דוח הביקורת השנתי המונח היום על שולחן הכנסת עוסק ברובו בביקורת בתחומי הכלכלה והתשתיות הלאומיות, שיש להם השפעה רבה על חיי היום-יום של אזרחי המדינה ועל פיתוח המשק בשנים הבאות.
להלן סקירה של כמה מפרקי הביקורת הכלולים בדוח זה:
היבטים בטיפול הממשלה ביבוא
סוגיית יוקר המחיה בישראל משפיעה על כל משקי הבית ועל רמת החיים של האזרחים. על כן, הטיפול בה הוא בעל חשיבות מרובה. אחת הדרכים להתמודד עם יוקר המחיה היא פתיחה של השוק המקומי לתחרות בין היתר על ידי הגדלת היבוא. חלק נרחב מהמוצרים הנצרכים במדינת ישראל אינם מיוצרים בה ונדרש לייבאם ממדינות אחרות, אלא שהסחר עם שכנותיה מוגבל ולכן כלכלת ישראל מאופיינת כ"כלכלת אי". בשנת 2023 יובאו למדינת ישראל סחורות בהיקף כספי של כ-90 מיליארד דולר ובהן: חומרי גלם, מוצרי צריכה, מוצרי השקעה, חומרי אנרגייה ויהלומים. ההיקף הכספי של יבוא מוצרי צריכה הוא כ-22 מיליארד דולר - ורובו נעשה בקטגוריות האלה: ריהוט ומוצרי חשמל ביתיים (20%), מזון ומשקאות (17%), כלי תחבורה (16%) והלבשה והנעלה (13%). שיעור היבוא מהתמ"ג בישראל עמד בשנת 2023 על 26.9% - נמוך במידה ניכרת מממוצע מדינות ה-OECD באותה שנה - 51.9%.
בבדיקת משרד מבקר המדינה שנערכה בנובמבר 2024 נמצאו פערי מחירים של כ-4.8% - 226% בין מוצרים שמקורם ביבוא מקביל לבין מוצרים זהים שמקורם ביבוא ישיר והם היקרים יותר. לצד יבוא מקביל, יבוא אישי גם הוא דרך להתמודד עם יוקר המחיה, ובאמצעותו הצרכן רוכש מוצרים ישירות מחו"ל במחירים תחרותיים. גם בנושא זה, בבדיקת משרד מבקר המדינה שנערכה בפברואר 2025 נמצאו פערי מחירים בין מוצרים שמקורם ביבוא אישי ובין מוצרים זהים שמקורם ביבוא מסחרי והם יקרים יותר בכ-20.6% - 130.3%. ביולי 2024 נכנסה לתוקף רפורמת "לא עוצרים בנמל", שמטרתה לשנות את שיטת היבוא כך שטובין המיובאים בקבוצת יבוא 2 ו-3, המקילות יותר, לא יתעכבו בשערי הנמל וייכנסו לשוק הישראלי על בסיס הצהרה של היבואן בלבד. כהשלמה לרפורמה, בינואר 2025 נכנסה לתוקף רפורמת "מה שטוב לאירופה טוב לישראל", שמשמעותה אימוץ אסדרה אירופית ויבוא של מוצרים המשוּוקים באירופה או עומדים בתקן אירופי על בסיס הוכחת שיווק באירופה, ללא החזקת תיק מוצר, דבר העשוי להגדיל גם את היקף היבוא המקביל לישראל.
מומלץ לשר הכלכלה לבחון את יישום הרפורמות "לא עוצרים בנמל" ו"מה שטוב לישראל טוב לאירופה" תוך יישוב הסתירות בין החוק הישראלי לדרישות האסדרה האירופית נוסף על כך מומלץ לבחון את הרחבת הרפורמה ליבוא ממדינות נוספות, כדוגמת ארצות הברית.
