הרשויות המקומיות רשאיות, באישור שר הפנים ובמקרים מסוימים גם שר האוצר, ללוות כספים ולקבל אשראי. ההלוואות והאשראי שמקבלות הרשויות יכולים להיות לטווח קצר (להלן - הלוואות לטווח קצר) או לטווח ארוך (להלן - מלוות). הלוואות לטווח קצר מיועדות בדרך כלל לממן פעילות שוטפת של הרשות המקומית בתקציב הרגיל. המלוות מיועדים לכמה מטרות: מלוות לאיזון התקציב השוטף של הרשות המקומית (להלן - מלוות לאיזון תקציבי); מלוות לכיסוי הגירעון המצטבר של הרשות המקומית (להלן - מלוות לכיסוי גירעון); מלוות להקמה ולפיתוח של תשתיות ומיזמים (להלן - מלוות לפיתוח); מלוות למיחזור הלוואות קיימות שנטלה הרשות המקומית (להלן - מלוות למיחזור) ומלוות אחרים למטרות מיוחדות.
המלוות לסוגיהם עשויים לפתור קשיים כספיים זמניים של הרשות המקומית, לאזן אותה ולמנוע גירעון בתקציב השוטף , להקטין את גירעונה המצטבר ולכסות התחייבויות לספקים ולגורמים אחרים. אולם מאחר שפירעון המלוות נעשה מהתקציב השוטף של הרשויות המקומיות, נטילת מלוות באופן לא מבוקר ופירעונם ללא התחשבות ביכולתן הכספית עלולים להביא להידרדרותן הכספית ולפגוע במתן שירותים לתושבים. לפיכך בכל נקודת זמן קיימת משמעות ליתרת המלוות שעל כל רשות מקומית להחזיר בשנים הבאות (להלן - עומס המלוות של הרשות או עומס המלוות).
מנתוני משרד הפנים עולה כי בשנים 2009-2012 אישר לרשויות המקומיות היתרים למלוות בסכום כולל של כ-6.65 מיליארד ש"ח לפי החלוקה הזאת: מלוות לפיתוח - 4,362 מיליוני ש"ח; מלוות למיחזור - 821.7 מיליוני ש"ח; מלוות לכיסוי גירעון - 781.9 מיליוני ש"ח; מלוות לאיזון תקציבי - 279.1 מיליוני ש"ח; אשראי תקציבי (ביוב) - 143.5 מיליוני ש"ח; אשראי תקציבי (כיסוי גירעון) - 53.1 מיליוני ש"ח; אשראי ספקים - 26.8 מיליוני ש"ח ומלוות אחרים 179.7 מיליוני ש"ח.
עוד עולה מהנתונים כי עומס המלוות הכולל של הרשויות המקומיות בישראל לסוף שנת 2011 עמד על כ-13,845 מיליוני ש"ח, ושיעור עומס המלוות הממוצע לכלל הרשויות המקומיות בישראל לסוף 2011 הגיע ל-29.2%. החוב המצרפי של הרשויות המקומיות בישראל לסוף 2011 עמד על כ-17,796 מיליוני ש"ח, ושיעור החוב המצרפי הממוצע שלהן הגיע ל-43.3%.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2012 עד פברואר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את נושא נטילת הלוואות לזמן ארוך על ידי הרשויות המקומיות על היבטיו השונים. הבדיקה בחנה את פעולות משרדי הפנים והאוצר לאסדרת המלוות לרשויות המקומיות ואת הפיקוח והבקרה שלהם על השימוש בכספי המלוות. משרד מבקר המדינה בדק את טיפול הרשויות המקומיות בקבלת המלוות לסוגיהם ואת השפעת עומס המלוות ופירעון המלוות השוטף על מצבן הכספי ועל התנהלותן. הבדיקה נעשתה באגף לתקציב ופיתוח (להלן - אגף התקציבים) במינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים וברשויות המקומיות האלה: בעשר עיריות , בשלוש מועצות מקומית ובשתי מועצות אזוריות . בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף התקציבים של המשרד ובאגף החשב הכללי - ובמחוזות משרד הפנים - צפון, חיפה ותל אביב.
