ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח

​רקע כללי

משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או המשרד) פועל, בין השאר, לביסוס ההתיישבות החקלאית ולהבטחת אספקתו של מזון טרי לתושבי המדינה. עם פעילויותיו העיקריות של המשרד נמנים תכנון ההתיישבות, החקלאות והכפר ופיתוחם ומתן שירותים וטרינריים. לצד המשרד פועלות כמה מועצות סטטוטוריות, ובהן המועצה לענף הלול (להלן - מועצת הלול או המועצה). זו הוקמה מכוח חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963 (להלן - חוק מועצת הלול או החוק). במועצה מיוצגים כל הגופים הפועלים והקשורים לשלוחות הלול: המגדלים, המשווקים, הצרכנים, התעשייה ומשרדי הממשלה. תקציב המועצה לשנת 2014 היה כ-126 מיליון ש"ח, והועסקו בה כ-230 עובדים.

אלה שלוחות ענף הלול: שלוחת ההטלה, המייצרת ביצי מאכל; שלוחת הפטם (עוף צעיר) ושלוחת תרנגולי ההודו, המספקות בשר עופות למאכל; שלוחת הרבייה, המספקת את האפרוחים לשלוחות האחרות. היקף הייצור של ענף הלול נאמד ב-5.5 מיליארד ש"ח בשנה - כ-17% מכלל התפוקה החקלאית בארץ. בכלל שלוחות הענף - במשקים הפרטיים ובקיבוצים - פועלים כ-3,500 מגדלים.

בשנת 2014 הייתה המכסה הארצית לייצור ביצי המאכל כ-1.928 מיליארד ביצים, ובתקופות שבהן אין בייצור המקומי כדי לספק את הביקוש, משווקי הביצים מייבאים ביצי מאכל מחו"ל (ראו להלן); ייצור הפטם מוערך ב-480,000 טון; היקף הייצור של בשר תרנגולי הודו מוערך ב-70,000 טון; וכלל ייצורן של ביצי שלוחת הרבייה  מוערך ב-326 מיליון ביצים.

השירותים הווטרינריים ובריאות המקנה (להלן - השירותים הווטרינריים או השו"ט) הם יחידת סמך במשרד החקלאות. תחומי פעילותם בענף הלול כוללים, בין השאר: מניעה והדברה של מחלות בעלי חיים ושל מחלות המשותפות לבעלי חיים ולאדם; פיקוח על יבוא ועל יצוא של בעלי חיים ושל תוצרתם; הנחיה של הגופים הציבוריים הפועלים בתחום של בריאות בעלי חיים ומוצריהם, כגון המועצה לענף הלול, ופיקוח עליהם; פיקוח עליון על שחיטת בעלי חיים לשוק המקומי וליצוא; קיום תכנית מעקב ארצית על שאריות מסוכנות במזון שמקורו מן החי; מניעת צער בעלי חיים ודאגה לרווחתם. הבסיס החוקי והסמכויות לפעולותיהם של השירותים הווטרינריים מעוגנים, בין השאר, בפקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה-1985. כמו כן הוענקו לשירותים הווטרינריים סמכויות מכוח חוק רישוי עסקים, התשכ״ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים).

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים הנוגעים לענף הלול בישראל. בבדיקה נבחנו יישום התכנית לשדרוג ענף ההטלה; מינוי מועצת הלול; קיום הוראות חוק מועצת הלול והתקנות ותיקון החוק; ועדת הביקורת של המועצה; נושאי תפעול במועצה; מתן תשלומי העברה (סובסידיה) והעברת מכסות; הטמפרטורה המרבית להובלת ביצי מאכל ולשיווקן; השירותים הווטרינריים בענף הלול וההסדר בשלוחת הפטם. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות, בשירותים הווטרינריים ובמועצת הלול. בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, במשרד האוצר ובמועצה האזורית מעלה יוסף.