ההוצאה על כלי רכב היא מהוצאות הצריכה הגדולות של משקי הבית בישראל. ארבעת יבואני הרכב הישירים מייבאים יחד כ-60.3% מסך הרכבים המיובאים (שמונת היבואנים הישירים הגדולים מייבאים יחד כ-87.7%). בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת 2022 הייתה עלייה ברווחי היבואנים על אף עלייה בעלויות שלהם וקיטון במספר הרכבים שנמכרו. מומלץ למשרד התחבורה ולרשות התחרות לנצל את ההזדמנות שנוצרה בשוק הרכב - נוכח השינויים המשמעותיים בענף ועקב מהפכת כלי הרכב החשמליים - כדי לפעול להגברת התחרות. מומלץ לשרת התחבורה לפעול לצמצום הריכוזיות בענף הרכב תוך ניצול ההזדמנות שנוצרה בעקבות שינויים שחלו בענף הרכב וכניסה של יצרנים חדשים באמצעות כניסה של יבואנים חדשים או קטנים לענף.
בדיקות כדאיות כלכלית של פרויקטים תחבורתיים
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ממונה על קביעתה וניהול יישומה של מדיניות ענף התחבורה ועל שירותי מערכות התחבורה בים, באוויר וביבשה. בין היתר המשרד אחראי לתכנון, לפיתוח ולהסדרה של תשתיות ומערכות תחבורתיות משולבות אשר מקדמות את הניידות והלוגיסטיקה של אזרחי ישראל והבאים בשעריה ושל המשק הישראלי על כל מרכיביו.
בנק ישראל מצא בשנת 2019 כי שיעור ההשקעה בתשתיות תחבורה בישראל הוא כ-1% מהתוצר, בדומה לשיעור ההשקעה הממוצע במדינות ה-OECD, אך שיעור זה אינו מספק בשל הריבוי הטבעי הגבוה בישראל ובשל מצאי התשתיות המצומצם יחסית. עלותה המוערכת של הפגיעה בכלכלת ישראל בשל הגודש בדרכים על פי אומדן משרד האוצר משנת 2024 ואומדן ארגון ה-OECD משנת 2023 היא 24 - 48 מיליארד ש"ח.
דוח ביקורת זה עוסק בפרויקטים של תחבורה יבשתית, הממומנים במרביתם מתקציב המדינה. בשנים 2020 - 2023 מימן משרד התחבורה פרויקטים תחבורתיים בעלות של כ-20 מיליארד ש"ח בשנה בממוצע - שיעור של כ-4% מכל תקציב המדינה. זהו תקציב ההשקעה האזרחי הגבוה ביותר מכלל תקציבי ההשקעה של משרדי הממשלה. מפאת חשיבותם של פרויקטים כאלה לתפקוד המשק, לצמצום הפערים החברתיים ולהפחתת עלויות הגודש המושתות על תושבי המדינה, וכן בשל מורכבותם והשפעתם על תקציב המדינה, חיוני כי הקמת הפרויקטים תתבצע לאחר תהליך בחירה קפדני, תוך בדיקת כדאיותם הכלכלית למשק, ובכלל זה בחינה של עלויות הקמת הפרויקט והתועלות שהוא יניב לציבור, וזאת כדי לבחור את הפרויקטים המועילים ביותר בתוך מסגרת התקציב הנתונה.
בביקורת נמצא כי אף שתהליך תכנון פרויקטים תחבורתיים כפי שנקבע בנוהל פר"ת (נוהל "פרויקטים תחבורתיים", המשמש המדריך הרשמי לביצוע בדיקות כדאיות כלכלית של פרויקטים תחבורתיים) כולל הנחיה לביצוע שתי בדיקות כדאיות בשלבי התכנון של הפרויקט, בפועל מבוצעת עבור מרבית הפרויקטים בדיקת כדאיות אחת בלבד, ואף היא אינה מבוצעת בהכרח בצמתים מרכזיים שבהם נקבע אם לאשר את המשך הפרויקט, ואם כן - באיזו תצורה. עוד עלה בביקורת כי נוהל פר"ת מוגדר נוהל מחייב המתייחס לכל סוגי הפרויקטים של תשתית תחבורתית יבשתית, אולם בפועל נמצא כי משרדי התחבורה והאוצר אינם מבצעים כלל בדיקת כדאיות עבור חלק ניכר מהפרויקטים. כמו כן נמצא שהמתודולוגיה הקבועה בנוהל פר"ת מיועדת לבדוק בעיקר תועלות בתחום הכבישים אך אינה מותאמת במלואה לבדיקת תועלות של פרויקטים בתחום הסעות ההמונים, ובהם נתיבי תחבורה ציבורית, רכבות קלות ומערכות מטרו. יתרה מזו, לא הוגדר בנוהל איזה רף כלכלי מחייב ביצוע של בדיקת כדאיות כלכלית, ומיקומה וכוחה של הבדיקה במארג קבלת ההחלטות אינם ברורים דיים.
