אספקת חשמל במועצות המקומיות הדרוזיות ברמת הגולן

תקציר

רקע כללי

בחודשים ינואר ואוגוסט 1975 הוציא מפקד כוחות צה"ל באזור רמת הגולן צו בדבר כינון מועצות מקומיות בחמישה יישובים: מג'דל שמס, בוקעאתה, מסעדה, עין קיניא ור'ג'ר. בדצמבר 1981 חוקקה הכנסת את חוק רמת הגולן, התשמ"ב-1981, שבו נקבע כי המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בשטח רמת הגולן. כעבור שבועיים פרסם שר הפנים חמישה צווים, אשר לפיהם כוננו בחמשת היישובים האמורים מועצות מקומיות על פי צו המועצות המקומיות (ב), התשי"ג-1953. תושבי ארבעת היישובים נמנים עם בני העדה הדרוזית ואילו תושבי הכפר ר'ג'ר הם בני העדה העלווית.

לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה אוכלוסייתן של ארבע המועצות המקומיות הדרוזיות ברמת הגולן הייתה בסוף שנת 2017 - 23,007 נפש, לפי החלוקה הזו: מג'דל שמס 10,930 נפש; בוקעאתה 6,452 נפש; מסעדה 3,592 נפש; ועין קיניא 2,033 נפש. לפי הדירוג החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המועצה המקומית מג'דל שמס מדורגת באשכול 3, ושלוש המועצות המקומיות האחרות מדורגות באשכול 2. גודל שטח השיפוט של המועצות הוא: בוקעאתה 19,500 דונם; מג'דל שמס 15,785 דונם; מסעדה 12,300 דונם; ועין קיניא 5,650 דונם. תושבי יישובים אלה נמנים עם בני העדה הדרוזית.

במועד הביקורת כיהנו בארבע המועצות ראשי מועצות שמינה שר הפנים בינואר 2018: במג'דל שמס מר שי וינר; בעין קיניא מר דני רוטשטיין; במסעדה מר יוסי ברון ובבוקעאתה מר יהודה כהן. כהונתם של ראשי המועצות הממונים הוגבלה עד אוקטובר 2018, מועד קיום הבחירות לרשויות המקומיות.

בעקבות הבחירות האחרונות שנערכו באוקטובר 2018, בכלל הרשויות המקומיות בארץ, נבחרו בשלוש מהן ראשי מועצות כלהלן: במועצה המקומית מג'דל שמס מר דולן אבו סאלח , בעין קיניא מר ואיל מוגרבי ובבוקעאתה מונה מר עבאס אבו עואד ללא בחירות מאחר שהיה מועמד יחיד. במסעדה כל הסיעות שהגישו את מועמדותן חזרו בהן יומיים לפני יום הבחירות, ולא התקיימו בה בחירות כלל, ובינואר 2019 מונה מר אליהו זיגדון על ידי שר הפנים לכהן כראש המועצה. בבחירות למועצות אלו השתתפו רק כ-3% מבעלי זכות הבחירה.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוקטובר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותן של ארבע המועצות המקומיות מג'דל שמס, בוקעאתה, מסעדה ועין קיניא (להלן - ארבע המועצות או המועצות המקומיות) בין השנים 2018-2016 בנושא משק החשמל שבתחומן. בדיקות השלמה נערכו במשרד הפנים, בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מעלה חרמון (להלן - הוועדה המקומית או הוועדה), ברשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל) ובחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חברת החשמל).

הליקויים העיקריים

אספקת החשמל במועצות המקומיות

הניסיונות להסדרת משק החשמל במועצות המקומיות: החל ב-1978 מספקת חברת החשמל למועצות המקומיות חשמל. האספקה, החלוקה והתחזוקה של החשמל לתושבים בתוך הכפרים מבוצעות על ידי המועצות המקומיות.

המועצות המקומיות אינן מסוגלות ואינן ערוכות לנהל את משק החשמל ביעילות ומתוך אבטחת קיום אמצעי בטיחות ברמה נאותה. במשך שנים, משרד הפנים ומשרד האנרגיה - ובהמשך רשות החשמל שהוקמה מכוח חוק משק החשמל התשנ"ו-1996 - לא הצליחו למצוא פתרון לבעיית משק החשמל במועצות המקומיות. מצב רשת החשמל במועצות המקומיות עלולה להחמיר נוכח התרחבות היישובים, ולגרום סכנה בטיחותית לציבור.