הליקויים העיקריים

יישום תכנית השדרוג של ענף ההטלה

אף שחלפו יותר משבע שנים מאז החלטתה הראשונה של הממשלה לשדרג את ענף ההטלה ולמעלה מארבע שנים מאז החלטתה השנייה בעניין זה, נעשה מעט מאוד ליישום ההחלטות. טרם החלה אכיפה בתחומי בריאות הציבור, איכות הסביבה ובריאות בעלי החיים; טרם אושרו תקנות לרווחת בעלי החיים; טרם פורסמו נהלים למתן המענקים להקמת לולים חדשים, ולכן גם לא ניתנו מענקים כאלה; משרד האוצר טרם שב ותקצב (בשנת 2014) את תכנית השדרוג כמתחייב מהחלטת הממשלה; ניתן סיוע להקמת תשתיות ללולים חדשים במתחם אחד בלבד, אך גם במתחם זה טרם נבנו לולים על התשתית שהוקמה.

מינוי מועצת הלול ותיקון חוק מועצת הלול

במאי 2014 פוזרה מליאת מועצת הלול לפי הוראות חוק מועצת הלול, בטרם מונתה מליאת מועצה אחרת תחתיה. מאז ועד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014, לא מונתה מליאת מועצה חדשה. בהיעדר מליאה שתמנה את הוועד הפועל ואת ועדות המועצה, אין פעילות בתחום ועדת המכסות, ואין יכולת לאשר תקציב, הנתון לסמכותה הבלעדית של המליאה. רק בדצמבר 2014, כשבעה חודשים לאחר פיזור מליאת המועצה אחרי שהושלמה בדיקת כשירותם של המועמדים, מונתה מליאת מועצה חדשה.

זה כשבע שנים, מאז עלה הצורך בתיקון חוק המועצה ועד למועד לסיום הביקורת, באוגוסט 2014, לא הסתיימו ההליכים לתיקון החוק.

ועדת הביקורת של מועצת הלול

מן הפרוטוקולים של ועדת הביקורת מינואר 2011 ועד לפברואר 2014 עולה כי עבור שום דוח ביקורת לא הוכנה תכנית לתיקון הליקויים שהועלו בדוחות מבקר הפנים, והוועדה לא עקבה אחר מצב תיקונם.

מתן תשלומי העברה (סובסידיה) והעברת מכסות

במועצת הלול קיים "נוהל להעברת מכסות ייצור בין בעלי מכסות בענף הלול", אך נוהל זה מעולם לא פורסם ברשומות כנדרש בחוק מועצת הלול.

בדוח ביקורת של החשכ"ל (ראו להלן) אותרו 43 מגדלים שאינם גרים ביישוב המזכה בסובסידיה, בניגוד להצהרתם. בעקבות כך הופעלו חוקרים לאיתור המגדלים הללו, אך עבודת החוקרים הופסקה בסוף שנת 2014. שווי הסובסידיה ששולמה למגדלים אלה הייתה בסך של כ-1.4 מיליון ש"ח, ובניכוי של עלות העסקת החוקרים נחסכו למדינה כ-576,000 ש"ח.

על משרד החקלאות לבחון לאלתר אם ההחלטה על מתן סובסידיית "חלף פטם" נשענת על בסיס נורמטיבי מספק, ולהחליט בהתאם לממצאים אם להמשיך במתן סובסידיה זו.

קיום הוראות חוק מועצת הלול והטמפרטורה המרבית להובלת ביצי מאכל ולשיווקן

מינואר 1998 הפסיקה ועדת הערר למכסות, שמונתה בשנת 1996, את פעילותה. עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 לא מונתה ועדה חדשה תחתיה. היעדר ועדת ערר פוגע בזכויות המגדלים, שכן למבקשי מכסות ייצור של ביצי מאכל אין ערכאת ערעור מינהלית על החלטות ועדת המכסות. ערכאה כזו, שנדרש להקימה על פי החוק, אמורה לשמש גוף זמין, מהיר וזול לבקרתן של החלטות ועדת המכסות.

אין התאמה בין הדרישות שבתקנות רישוי עסקים (תחנות מיון לביצי מאכל), התשנ"ה-1994, ובין תקנות המועצה לענף הלול (הסדרת ייצור, מיון ושיווק), התשכ"ח-1968 (להלן - תקנות הסדרת הייצור, המיון והשיווק), בעניין הטמפרטורה הנדרשת בתחנות למיון ביצים.