עיקרי הממצאים
רשויות מקומיות נטלו מלוות מבנקים מסחריים באופן שיטתי ובסכומים גבוהים, לעתים בלי להתחשב במצבן הכספי וביכולתן לפרוע את המלוות. פיקוח משרד הפנים על הצורך במלוות לסוגיהם, אישורם על ידו והשימוש בהם בהתאם לייעודם לא היה מספק. נטילת המלוות לא שיפרה את מצבן הכספי של רשויות מקומיות לטווח ארוך ואף הרעה אותו, שכן היא לא דרבנה אותן להתייעלות כספית, השיתה עליהן נטל כספי כבד, הנציחה את תלותן במלוות ולמעשה - "משכנה" את עתידן למען ההווה.
אסדרת המלוות לרשויות המקומיות
הסמכת משרדי הפנים והאוצר למתן היתרים למלוות: משרד הפנים ומשרד האוצר לא הצליחו במשך זמן רב להסכים על גיבוש נוהל הסמכה חדש במקום הנוהל הקיים משנת 1990 כדי לקבוע אמות מידה עדכניות לבחינה ולאישור של היתרים למלוות לרשויות המקומיות. רק במאי 2011 הסכימו משרדי הפנים והאוצר על נוהל הסמכה חדש שאישרו שר הפנים ושר האוצר במרץ 2012 ותוקפו נקבע עד דצמבר 2013. נוהל ההסמכה החדש לא עוגן בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, לא הועבר למחוזות משרד הפנים ולא הופץ לרשויות המקומיות.
בשנים 2010-2011 אישר משרד הפנים לרשויות המקומיות, בהתאם לנוהל ההסמכה הישן משנת 1990, היתרים למלוות לאיזון בהיקף של כ-177 מיליוני ש"ח. זאת בניגוד לעמדת משרד האוצר שלפיה מלוות לאיזון תקציבי לא ייבחנו כלל לצורך אישורם, והדיון ביתר הבקשות של הרשויות המקומיות יידחה עד הסדרת נוהל הסמכה חדש מוסכם.
משרד הפנים אישר באוקטובר 2012 לעיריית בני ברק מלווה לאיזון תקציבי בסך 12 מיליון ש"ח, הנפיק לה היתר בהתאם, והעירייה נטלה את המלווה אף על פי שמשרד האוצר לא חתם על ההיתר.
מעורבות משרד הפנים באישור המלוות: משרד הפנים פעל במשך שנים רבות ללא נוהל שהסדיר את תהליך אישור המלוות לרשויות המקומיות, ורק בשנת 2010 הוציא אגף התקציבים נוהל פנימי בעניין. הנוהל לא הופץ לרשויות המקומיות, והן לא יכלו להיעזר בו לפני שהחליטו לבקש מלווה.
הנוהל אינו כולל את שלבי אישור המלווה ואת הדרישות לבחינת השפעתו על מצבה הכספי של הרשות המקומית ועל יכולת הפירעון שלה. כמו כן הוא אינו כולל את בדיקת כושר ההחזר של הרשות ומקורות המימון לפירעון המלווה, את השפעת עומס המלוות ופירעון המלוות על השירותים שהיא נותנת לתושביה ואת שיעור החוב המצרפי שלה.
בשנים 2010-2012 אישר משרד הפנים למועצות המקומיות משהד, מג'ד אל-כרום וג'וליס מלוות לכיסוי גירעון אף על פי ששיעור החוב המצרפי שלהן הגיע בסוף שנת 2011 ל-336.9%, 243.7% ו-143.6% בהתאמה.
משרד הפנים לא הסתייע בחוות דעת מקצועיות ובהמלצות המחוזות לנחיצות המלוות ולזכאות להם לפני שאישר אותם. נוצר מצב שבו הנהלת המחוז והדרג המקצועי במחוז לא שותפו בתהליך הבדיקה והאישור של המלוות.