כמו כן נמצא כי משרד התחבורה סובל ממחסור במהנדסים, מתחלופה גבוהה של מנהלים ומחוסר איוש של תפקידים בכירים במינהל התשתיות, האחראי לתכנון ולביצוע של הפרויקטים התחבורתיים. נוסף על כך נמצא כי משרד התחבורה נעדר תשתית מידע על פרויקטי תחבורה שבוצעו ומבוצעים, והמידע הקיים בידיו מנוהל באופן ידני. לפיכך, די במעבר תפקיד של כמה עובדים כדי לגרום לאובדן ידע ולפגיעה בהמשכיות העסקית, שכן ארגון המידע נסמך במידה רבה על זיכרונו של עובד ספציפי ועל התמצאותו בחומרי העבודה.
יישום ההמלצות השזורות בפרקי הדוח עשוי לשפר את תהליכי תכנון תשתיות התחבורה בישראל, תוך הגברת השקיפות של תהליכי קבלת ההחלטות לגבי אישור פרויקטים ותיעדופם, התאמה טובה יותר של התכנון התחבורתי לצורכי הציבור וניצול יעיל יותר של המשאב הציבורי.
מיסוי מקרקעין ותשתית המידע על נדל"ן בישראל
שוק הנדל"ן בישראל הוא אחד הגורמים החשובים ביותר לכלכלת ישראל, והשפעותיו ניכרות במגוון תחומים, ובהם: כלכלה, חברה, תעסוקה ופוליטיקה. עסקאות בתחום המקרקעין הן החשובות, המשמעותיות והיקרות ביותר בחייו של אדם. בעשור האחרון חלה עלייה משמעותית במחירי הדיור בישראל, הנובעת בין היתר ממחסור בהיצע הדירות, מסביבת הריבית בישראל משנת 2008 ומהשפעות של משברים כלכליים עולמיים. מדד מחיר הדירות עלה ב-77.5% מינואר 2014 עד דצמבר 2024, ואילו מדד המחירים לצרכן עלה בתקופה זו בכ-15.3%.
בשנים 2018 - 2020 ההכנסות ממיסוי מקרקעין היו בממוצע כ-11.37 מיליארד ש"ח - כ-7% מסך ההכנסות ממיסים ישירים שגובה רשות המיסים; בשנים 2021 - 2022 גדל סך ההכנסות ממיסוי מקרקעין לכ-23 מיליארד ש"ח בממוצע - כ-9% מסך ההכנסות ממיסים ישירים שגובה הרשות; ואילו בשנת 2023 ירד שיעור זה, בין היתר בשל מלחמת חרבות ברזל, וסך ההכנסות ממיסוי מקרקעין היה 14.41 מיליארדי ש"ח - כ-6% מסך ההכנסות ממיסים ישירים שגובה הרשות.
בביקורת זו הועלו ליקויים בתחום פעולת מיסוי מקרקעין. נמצא כי עובדי השומה במשרדי מיסוי מקרקעין האזוריים אינם מטפלים בשומות באופן אחיד ועקבי, אין מסגרת זמנים ברורה למענה על בקשות לתיקוני שומה, ובקשות רבות מטופלות באיחור ניכר, דבר שעלול לגרור עלויות נוספות לנישומים. נמצא גם כי קיימים עיכובים בביצוע תיקוני שבח בשומות מס הכנסה - חלקם עולים על שלוש שנים - דבר שמקשה את גביית המס המתחייב מתיקון השומה, ואין אומדן של סך החובות שנגבו או של ההחזרים שלא שולמו לנישומים. עוד נמצא כי שיתוף הפעולה בין מערכי המס השונים לקוי, והשימוש במערכת שנועדה לפעילות זו מועט. כמו כן נמצא כי שומות רבות מטופלות סמוך למועד ההתיישנות, דבר שעשוי להעיד על היעדר בדיקה מיטבית של השומות או על אי-מתן זמן מספק לנישומים להשמיע את טענותיהם. נמצא גם כי שומות רבות נקבעות לפי מיטב שפיטה לאחר התיישנות השומה, בניגוד לחוק.
