחובת מכרז אינו פוטר את הרשות המקומית מחובת הנאמנות כלפי הציבור שהיא משרתת, ושאת זכויותיו שהופקדו בנאמנות בידיה היא מחלקת.
תקנה 8(א) לתקנות המכרזים מאפשרת לעירייה, בסייגים שונים, להתקשר בחוזה להזמנת טובין או לביצוע עבודה על פי מכרז שאינו פומבי (להלן - מכרז זוטא). מכרז זוטא נועד לאפשר לרשות המקומית גמישות תפעולית ותפקודית.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2012 - מרץ 2013 בדק משרד מבקר המדינה את התקשרותן של רשויות מקומיות באמצעות מכרזי זוטא וכן היבטים בהתקשרותן עם יועצים ונותני שירות בפטור ממכרז. הבדיקה נעשתה בתשע רשויות מקומיות: בעיריות אור עקיבא, טבריה, נס ציונה וקריית מוצקין, במועצות המקומיות ג'דידה-מכר, כפר ורדים וכפר יונה ובמועצות האזוריות מגידו ועמק חפר.
עיקרי הממצאים
ניהול ספר הספקים: עיריית נס ציונה, המועצה המקומית כפר ורדים והמועצות האזוריות מגידו ועמק חפר לא ניהלו ספר ספקים, שקיומו הוא תנאי להתקשרות באמצעות מכרז זוטא, ולא היו ערוכות להתקשרות עם נותני שירות באופן זה. ברשותן של עיריות אור עקיבא, טבריה וקריית מוצקין והמועצות המקומיות ג'דידה-מכר וכפר יונה היה ספר ספקים, אך הן לא דאגו לעדכנו ולא וידאו שהקבלנים הרשומים בו הם בעלי סיווג וכשירות מתאימים לביצוע העבודות. עיריות אור עקיבא וקריית מוצקין והמועצה המקומית ג'דידה-מכר לא מחקו מהספר שמות קבלנים שהיו תלונות על תפקודם. ניהול לקוי של ספר הספקים גרם לעיריית אור עקיבא, למועצה המקומית ג'דידה-מכר ולמועצה האזורית עמק חפר להתקשר עם קבלנים שאין להם סיווג מתאים ושאינם קבלנים רשומים ולחשוף את תושביהם לסכנות הנובעות מכך.
התנהלות ועדות המכרזים: ועדות המכרזים של עיריות אור עקיבא, טבריה וקריית מוצקין, של המועצות המקומיות ג'דידה-מכר וכפר יונה ושל המועצות האזוריות מגידו ועמק חפר לא מסרו דיווחים למועצות הרשויות המקומיות ולמבקר הרשות המקומית שלהן כנדרש בחקיקה. בניגוד לתקנות, הוועדות לא קבעו ואינן פועלות לפי אמות מידה לפנייה לספקים הכלולים בספר הספקים של הרשות. ועדות המכרזים של עיריית נס ציונה ושל המועצות האזוריות מגידו ועמק חפר מתעדות את עבודתן באופן לקוי וחסר. ועדת המכרזים של עיריית אור עקיבא פעלה באופן לקוי מול קבלנים במהלך מכרזי זוטא שקיימה. ועדת המכרזים של המועצה האזורית מגידו אינה מפקחת על קיום ההנחיות החוקיות בדבר מספר נותני השירות שהרשות המקומית מחויבת לפנות אליהם לפי שווי השירות הנדרש. הוועדות של עיריית קריית מוצקין, המועצה המקומית כפר יונה והמועצה האזורית עמק חפר מאפשרות התקשרות עם נותני שירות שאינם רשומים בספר הספקים.
עיסוקים נוספים ללא היתר וחשש לניגודי עניינים בועדת המכרזים של המועצה המקומית ג'דידה-מכר: גזבר מועצה מקומית ג'דידה-מכר, רו"ח ג'מאל כיאל (להלן - גזבר המועצה) במקביל לתפקידו כגזבר החזיק במשרד רואה חשבון פרטי ללא אישור. גזבר המועצה השתתף בדיוני וועדת המכרזים שעסקו, בין היתר, בעבודות שנמסרו לנותני שירות שנימנו על לקוחותיו ומבלי שדיווח לוועדת המכרזים או למליאת הרשות על זיקתו אליהם. ממלא מקום ראש המועצה וסגן ראש המועצה בשכר, מר ג'ורג' אנטון, עסק במשרה נוספת כמנכ"ל של חברה לעבודות עפר מבלי שהודיע למועצה על כך וממילא מבלי שקיבל את אישורה.
ביטול מכרזי זוטא לאחר קיומם: המועצה המקומית ג'דידה-מכר לא נערכה כנדרש לביצוע מכרזי זוטא, והדבר גרר ביטול של מכרזים. במקום מכרזי זוטא שביטלה קיימה המועצה המקומית ג'דידה-מכר מכרזי זוטא חדשים, גם כאשר לא היה שינוי בנסיבות המצדיק קיומו של מכרז חדש.