השירותים הווטרינריים בענף הלול

זה כעשרים שנה יושבים הגופים המעורבים על המדוכה בסוגיית ניגוד העניינים הקיים בפיקוח הווטרינרי על המשחטות, הנובע מעצם הכפיפות למועצת הלול של הווטרינרים המועסקים בפיקוח על המשחטות. אף שכבר ב-1995 התחייב משרד החקלאות ליישם המלצות ועדה שבחנה את נושא העברת הפיקוח לשו"ט, ועל אף דוחות, ועדות, חוות דעת והחלטת ממשלה בעניין, לא השתנה המצב עד סיום הביקורת, באוגוסט 2014.

טרם החתימה על האישור להעברת אפרוחים ממדגרות ללולים אין רופא וטרינר ממשלתי או מי מטעמו הבודקים בדיקה כלשהי כדי לוודא את קיום התנאים הנדרשים בהיתר להובלת העופות, והחתימה מוטבעת על ההיתר באופן אוטומטי, כדבר שבשגרה.

לא נחתם בין מועצת הלול לשו"ט הסכם המסדיר את הגישה של השו"ט למאגר המידע של המועצה כנדרש בחוק הגנת הפרטיות.

הסדר שלוחת הפטם

ההסכם לחלוקת שוק הפטם בין קבלני הרבייה הוא בגדר קרטל בחסות הדין. אמנם גם בתחום ביצי המאכל קיים קרטל בשל חלוקת שוק הביצים בין מגדלים שונים, ואולם בתחום זה קיימת מערכת לאיזון בין האינטרסים של המגדלים לבין האינטרסים של הצרכנים: הפיקוח על המחירים, דבר שאינו קיים בשוק הפטם. מנתוני משרד האוצר עולה כי מאז יישום הסכם ענף הפטם בינואר 2012 ועד לאפריל 2014 עלו מחירי הפטם ב-25%, אך מדד המחירים לצרכן עלה באותה התקופה בכ-3% בלבד.

ההמלצות העיקריות

על משרד החקלאות לפעול במרץ לקידום תכנית השדרוג וליישום החלטות הממשלה בעניין זה.

על המשרד והמועצה לבחון פתרון למצב שבו אינה פועלת מועצה עקב הימשכות הליכי הבדיקה של מועמדיה. בין היתר יש לבחון קידום הצעת חוק מועצת הלול האמורה.

על שר החקלאות ופיתוח הכפר ושר התעשייה והמסחר - כיום שר הכלכלה (להלן - השרים) למנות לאלתר ועדת ערר למכסות במועצה, כנדרש על פי חוק מועצת הלול, כדי שזו תדון בעררים של מגדלים על החלטות ועדת המכסות. בתשובת ועדת המכסות למבקשי המכסות מן הראוי לכלול הודעה בדבר זכותם לערער על החלטת הוועדה.

על משרדי הבריאות והחקלאות לקבוע טמפרטורה מרבית אחידה לאחסון ביצה לאורך כל מחזור החיים שלה - מהלול ועד לשיווקה בחנויות - ולעדכן את התקנות בהתאם.

על משרד החקלאות לפעול בדחיפות להפסקת ניגוד העניינים הקיים בהעסקת וטרינרים בכפיפות למועצת הלול.

על השירותים הווטרינריים ומשרד החקלאות ועל רשויות הרישוי למפות את כלל הלולים בארץ הפועלים ללא רישיון עסק או שרישיונם זה ניתן שלא כדין, ולפעול לכך שיעמדו בדרישות החוק והתקנות, שאם לא כן יישלל רישיונם, זאת כדי להבטיח שהביצים המשווקות לציבור לא יפגעו בבריאותו.

מן הראוי שהמשרד יבחן אם יש צורך בתכנית בקרה לגילוי סלמונלה בביצי המאכל המשווקות בשוק המקומי, כגון זו המבוצעת בביצי רבייה המיועדות לשוק האירופי.

בנוגע לביצים ולעופות המשווקים לציבור, המעוררים חשש מנגיעוּת בחיידקים כגון סלמונלה וקמפילובקטר - מן הראוי שהמשרד ומשרד הבריאות יחייבו לסמן על אריזותיהם עובדות אלה בבירור ולפרט הנחיות צריכה וטיפול במזונות אלה.