בנושא שירות הלקוחות במיסוי מקרקעין נמצאו ליקויים; בין היתר אין נוהל עבודה למערכת שירות הלקוחות העיקרית, לא נקבעו בנוהל משכי זמן מענה נדרשים לטיפול בפניות, אין בקרה ממוחשבת על איכות המענה ואף על משך זמן המענה, ויש עיכובים בטיפול בפניות בנושאים שונים. המענה הטלפוני של הרשות כמעט אינו זמין כלל.
בדוח זה הועלו גם ליקויים בתחום איסוף נתוני עסקאות הנדל"ן הנאגרים בקובץ המכונה "הכרמ"ן" והפצתם לגופים ממשלתיים ולציבור. נמצא כי יישום המלצות הוועדה ומעבר לדיווח מקוון על ידי המייצגים לא תרמו משמעותית לשיפור איכות נתוני קובץ הכרמ"ן, והקובץ המועבר למרכז למיפוי ישראל (מפ"י) לצורך טיובו אינו תקין וחסר. נכסים רבים אינם מופיעים בקובץ; נכסים רבים מופיעים עם נתונים שגויים; לא נאספים נתונים משמעותיים היכולים לסייע בחישוב מדד מחירי הדיור, בפעולות רשות המיסים ובהצגת מידע לאזרחים; לא נעשה טיוב חוזר של הקובץ על ידי המשתמשים בו; אישור מצבת הנכסים שמסופק לאזרח הוא חסר ובמקרים רבים שגוי; והעברת המידע בין הגופים הממשלתיים מוגבלת בהיעדר מזהה חד-חד-ערכי לנכסים. כמו כן נמצאו הבדלים משמעותיים בין המידע על נדל"ן המוצג במאגר המידע שמפרסמת לציבור רשות המיסים ובין המידע המוצג במאגר שמפרסמת מפ"י.
על רשות המיסים לשפר את השירות לציבור תוך חתירה ליעילות, מתן שירות יעיל ואפקטיבי ומיצוי זכויות הנישומים למול גביית מס אמת. על משרד ראש הממשלה לבחון ולקבוע את זהות הגוף אשר יהיה אחראי ליצירת תשתית מידע לאומית בתחום הנכסים אשר תכיל מידע ממספר רב של מקורות. גוף זה יהיה אחראי בין היתר לקבלת המידע, בדיקת איכותו, טיובו והפצתו, בשיתוף הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מערך הדיגיטל הלאומי, משרד המשפטים, משרד הפנים, מינהל התכנון, רשות המיסים, משרד הבינוי והשיכון, רשות מקרקעי ישראל ומפ"י. כמו כן מומלץ כי משרד ראש הממשלה יסדיר את מתן הסמכויות לגוף האחראי לצורך פעילות זו. תשתית מידע כאמור תטייב את פעילות הממשלה ותשפר את מתן השירות לאזרחים בתחום נכסי המקרקעין.
הבטחת צורכי המזון של מדינת ישראל בחירום
"ביטחון המזון" הוא מצב שבו לכל האנשים, בכל זמן, יש נגישות סבירה, פיזית וכלכלית, לכמות מספקת של מזון בריא ומזין, אשר מתאים להעדפותיהם ולצורכיהם התזונתיים והתרבותיים ומאפשר חיים פעילים ובריאים. אספקת מזון סדירה חשובה בעיתות שגרה, והיא קריטית במצב חירום כיוון שהיא מרכיב מכריע ביכולת ההישרדות של אנשים בשלבים הראשונים שלו. במצב חירום אספקת מזון מספק ומאוזן היא אתגר משמעותי. ישראל כ"מדינת אי", במובן של יכולת מצומצמת להישען על מדינות שכנות, מחויבת לדאוג למלאי מזון מספק לתקופות ארוכות.