הרשויות המקומיות אינן מדווחות למשרד הפנים, בניגוד להנחיה שהוציא, על מימוש ההיתר ועל לקיחת המלווה בתוך חודשיים מיום קבלתו. המשרד מצדו אינו מפקח על ביצוע ההנחיה, אינו עוקב אחר מימוש ההיתרים, ואינו בודק אם השימוש שעושות הרשויות המקומיות בכספי המלוות הוא בהתאם לייעוד שנקבע בהיתרים.
השפעת עומס המלוות על חישוב מענקי האיזון לרשויות המקומיות: חישוב מרכיב השיפוי בגין פירעון המלוות של כמה רשויות מקומיות הגדיל את מענק המודל שלהן ובשל כך את סכום מענק האיזון שהוקצה להן (למשל בעיריות אופקים, בית שאן וערד). מרכיב השיפוי בגין פירעון המלוות (ותשלומי פנסיה) לרשויות מקומיות אחרות הפך את מענק המודל שחושב לגביהן משלילי לחיובי, ולכן הן היו זכאיות למענק איזון בשל השיפוי (למשל עיריות בני ברק ובת ים).
ייעודו של מענק האיזון לרשויות המקומיות הוא להשלים פערים בין הוצאותיהן להכנסותיהן השוטפות כדי לאפשר את תפקודן התקין. משרד הפנים כלל בסכום פירעון המלוות לצורך חישוב השיפוי במענק האיזון גם מלוות שנלקחו לפיתוח שמטרתם מימון פרויקטים עתידיים ותשתיות ביישובים. ראוי שמשרד הפנים יבדוק מחדש את סוגיית השיפוי בגין מלוות לפיתוח.
רישום המלוות בדוחות הכספיים של הרשות המקומית: בצד ההכנסה, מלוות שקיבלו הרשויות המקומיות נרשמים כהכנסות עם קבלתם בפועל - מלוות לאיזון כהכנסה בתקציב הרגיל (השוטף) של הרשות המקומית ויתר המלוות כהכנסות בתקציב הבלתי רגיל. עומס המלוות של הרשות אינו נכלל במאזן הרשות ומוצג רק כנספח למאזן.
בצד ההוצאה, פירעון המלוות של הרשות המקומית לסוגיהם נזקף כהוצאה בתקציב הרגיל - לרבות מלוות לכיסוי גירעון ומלוות לפיתוח שנרשמו קודם לכן כהכנסות בתקציב הבלתי רגיל. מצב זה מציג תמונה בלתי סבירה שבה גדלות ההוצאות של הרשות המקומית בתקציבה הרגיל על חשבון התקציב הבלתי רגיל.
בנספח למאזן מוצגת חלוקה למלוות למים, מלוות לביוב ומלוות "אחרים", ולא ניתן ביטוי להרכב עומס המלוות של הרשות לפי כל סוגי המלוות שנטלה.
ייעוד המלוות והשימוש בהם על ידי הרשויות המקומיות
מלוות לאיזון תקציבי: משרד הפנים פעל לאישור המלוות לאיזון לרשויות המקומיות בניגוד למדיניות שקבע בנוהל המלוות וללא הלימה בין סיווג הרשות המקומית לזכאותה. המשרד לא קבע אמות מידה ליישום מדיניותו בנוגע למלוות לאיזון, כמו סכום הגירעון המצטבר ושיעורו, עומס המלוות ופירעון מלוות מרביים שחריגה מהם לא תאפשר לקבל את המלווה.
משרד הפנים אישר לרשויות מקומיות במצב של איתנות פיננסית - עיריית נהרייה והמועצות האזוריות גדרות ומרחבים - מלוות לאיזון בניגוד למדיניות שקבע.
משרד הפנים אישר לרשויות מקומיות שהיו במסגרת תכנית הבראה או תכנית התייעלות מלוות לאיזון נוסף על מלוות לכיסוי גירעון. אישור זה הוא בניגוד למדיניות המשרד שלפיה מלוות לאיזון יינתנו רק במקרים של אירועים חד-פעמיים או במקרים שהרשות המקומית זקוקה להלוואת גישור מובהקת. כך למשל עיריות אופקים, בני ברק וחדרה קיבלו מלוות לאיזון נוסף על מלוות לכיסוי גירעון.