סטייה בלתי סבירה מאומדן : לעיריות אור עקיבא וקריית מוצקין, למועצה המקומית ג'דידה-מכר ולמועצה האזורית עמק חפר אין אמות מידה לקביעה מהי סטייה ניכרת מהאומדן, וכיצד יש לפעול כאשר מתרחשת סטייה שכזאת. עיריית אור עקיבא אמנם קבעה כללים בדבר הפעולות שיש לעשות בעת שמתגלה סטייה מאומדן, אך לא תמיד היא פעלה לפי הכללים שקבעה. בתיקי ועדות המכרזים לרוב לא נמצאו מסמכים המתעדים את טיפול הוועדה בסטייה מהאומדן. נותני שירות שהגישו הצעות בסטייה מאומדן לא זומנו לבירור לפני ועדות המכרזים.
מתן הקלות לזוכה במכרז בשלב גיבוש החוזה: בחוזים שחתמה המועצה האזורית עמק חפר עם קבלנים שזכו במכרזים היא נתנה לקבלנים הקלות בדרישות שהציבה בתנאי המכרז. עקב כך קיבלו הקבלנים הזוכים יתרון לא הוגן לעומת מתמודדים פוטנציאליים שלא השתתפו במכרז, והדבר פגע בעקרון השוויון.
העברת עבודה לקבלני משנה על ידי זוכה המכרז: המועצה המקומית ג'דידה-מכר קבעה בחוזים עם נותני שירות כי העבודה לא תימסר לקבלן משנה, אך לא וידאה שהקבלן הנבחר הוא אכן המבצע בפועל.
התקשרות עם נותני שירות ללא מכרז: עיריית אור עקיבא וקריית מוצקין והמועצות האזוריות מגידו ועמק חפר העסיקו נותני שירות ללא מכרז. מכרזים פוצלו וכך נמסרה עבודה בסכום המחייב מכרז זוטא, בדרך של קבלת הצעות מחיר בלבד. גם בעבודות שלגביהן יכלה עיריית קריית מוצקין לצפות כי היקף העבודה יחייב התקשרות במכרז זוטא, היא פעלה לקבלת הצעות מחיר בלבד.
התקשרויות עם יועצים חיצוניים בפטור ממכרז: עיריית קריית מוצקין, המועצה המקומית כפר ורדים והמועצה האזורית עמק חפר התקשרו בפטור ממכרז עם יועצים ומפקחים, בעיקר בתחומי ההנדסה, בלי לנמק בכתב את הענקת הפטור.
סיכום והמלצות
מכרז זוטא הוא אחד הכלים שניתנו לרשות מקומית להתקשרות עם נותני שירות. ייחודו בכך שהוא נותן לרשות המקומית גמישות תפעולית ותפקודית, המאפשרת לה להתקשר עם נותני שירות בחוזים בעלי היקף כספי ניכר (מאות אלפי שקלים) בלא לקיים מכרז פומבי.
התקשרות באמצעות מכרזי זוטא יכולה לשרת את האינטרס של הרשות המקומית ושל תושביה, משום שנותני השירות הרשומים בספר הספקים פועלים לרוב בסביבתה הקרובה של הרשות, חלקם הגדול נמנה עם תושביה, ורבים מהם פועלים בתחום שיפוטה באופן שוטף והם מוכרים לה.
הביקורת העלתה ליקויים רבים, חלקם חמורים, בהליך ההכנה והביצוע של מכרזי הזוטא ברשויות המקומיות וכן כשלים בהתקשרותן עם הזוכים במכרזים. עם זאת, יצוין כי מרבית הרשויות התחייבו לתקן את הליקויים העיקריים שהעלתה הביקורת וחלקן אף עשו זאת במהלכה.
על כל רשות מקומית לנהל ספר ספקים עדכני, שקיומו הוא תנאי מרכזי להתקשרות באמצעות מכרז זוטא. כמו כן, עליה לוודא כי לכל נותני השירות הרשומים בספר, יהיו כשירות וסיווג קבלני בתוקף.
על ועדת המכרזים וראש הרשות להקפיד על כך שהחלטותיהם, המתקבלות לפני הוצאת המכרז, במהלכו וגם אחריו, יתבססו על אמות מידה ברורות.
מן הראוי שמשרד הפנים, כגוף האחראי לפיקוח על הרשויות המקומיות, ישקול להכין ולהפיץ הנחיות לניהול ספר הספקים. מן הראוי שמשרד הפנים יפקח באופן הדוק יותר על התקשרויותיהן של הרשויות המקומיות עם יועצים ונותני שירות בפטור ממכרז.