הבטחת אספקת מזון לטווח ארוך בעיתות שגרה ובעיתות חירום דורשת היערכות ותכנון מראש באמצעות גיבוש אסטרטגיה לניהול מזון ונקיטת פעולות ליישומה בטרם יתממשו תרחישי הייחוס. הביקורת הנוכחית העלתה כי ממשלת ישראל אינה נערכה כנדרש כדי להבטיח רציפות תפקודית בתחום אספקת המזון בעת חירום; כי בישראל לא קיימת מסגרת ממשלתית מתכללת האמונה על היערכות מדינת ישראל לעת חירום, אשר בידיה סמכויות ואחריות כוללת לנושא; וכי אין גוף מתכלל שרואה את התמונה בתחום המזון בכללותה, הן בעת שגרה והן בעת חירום. כמו כן למדינת ישראל אין אסטרטגיה כוללת ארוכת טווח לביטחון המזון. בהיעדר גוף מתכלל ותכנון ארוך טווח, הלכה למעשה כל משרד ממשלתי הנושא באחריות לתחום מתחומי ביטחון המזון מנהל את התחום שעליו הוא אחראי בשגרה ובחירום בהתאם לראייתו ועושה כראות עיניו. עקב כך קיים מחסור בחלק מהמוצרים שמאוחסנים במחסני החירום, לא מתקיים פיקוח נאות על המפעלים החיוניים בתחום המזון, ואלו אינם ערוכים כנדרש למצבי חירום. למשרדי הכלכלה והחקלאות חסרים כלי אכיפה או עידוד שיבטיחו את השלמת הפערים, וניכר כי אין תמונת מצב של מוכנות המפעלים לחירום שתאפשר לגבש תוכנית לסגירת הפערים. גם ענף החקלאות הישראלית, שהוא הבסיס להבטחת ביטחון המזון, נמצא בקיפאון, והיקף הייצור המקומי נמצא במגמת ירידה, זאת בין היתר לנוכח מדיניות ממשלתית המעודדת את הענף דרך תמיכות עקיפות שיוצרות עיוותים.
מומלץ כי עד לגיבוש חקיקה בתחום מוכנות העורף לחירום, המל"ל, רח"ל, משרד החקלאות, משרד הכלכלה, משרד הבריאות ומשרד האוצר ישלבו ידיים, יפעלו לאלתר לתכלול ולתכנון של מדיניות המזון של מדינת ישראל בשגרה ובחירום וינקטו את הצעדים הדרושים להבטחת אספקת מזון סדירה בחירום. עליהם גם לפעול להכנת הגופים השונים בתחום המזון לחירום, למפות את הפערים ולפעול לסגירתם.
ביקורת המעקב היא כלי חשוב לחיזוק השפעתה של ביקורת המדינה, להנעת הגוף המבוקר לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת ולמניעת הישנותם. דוח זה כולל ביקורות מעקב בנושא קידום ופיתוח של התחבורה הציבורית במטרופולין חיפה.
דוח זה כולל גם את תוצאות הביקורת בנושא איכות ההוראה במוסדות להשכלה גבוהה.
לסיום ברצוני להודות לעובדי משרד מבקר המדינה בחטיבה לביקורת תחומי הכלכלה והתשתיות הלאומיות, בחטיבה לביקורת חברה ורווחה ובחטיבת המטה על עבודתם המאומצת לביצוע תהליכי בדיקה וביקורת בצורה יסודית, מקצועית והוגנת ולפרסומם של דוחות ביקורת ברורים, אפקטיביים ורלוונטיים.
לא נעלם מעיניי כי בגופים המבוקרים נעשות פעולות חיוביות, והבולטות שבהן קיבלו ביטוי בפרקי הביקורת כנדרש בחוק מבקר המדינה. לצד זאת, מחובתם של גופים אלה לתקן את הליקויים שצוינו בדוח זה כדי לטייב את פעילותם וכדי לשפר את השירות לציבור בישראל.
נמשיך להתפלל ולייחל לניצחון צה"ל ומערכת הביטחון, לחזרת החטופים לבתיהם, לרפואת הפצועים ולימים שקטים ושלווים.
מתניהו אנגלמן
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, תשרי התשפ"ו, אוקטובר 2025