בעקבות עתירה שהוגשה קבעה רשות החשמל בשנת 2009 "מתווה להסדרת פעילותם החוקית של מחלקי חשמל היסטוריים". מטרת המתווה הייתה "לקבוע מתווה והסדר תעריפי להסדרת פעילותם החוקית של מחלקי חשמל היסטוריים". המתווה קובע תהליך לאסדרת פעילות המועצות המקומיות, אשר בסופו, כעבור כשנתיים, יוקמו במועצות המקומיות ישויות משפטיות נפרדות או תאגיד אזורי לארבע המועצות לצורך חלוקה ואספקה של חשמל בשטחן.

אף שחלפו מעל שני עשורים מאז חקיקתו של חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 וכעשור מיום קביעת המתווה להסדרת הנושא, המועצות המקומיות עדיין מספקות חשמל לתושביהן ללא רישיון כדין, ולא הוקם תאגיד חשמל אזורי. יצוין כי המועצה המקומית מג'דל שמס קיבלה בדצמבר 2017 אישור מרשות החשמל להצטרף למתווה, ועל כן, על פי המתווה, רואים בה בעלת רישיון זמני לחלוקת חשמל. אך הצטרפותה נשארה על הנייר בלבד מפני שמשרד הפנים לא אישר למועצה להקים תאגיד מקומי.

מגעים עם חברת החשמל להעברת משק החשמל לאחריותה 

במהלך השנים 2016-2012 נערכו דיונים בין חברת חשמל למועצות המקומיות להעברת רשת החשמל לאחריות חברת החשמל. הדיונים לא הבשילו לכדי ניהול הסכם בין הצדדים. היו חילוקי דעות בשלושה נושאים עיקריים: תכנון, טופס 4 ועלות רשת החשמל.

הוועדה המקומית מעלה חרמון התנתה חיבור כל מבנה בהמצאת היתר בנייה וטופס 4 כדין. נוכח העובדה שהמקרקעין במועצות המקומיות אינם מוסדרים, ורוב הבתים בתחום הוועדה מחוברים לחשמל ללא טופס 4 עמדת הוועדה אינה מקדמת את הסדרת הנושא.

חברת החשמל טענה כי העברת רשת החשמל לאחריותה כרוכה בעלויות כבדות. המועצה המקומית מג'דל שמס הבהירה כי כל עוד קיימת מחלוקת כספית היא לא תסכים להעברת הרשת ללא קבלת תמורה.

עמדת משרד הפנים בדבר הסדרת משק החשמל במועצות המקומיות

במרץ 2018 קבע משרד הפנים בנוגע למשק החשמל במועצות המקומיות כי אין מקום לאשר הקמת תאגיד חשמל אזורי, כיוון שמדובר ברשויות קטנות בגודלן ובמספר תושביהן, הממוקמות בפריפריה ונמצאות ברמה חברתית-כלכלית נמוכה. עמדתו זו של משרד הפנים מנוגדת להסכמתו בעניין הקמת התאגיד במסגרת המתווה שגובש על ידי רשות החשמל בשיתוף עם משרד הפנים עוד בשנת 2009.

מצב רשת החשמל במועצות המקומיות

מחלקות החשמל במועצות המקומיות: עובדי מחלקות החשמל במועצות המקומיות אינם בעלי הכשרה מקצועית מתאימה בתחום החשמל, ואין בידיהם הכלים המתאימים. לצורך הטיפול ברשת החשמל הם נעזרים בקבלנים חיצוניים.

רמת התחזוקה של רשת החשמל בארבע המועצות אינה תואמת את התקן ולוקה בחסר. יתרה מכך, מצבן הפיזי של חלק מרשתות החשמל ירוד ביותר ומהווה סכנה בטיחותית עבור התושבים.