עיריית חדרה רשמה בדוחות הכספיים המבוקרים שלה לשנת 2010 הכנסה שוטפת בסכום של כ-7.5 מיליוני ש"ח בגין מלווה לאיזון שאושר לה רק בפברואר 2012, ובדוחות לשנת 2011 הכנסה בסך 5 מיליוני ש"ח בגין מלווה לאיזון שטרם אושר לה ואינה זכאית לקבלו. הרישום השגוי הציג את דוחותיה הכספיים של העירייה באופן לא נאות.
עיריית ערד קיבלה בשנת 2006 מענק בסך 14 מיליוני ש"ח ובשנים 2007-2012 אושרו לה מלוות לאיזון בסכום כולל של 25 מיליוני ש"ח, עקב כישלון משרד הפנים במימוש הסדר וביישום ההמלצות של ועדת חקירת גבולות, שלפיהן חלק מהכנסות הארנונה הכללית המשתלמת מאזור התעשייה מישור רותם יועברו אליה מהמועצה האזורית תמר.
משרד הפנים אישר לעיריית בת ים בשנת 2011 מלווה לאיזון בסך 69 מיליוני ש"ח עקב אי-הצלחתה למכור מקרקעין בבעלותה במסגרת שני מכרזים שפרסמה למכירת המקרקעין, אף על פי שהמהלך תלוי במצב שוק המקרקעין ובתנודות בו. פירעון המלווה הטיל נטל כספי כבד על העירייה.
מלוות לכיסוי גירעון: רשויות מקומיות שהיו בתכנית הבראה או התייעלות - טבריה, שדרות וג'סר אל-זרקא - קיבלו לאורך השנים מלוות לכיסוי גירעון באופן שוטף. מלוות אלה לא השיגו את ייעודם, מצבן הכספי של הרשויות האלה לא הוטב, ותכניות ההבראה לא השיגו את מטרתן.
עיריית טבריה קיבלה בשנת 2009 מלווה בסך 6 מיליוני ש"ח למטרה מוגדרת וחד-פעמית - תשלום פיצוי כספי לנפגעי תכנית בנייה של מיזם. העירייה השתמשה בכספי המלווה בניגוד למטרה שלשמה אישר אותו משרד הפנים, ללא סמכות ותוך הטעיה של המשרד והבנק המלווה.
מלוות לפיתוח: משרד הפנים אישר לרשויות מקומיות מלוות לפיתוח אף שלא עמדו בתנאים שקבע לאישורם בנוהל המלוות: מתוך 15 מיליוני ש"ח שאושרו לעיריית רחובות כמלווה להקמת בניין משרדים חדש בן חמש קומות על קרקע בבעלותה, בסמוך למתחם העירייה הקיים (להלן - המיזם), כ-4.7 מיליוני ש"ח הושקעו במיזם שבנייתו הופסקה בשל אומדן שגוי של עלויות, כ-3.3 מיליוני ש"ח ניתנו כמקדמה לחברה הכלכלית למימון עבודות שהייתה אמורה לבצע במיזם, ויתרת המלווה בסכום של כ-7 מיליוני ש"ח הועברה לכיסוי גירעונה המצטבר של העירייה.
עיריית חדרה השתמשה במרבית כספי מלווה לפיתוח (כ-13.4 מיליוני ש"ח מתוך 15 מיליוני ש"ח) למימון מיזמים שלא הופיעו ברשימה שצורפה להיתר.
מיחזור מלוות: בשנים 2009-2012 מיחזרו 21 רשויות מקומיות בלבד מלוות שנלקחו בריביות גבוהות בהיקף כולל של כ- 798.9 מיליוני ש"ח. רק עשר מבין 76 הרשויות המקומיות שהיו בסוף שנת 2011 בתהליכי הבראה או התייעלות פעלו באותן שנים למיחזור מלוות שנטלו. רשויות מקומיות מיחזרו רק חלק מהמלוות הישנים שנטלו, ויכלו לחסוך עלויות נוספות ולהקטין עוד את פירעון המלוות שלהן אילו ביצעו מיחזור נוסף בהיקף ניכר. כך למשל עיריות הוד השרון ונתניה והמועצות המקומיות אזור ומבשרת ציון.