מן הראוי שמשרד החקלאות והשו"ט יפעלו לאלתר להבטיח את עצמאות השו"ט בתחום המחשוב, ובין היתר יקימו מערכת מידע עצמאית שתשרת את השו"ט במילוי תפקידיו, ובהם הנפקת אישורים והנחיות למגדלי העופות.

על משרד החקלאות ועל משרד הכלכלה לבחון את תוצאותיה של חלוקת השוק בין קבלני הרבייה ולעמוד על ההצדקה לכך, מתוך היוועצות בממונה על ההגבלים העסקיים. אם לאחר הבחינה יוחלט כי ראוי להמשיך בהסדר הקיים, עליהם לבחון דרכים לאיזון בין האינטרסים של המגדלים לאינטרסים של ציבור הצרכנים, מתוך בחינת האפשרות לאמץ את ההסדרים שנעשו בתחומים אחרים, כגון בשלוחת ביצי המאכל, ואף לבחון קביעת מחירים מרביים לפטם בלי שייפגע היקף האספקה לשוק.

על מועצת הלול לקבוע לוועדת הביקורת נוהל עבודה ברור שיבטיח את מילוי תפקידה החשוב. הנוהל יכלול, בין השאר: קביעת מועדים לכינוס הוועדה; קביעת המספר המזערי של חברים הנחוץ לקיום דיון ולקבלת החלטות; הסדרה של הליך קבלת ההחלטות ויישומן; מעקב על הטיפול בדוחות המבקר הפנימי, ובכלל זה: דיון בדוח, קבלת החלטות ליישום, קביעת תכנית לביצוע ומעקב אחר תיקון הליקויים.

סיכום

היקף הייצור השנתי של ענף הלול נאמד ב-5.5 מיליארד ש"ח, שהם כ-17% מהתפוקה החקלאית בארץ. העוף והביצים נחשבים בישראל מוצר יסוד, ומרבית האוכלוסייה צורכת אותם על בסיס יום-יומי, מתוך שהיא מסתמכת על כך שמדינת ישראל מבטיחה את איכותם ואת תקינותם של מוצרים אלה. לפיכך על משרד החקלאות והשו"ט לפעול בכל האמצעים העומדים לרשותם כדי לשפר את בטיחותם הביולוגית של העופות ואת איכות הביצים לשם שמירה על בריאות הציבור. הממצאים שעלו בדוח זה מלמדים על מגוון ליקויים הקיימים בענף הלול. על הממשלה לפעול בדחיפות ליישום תכנית השדרוג של הלולים, במגמה להביא להשגת כמה מטרות, ובהן: התייעלות הענף; שיפור מהותי באיכותם של המוצרים ובהגנה על בריאות הציבור; שיפור בריאותם של בעלי החיים ומניעת מטרדים וזיהומים; ושיפור מהותי של רווחת העופות.

על משרד החקלאות ועל משרד הכלכלה לבחון דרכים שיבטיחו ששוק הפטם יתנהל מתוך איזון בין האינטרס של הצרכנים להבטיח תחרות שתביא לירידה במחירים ולעמידה בכלל הביקושים בשוק לבין הצורך להתחשב בצורכי המגדלים ולעודד את פעולתם.

על מועצת הלול להבטיח פעילות רציפה וסדורה של כלל מוסדותיה, כנדרש לפי דין, ובהם ועדת הביקורת וועדת הערר למכסות ייצור של ביצי מאכל.

על השירותים הווטרינריים ומשרד החקלאות למפות את כלל הלולים בארץ הפועלים ללא רישיון עסק או שרישיונם זה ניתן שלא כדין, ולפעול להסדרת פעילותם או להפסקתה. כמו כן, מן הראוי כי המשרד ייתן את דעתו לסכנות שבשיווק ביצים ועופות הנגועים בחיידקים, ובייחוד בסלמונלה, ויפעל לצימצומן.

על השירותים הווטרינריים ומשרד החקלאות לפעול לאלתר להסרת ניגוד העניינים בין השו"ט לבין מועצת הלול בתחום הפיקוח הווטרינרי, על כלל היבטיו, סוגיה שמבקר המדינה התריע עליה כבר בשנת 1996.