אי-עמידה בדרישות חוק הקרינה הבלתי מייננת: נוכח מצב הרשת וקרבת מתקני החשמל בתחומן של המועצות המקומיות לבתי מגורים, עולה חשש כי המתקנים אינם עומדים בתקנים, וכי נשקפות מהם סכנה לחשיפת התושבים והציבור הרחב לקרינה בלתי מייננת. 

היעדר השקעה בתשתית החשמל של המועצות המקומיות: מחלקות החשמל בארבע המועצות אינן ערוכות לניהול, לאחזקה ולתפעול של רשתות החשמל שבאחריותן. הן אינן נותנות מענה לצרכים השוטפים ולתקלות חוזרות ונשנות ברשתות הקיימות בתחומן, ומאופיינות בחוסר בתשתיות ובציוד בסיסי כמו שנאים. כך למשל בכל המועצות המקומיות ניכר מחסור בשנאים במערכת החשמל. בעקבות המחסור נגרמים ניתוקים חוזרים ונשנים של אספקת החשמל בייחוד בימי החורף שבהם הצריכה מוגברת ונוצר עומס על הרשת. 

מצב עמודי החשמל ומיגונם: המועצות המקומיות לא הקפידו להתקין מגיני טיפוס על עמודי המתכת המוצבים בתחומיהן. דבר העלול להגביר את הסיכון לחייו של המטפס. זאת ועוד, המועצות לא הציבו שלטי אזהרה לציבור מפני סכנת התחשמלות בעקבות התקרבות לעמוד החשמל או טיפוס עליו.

קרבת רשת החשמל לבתים: בארבע המועצות נתלו קווי תקשורת פיראטיים (טלוויזיה בכבלים) על עמודי החשמל בגובה נמוך. בחלק מהמקרים הכבלים האמורים מהווים מפגע בטיחותי.

ניהולו הכספי של משק החשמל

אי-ניהול משק החשמל כמשק סגור: המועצות המקומיות לא ניהלו את משק החשמל שלהן כמשק סגור והשתמשו בחלק מההכנסות לתקציבן השוטף.

גבייה בגין צריכת החשמל: בחלק מהרשויות הצטברו חובות גדולים שחלקם אינם ניתנים לגבייה. במועצות המקומיות בוקעאתה, מג'דל שמס ומסעדה הסתכמו שיעורי הגבייה בשנים 2017-2014 ב-66%-90% בלבד. בעקבות זאת נגרמו למועצות הפסדים כספיים במיליוני ש"ח: כך לדוגמה הסתכמו הפסדי המועצה המקומית מג'דל שמס בכ-2.1 מיליון ש"ח ושל המועצה המקומית מסעדה בכ-700,000 ש"ח מדי שנה.

הפחת בגין צריכת החשמל: הפחת במועצות המקומיות גבוה בהשוואה לפחת המקובל בחברת החשמל והעומד על כ-3%. כך למשל, הפחת בשנים 2017-2015 במועצה המקומית מג'דל שמס הסתכם בכ-15% בממוצע, במועצה המקומית בוקעאתה בכ-30% ובמסעדה בכ-16%. 

ההמלצות העיקריות

על משרדי האוצר, הפנים והאנרגיה לפעול בשיתוף פעולה עם כל הגורמים המעורבים להסרת החסמים המונעים את הסדרת הטיפול ברשת החשמל ביישובים הדרוזיים ברמת בגולן, ובין היתר, לתת את דעתם לפתרונות שיאפשרו עמידה בדרישות החוק לטופס 4 או לקבלת פטור מטופס 4. 

על הגורמים הנוגעים בנושא אספקת החשמל - משרד האנרגיה, רשות החשמל, משרד הפנים, מינהל התכנון במשרד האוצר, הוועדה המקומית, המשרד להגנת הסביבה והמועצות המקומיות, בשיתוף חברת החשמל - לתת את דעתם לממצאים בכל הנוגע לחסמים העומדים בפני הסדרת משק החשמל במועצות המקומיות, בהיבטים הבטיחותיים, התכנוניים והכספיים; עליהם לבחון במשותף מסגרת חוקית להסרת החסמים ולפעול לקידומה, ככל שיידרש.