סיכום והמלצות
הממצאים שהועלו בדוח מצביעים על ליקויים בפעולות משרד הפנים לאישור המלוות ובפיקוח ובבקרה שלו על השימוש בכספיהם וכן ליקויים בשימוש של הרשויות המקומיות בכספי המלוות. אלו הנציחו את תלותן במלוות ויצרו מציאות שבה, לא זו בלבד שמצבן הכספי של רשויות מקומיות לא השתפר, אלא שנטל ההתחייבות העתידי שלהן גדל, ולמעשה הן "משכנו" את עתידן למען ההווה. לפיכך, על משרדי הפנים והאוצר והרשויות המקומיות לנקוט סדרת פעולות לצמצום השימוש בכלי המלוות, ובעיקר במלוות לאיזון תקציבי, במטרה לתקן את המצב שנוצר, כמפורט להלן:
נוכח היקפם הכספי הגדול של המלוות, על משרד הפנים, כגוף מאסדר, לקבוע במשותף עם משרד האוצר נהלים ואמות מידה מפורטים בנוגע להגשת בקשות למלוות, לאישור המלוות ולשימוש בהם לפי ייעודם, תוך הקפדה על יישומם.
על משרדי הפנים והאוצר ליישם במשותף את נוהל ההסמכה החדש שאושר במרץ 2012 ולפעול לפיו.
נוכח חשיבותם של מחוזות משרד הפנים לתפקודן התקין של הרשויות המקומיות ולפיקוח עליהן, יש מקום שלפני מתן היתר למלוות יסתייע משרד הפנים בממונים על המחוזות ויקבל את התייחסותם לצורך בדיקת נחיצות ההיתר ואישור המלוות גם לעיריות.
על משרד הפנים לבחון את השלכות השפעת עומס המלוות של הרשויות המקומיות ופירעונם על סכום מענקי האיזון המשולמים להן, ובהתאם לבחון אם יש מקום לקבוע אמות מידה שינטרלו השפעה זו.
הצגת המלוות שנטלה הרשות המקומית ורישומם כהכנסה בתקציבה הרגיל והבלתי רגיל מצד אחד, ואי-רישום המלוות לזמן ארוך כסעיף מאזני מצד שני, עלולים להציג באופן מטעה את מצבה הכספי של הרשות המקומית ולייפות אותו. על משרד הפנים לבחון את הרישום ואת ההצגה של עומס המלוות בדוחותיהן הכספיים של הרשויות המקומיות על מנת למנוע הצגה מטעה של הנתונים.
על משרד הפנים לאשר לרשויות המקומיות מלוות לאיזון תקציבי באופן מושכל, להשתמש בכלי עזר זה מעט ככל האפשר, ולמנוע מהרשויות המקומיות מלוות לאיזון תקציבי כתחליף למחויבותן לאיזון באמצעות התייעלות כספית.
על משרד הפנים להימנע מאישור מלוות לכיסוי גירעון לרשויות המקומיות אם הן לא עמדו ביעדי תכניות ההבראה שחתמו עליהן ולא שיפרו את מצבן הכספי. מצב זה מנציח את תלותן במלוות ובמענקים להמשך תפקודן מבלי שיהיה להן תמריץ אמתי להתייעל.
על משרד הפנים להקפיד כי במועד הבקשה לאישור המלוות לפיתוח יצרפו הרשויות המקומיות תכנית פיתוח שנתית מפורטת של המיזמים המתוכננים ומקורות המימון המתוכננים שלהם. מן הראוי שהמשרד יוסיף בהיתר הנחיה המחייבת את הרשות המקומית לקבל את אישורו המפורש לשינוי בייעוד כספי המלווה לפיתוח.
נוכח השימוש הנרחב שעושות הרשויות המקומיות במלוות והיקפם הגבוה מאוד, עליהן לפעול תוך ניהול תקין ולעמוד ביעדי התקציב המאושר כדי להפחית את הצורך במלוות ואת נטל ההחזר שלהם, ובכך לשפר את רווחת התושבים.