על ארבע המועצות לתת את דעתן למצבן הפיזי העגום של התשתיות ולהיערך מבעוד מועד כדי לתת מענה הולם לתקלות החוזרות ונשנות הנגרמות בעקבות הרחבת הבנייה והגידול בצריכה. כן עליהן להכשיר כוח אדם מקצועי לטיפול ברשת החשמל ולשריין את הכספים הנדרשים והציוד המתאים כדי לספק את השירות בצורה אמינה, סדירה ומיטבית לתושבים.

על המועצות המקומיות לפעול לאלתר במשותף עם המשרד להגנת הסביבה לבדיקת מתקני רשת החשמל בתחומן ולהשיג את ההיתרים הדרושים מבחינת הקרינה המותרת; נוכח קרבת מתקני החשמל בתחומיהן לבתי מגורים, עליהן לבצע את השינויים שדורשים הגורמים המוסמכים, במטרה למנוע סכנות ומפגעים הנשקפים ממתקנים אלה לתושביהן ולציבור הרחב.

על המועצות המקומיות לפעול בהקדם לתחזוקה שוטפת של עמודי החשמל, ובמידת הצורך להחליפם וכן להקפיד למגן את העמודים שבתחומיהן מפני טיפוס לאור הסכנות הכרוכות ומקרי ההתחשמלות שאירעו בעבר.

על רשות החשמל ועל משרד הפנים לתת את דעתם למצבם של עמודי החשמל ולהיעדר מיגון לעמודים המהווה מפגע בטיחותי חמור המסכן את שלום התושבים, ולפעול מול המועצות בהתאם לאחריותם ולסמכותם להסדרת העניין.

על המועצות המקומיות לנהל את משק החשמל שלהן כמשק סגור, להגביר את הגבייה בגין צריכת החשמל, ולטפל בפחת הגבוה במטרה להשקיע ברשת החשמל ולשפר את השירות הניתן לתושבים.

סיכום

חשמל הוא מצרך בסיסי וחיוני הנדרש בחברה המודרנית לשם קיום אנושי בכבוד ובבריאות. במקרים של מצב רפואי קשה או מזג אוויר קיצוני, המאפיין את עונות החורף במועצות המקומיות ברמת הגולן, הוא אף תנאי הכרחי לחיי היומיום. בשל כך אספקת חשמל סדירה, אמינה ובטיחותית היא בעלת חשיבות רבה.

ממצאי הביקורת מלמדים על כשלים מהותיים בניהול משק החשמל בארבע המועצות, ועל ליקויים רבים בכל הקשור לאספקה, לניהול ולתחזוקה של רשת החשמל בהן. יתרה מכך, התנהלות כל הגורמים המעורבים בהסדרת משק החשמל מלמדת על מחדלים מתמשכים ועל חוסר עקביות בכל הקשור להעברת משק החשמל לאחריות חברת חשמל או לתאגיד חשמל כפי שנקבע במתווה של רשות החשמל. פעולותיהם של כל הגורמים האחראיים - מינהל התכנון במשרד האוצר, משרד האנרגיה, רשות החשמל, משרד הפנים והמועצות המקומיות - התאפיינו בהיעדר ראייה כוללת ולא הצליחו להגיע לפתרון מערכתי הולם.

הליקויים החמורים מלמדים כי אספקת החשמל במועצות המקומיות אינה מפוקחת כנדרש ואינה עומדת בסטנדרטים של רשות החשמל. לפיכך על הגורמים האחראיים - משרד האנרגיה, רשות החשמל, מינהל התכנון במשרד האוצר ומשרד הפנים - לפעול מול המועצות המקומיות להסדרת משק החשמל בתחומן בהקדם.

על הגורמים המוסמכים לתת את דעתם לממצאים ולפעול בהתאם לאחריותם ולסמכותם להסרת החסמים מהסדרת משק החשמל בארבע המועצות המקומיות, בהיבטים הבטיחותיים, התכנוניים והכספיים, ולפעול במשותף להפקת לקחים, לרבות בחינת הקצאת תקציבים ייעודיים ובחינת מסגרת חוקית, ככל שתידרש, להתמודדות עם הסוגיה הלכה למעשה.